全力推進法制化的營商環(huán)境初探
——以龍巖市營商環(huán)境執(zhí)行合同指標的監(jiān)測為視角

■謝聰敏

（閩西職業(yè)技術學院財經(jīng)商貿(mào)學院，福建 龍巖 364000）

營商環(huán)境是一個國家或地區(qū)的重要軟實力和核心競爭力。2020年1月1日國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的出臺給市場經(jīng)濟主體帶來司法保障，為了優(yōu)秀企業(yè)家能有機會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，減少沖突提高經(jīng)濟往來，制定高效率的監(jiān)管規(guī)則，營創(chuàng)良好的市場活動秩序成為縣域間優(yōu)化營商環(huán)境的重要評價標準。世界各國經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗和城市治理的實踐表明，法治是最好的營商環(huán)境。

一、國內(nèi)外營商環(huán)境評價的研究現(xiàn)狀

（一）世界銀行營商環(huán)境評價研究現(xiàn)狀

世界銀行和各種經(jīng)濟組織都對各國的營商環(huán)境評價體系作了規(guī)定。營商環(huán)境評價體系最完善的屬世界銀行的《營商環(huán)境報告》,該報告從2003年開始公布，中國自2008年首次參與評價，迄今已經(jīng)提供了13年的中國營商環(huán)境報告。世界銀行評價指標體系是基于對各國企業(yè)運營的實踐經(jīng)驗及客觀環(huán)境以成本效益關系為手段而建立的[1]。完整的評價體系共有18個一級指標和87個二級指標，參與的經(jīng)濟體高達190個，世界主體中營商環(huán)境排名較高的有新西蘭、新加坡等國家?！?020年營商環(huán)境報告》指出，中國總排名從2018年的78位上升至31位，位列東亞太平洋地區(qū)第7位，僅次于日本。中國“執(zhí)行合同”指標得分列全球第五[2]。監(jiān)管法規(guī)的健全和執(zhí)行力度方面涉及的主要指標有6個：融資支持、保護中小投資者、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)、知識產(chǎn)權創(chuàng)造、保護和運用[3]。“執(zhí)行合同”指標是營商環(huán)境評價體系指標之一，它是專門用來衡量解決標準商業(yè)糾紛所需的時間和成本，以及司法實踐中的一系列良好舉措，以此對標各基層法院在執(zhí)行合同中的最佳實踐，鼓勵政府和法院在商業(yè)司法公共服務方面的改革。

（二）國內(nèi)營商環(huán)境評價的研究現(xiàn)狀

國內(nèi)致力于營商環(huán)境研究的文獻，主要分為三類：第一類是關于營商環(huán)境評價體系的研究，沈雪和何海英[4]參考了世界銀行在2017年所公布的營商環(huán)境指標，該指標體系中一級指標共有十項，并提出了五級評價量表[4]；第二類是對營商環(huán)境優(yōu)化對策的研究，何凌云和陶東杰[5]采用企業(yè)的微觀數(shù)據(jù)以及企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)中每個企業(yè)所在城市的營商環(huán)境評價，從政府廉潔從政程度、行政服務效率、市場環(huán)境入手，經(jīng)過研究分析之后發(fā)現(xiàn)當前我國的營商環(huán)境對政治關聯(lián)較強的企業(yè)的研發(fā)投入強度影響較小，認為應加快服務型政府建設；第三類是從法治化營商環(huán)境角度出發(fā)結合商事司法工作，研究改進我國商事司法工作，如石佑啟、陳可翔[6]和陳思雨[7]，他們深入研究了如何改進我國商事司法工作，指出了“執(zhí)行合同”指標的表現(xiàn)和差距，提出了相應的改進建議。在實踐方面，最為權威、最系統(tǒng)的是中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政企關系與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心發(fā)布的中國城市政商關系排行榜，報告主要從“親”和“清”兩個方面評價政商關系，關注政府對企業(yè)的關系、政府對企業(yè)的服務、企業(yè)的稅費負擔、政府廉潔度和政府透明度五個方面，為微觀和深入探究中國內(nèi)部不同地區(qū)和城市之間的營商環(huán)境差別提供了重要的參考依據(jù)[8]。

世界銀行營商環(huán)境指標體系為世界通行標準，適用于不同體制的經(jīng)濟體，雖然具有可比性，但與中國目前的國情還有所差別，不能完全覆蓋當前存在的問題。為此，國家發(fā)展和改革委在保留和豐富國際同行的評價指標基礎上，融入中國改革的時代要求和地方特色，國家發(fā)展和改革法規(guī)司依據(jù)李克強總理的指示，結合中國國情，在世界銀行營商環(huán)境評估指標體系的基礎上拓展形成了“中國營商便利度評估指標體系”。

二、“執(zhí)行合同”指標的地方性修正設計

（一）世界銀行執(zhí)行合同指標地方性修正的必要性

1.忽視地方司法實踐的多樣性和差異性

世界銀行“執(zhí)行合同”指標設時間指標、成本指標、司法程序質(zhì)量指數(shù)三個二級指標。由于世界銀行標準采取國與國之間對標，即完全對標某個國家的首都和另外一個大城市，例如在我國選取了北京和上海兩個城市。發(fā)達城市該指標的成績不代表地方也具備優(yōu)勢，地方的司法實踐在細節(jié)上甚至更能符合當?shù)氐娜罕娦枨蟆Ｔ谡{(diào)查內(nèi)容、調(diào)查方向和調(diào)查方式上，要強調(diào)與世界銀行評估的可對比性，但也存在單一性、差異性和實效性等問題。

2.適應性宏觀層面研究多，實效性微觀層面研究少

大部分學者重對比性適應性等宏觀方面的研究，缺乏以人為本的特別實效性微觀層面的研究，一味強調(diào)在世界基礎上的營商環(huán)境指標評價，導致缺乏優(yōu)化地方縣域“執(zhí)行合同”指標的實操性方案。要通過發(fā)現(xiàn)各地方法治營商環(huán)境存在的具體問題和有針對性地提出建議，才能真正實現(xiàn)國家頂層設計的“聚焦本地，問題導向”“邊評邊改，以評促改”的目的。

（二）世界銀行執(zhí)行合同指標地方性修正的設計方案

1.虛擬案件中對鑒定過程的刪除

在評價執(zhí)行合同指標時，世界銀行虛擬了一個商事案件。案件標的額為5000美元或該經(jīng)濟體人均年收入的2倍，取其中較大的數(shù)額。由于縣域地方法院極少涉及產(chǎn)品質(zhì)量鑒定的案件，且鑒定機構是地方中院統(tǒng)一指定的幾家鑒定機構，調(diào)研結果無法體現(xiàn)這個指標的區(qū)分度。結合龍巖市地方特點，龍巖市營商環(huán)境評價研究中心對虛擬案件進行了修改。具體為買賣合同雙方在合同履行過程中賣方交貨后買方以質(zhì)量不合格為由拒絕支付貨款。賣方起訴買方，要求支付貨款。賣方向法院申請對買方的流動資產(chǎn)（例如辦公設備和車輛等）進行保全。最后法院判決貨物質(zhì)量合格，支持賣方的貨款請求。買方不上訴，最后賣方在上訴期限屆滿后開始向法院申請強制執(zhí)行。最終貨款通過公開出售買方的流動資產(chǎn)成功收回。世界銀行對法院解決案件所耗費的當事人的時間和經(jīng)濟成本及司法程序質(zhì)量等各方面進行打分，分數(shù)越高，則執(zhí)行合同指標也越高。

2.司法程序質(zhì)量三級指標的增加

司法程序質(zhì)量指數(shù)總分由原來的60分增加到100分。為了做更有區(qū)分度、更有引領性的執(zhí)行合同監(jiān)測體系，在原基礎上增加了一些對基層法院更有區(qū)分度的監(jiān)測指標，如財產(chǎn)保全的便利、訴訟資料的轉(zhuǎn)接及對營商環(huán)境特色點的了解等等。

3.計算過程的改變

由于以世界銀行評價標準作了進一步修改并參照福建省營商環(huán)境監(jiān)測督導指標體系數(shù)據(jù)清單的規(guī)定，本次監(jiān)測沒有對標物，故采用的是龍巖市二區(qū)四縣一市中指標最優(yōu)得100分、最差得0分的計算方法，再綜合時間占25%、成本占15%、司法程序質(zhì)量指數(shù)占60%得出便利度分數(shù)。所以0分只代表得分最少，而不代表該項只有0分，100分僅代表得分最高，不代表該項是滿分。

（三）龍巖市七（縣、區(qū)）執(zhí)行合同指標的監(jiān)測結果

以13個一級指標所覆蓋的企業(yè)全生命周期、企業(yè)投資環(huán)境、城市高質(zhì)量發(fā)展水平三個維度為切入點，反映城市吸引投資能力維度的指標有5個：融資支持、執(zhí)行合同、政府采購、招標投標、政務服務。該維度二區(qū)四縣一市按5個指標綜合得分從高到低排序為上杭縣、漳平市、長汀縣、新羅區(qū)、武平縣、連城縣、永定區(qū)。其中，長汀縣由2020年的第七名躍升到第三名，漳平市由2020年的第五名上升到第二名，說明長汀縣和漳平市的城市吸引投資能力有了顯著的提高。但永定區(qū)的城市吸引投資能力由2020年的第四名降到了2021年的第七名（見附表1和附表2）。

附表1 二區(qū)四縣一市的吸引投資能力指標便利度分值及排名

附表2 二區(qū)四縣一市的執(zhí)行合同指標的監(jiān)測便利度分值及排名

監(jiān)測結果表明，同樣的假設案例和監(jiān)測體系，地方法院呈現(xiàn)了本地化的區(qū)別，漳平市位列“二區(qū)四縣一市”的第1位，司法程序質(zhì)量指數(shù)為63.5，時間為55天，成本為8.65%，執(zhí)行合同便利度為77.67分。永定區(qū)在執(zhí)行合同方面位列“二區(qū)四縣一市”的末尾，司法程序質(zhì)量指數(shù)為50，時間為76天，成本為14.12%，執(zhí)行合同便利度為15.09分。

三、評價“執(zhí)行合同”指標評估過程中暴露出的地方問題

本著結合地方重點工作，突特色，對標世行、立足本土、識別差異、追求實效的宗旨，以問題為導向，深入調(diào)研個體工商戶和企業(yè)對營商環(huán)境的實際感受，暴露出法院在營商環(huán)境評價中的問題。

（一）共性問題

1.案多人少

地方法官人均結案率超出了法官飽和工作量每年120件案件的標準，法庭案件更是如此。在案件受理數(shù)逐年攀升的同時，法院系統(tǒng)法官員額制改革尚未完全到位，尤其是法官助理嚴重缺乏，無法達到法官、助理、書記員1∶1∶1的基本配備要求。員額法官年齡結構偏大，年輕員額法官少，各年齡段的法官分布不均勻，法官助理配備有限，法官長期超負荷工作。案件數(shù)量持續(xù)增長特別是新類型案件、疑難復雜案件不斷增多，審判理念不斷更新，民法典及司法解釋剛頒布，對其理解和適用水平有待提高。案件裁判難度大與司法資源有限的矛盾還比較突出，部分審判工作無法有效兼顧政治、法律和社會效果。

2.法院信息化建設仍顯不足

近一年來，法院系統(tǒng)加強信息化建設，整合以往的多個辦案系統(tǒng)，打造統(tǒng)一、規(guī)范的信息互聯(lián)互通平臺，目前基本實現(xiàn)網(wǎng)上立案，正式啟用律師服務平臺向律師提供司法服務，并開始探索法官智能化辦案方式。但整體而言，法院信息化建設仍顯不足，如網(wǎng)上立案后仍要求律師提供紙質(zhì)材料；除起訴狀和證據(jù)可網(wǎng)上提交外，不少訴訟材料仍需書面提交；當事人及律師無法通過電子案件管理系統(tǒng)接收全部的法院通知，無法完全追蹤案件審理狀況及審理進度，無法查看相應的案件文件；法官無法通過辦案智能化緩解辦案壓力等。

3.執(zhí)行工作還有短板，府院聯(lián)動需進一步完善

雖然法院加強了與房管部門、交警部門、教育部門等行政部門的聯(lián)動工作，但是律師們和企業(yè)代表們均一致認為，尚未從根源上化解執(zhí)行難問題?！胺ㄔ号c政府的數(shù)據(jù)共享尚不充分”“府院聯(lián)動不足，甚至缺乏實質(zhì)性內(nèi)容”。如執(zhí)行立案時，提供不了對方身份證號碼，不給立案，而是給律師調(diào)查令，將責任轉(zhuǎn)嫁給律師；異地執(zhí)行難，力度不夠大，進程不夠快；對第三人債權的執(zhí)行不力；企業(yè)存在雖然勝訴，但十幾年仍無法將欠款執(zhí)行到位的矛盾局面；終本后恢復執(zhí)行被拒，而企業(yè)本身又無法查詢被執(zhí)行人的財產(chǎn)線索；執(zhí)行工作人員辦公電話很難接通，案件進展很難得到反饋；申請凍結支付寶、微信，存在凍結僅是當時執(zhí)行人員操作時被執(zhí)行人微信名下的金額，過后微信、支付寶功能仍舊能夠繼續(xù)收付款，即無法真正凍結保全所有金額；與市場監(jiān)管局聯(lián)動的電子送達地址確認機制尚需加強等。

（二）個別問題

1.特殊時期立案難

據(jù)調(diào)查，在某些法院，大部分案件基本上當天立案，但至年底，由于結案率的要求，立案變難，有的地方11月份后案件強制進入訴前調(diào)解，對方不愿調(diào)解，不給直接立案，不讓交訴訟費用，錯過年底訴訟保全的最佳時間，容易導致對方轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，對原告不利；甚至有的已經(jīng)立案，但審結不了的案件要求撤訴，再重新立案。

2.涉企業(yè)執(zhí)行案件立案的便利度有待加強

據(jù)律師反映，在被告是企業(yè)，且原告不知被告法定代表人身份證號碼的前提下，法院往往不給及時立案，原告需多次到戶政部門查詢相關信息,在法院與公安機關來回奔波。這道信息壁壘不僅增加當事人訴累,加大法官工作量,同時也帶來了廉政風險。其次，終本執(zhí)行后，申請恢復執(zhí)行時，法院投入較少，且法院需要申請人提交終本裁定書等材料原件進行驗證，不允許申請人只提交復制件，在申請人紙質(zhì)原件遺失或毀損的前提下存在眾多不便利。法院的判決書和裁定書等法律文書即已在法院形成電子卷，法院系統(tǒng)直接查詢即可。

3.案件確認之訴的收費方面，各地方差異明顯

確認之訴是指當事人要求人民法院確認某種法律關系存在或不存在的訴訟，其中的法律關系不可避免地涉及到財產(chǎn)金額，比如租賃合同涉及的租金、買賣合同涉及的貨款等。有的地方無論何種訴求均按合同標的額收取訴訟費，如果合同標的額巨大，訴訟費負擔也重，有的地方一律按件收費，一件100元。按件收費和按合同標的額收費相差巨大，若按合同標的額收費將極大加重當事人的訴訟成本。

四、從點到面全力推進法制化的營商環(huán)境體系的意見建議

（一）加強法官助理隊伍建設，化解案多人少的矛盾

法官和律師們均一致認同，“法官助理配備是否充足，是影響審判效率的很重要的因素”。要緩解法官審判壓力，必須加強法官助理隊伍建設，打通法官助理做法官的渠道，讓想做法官的法官助理們可以看到職業(yè)前景。建議法院與政府協(xié)商，力爭解決法官助理的編制和待遇問題，保障法官助理隊伍的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。其次實行編制內(nèi)與合同制管理的二元法官助理制度，即直接從高校或社會上聘用部分法科畢業(yè)生，從事兩到三年的法官助理工作。

（二）推進法院信息化建設

建議進一步推進信息化建設，在暢通當事人網(wǎng)上提交起訴材料通道的基礎上，積極探索實現(xiàn)當事人在訴訟全過程無需提交紙質(zhì)材料的案件領域和方式辦法；強化電子卷宗隨案同步生成和深度應用，探索簡易裁判文書半自動生成，助推法官辦案“智能化”；推進審判流程信息和執(zhí)行流程節(jié)點信息公開平臺建設，主動向當事人、律師推送有關信息或通過掃描二維碼等方式實現(xiàn)實時查詢等。可借鑒上海高院印發(fā)的《上海市高級人民法院關于網(wǎng)上立案、電子送達、電子歸檔的若干規(guī)定（試行）》。網(wǎng)上立案符合立案條件的，即予以登記立案，并在線生成訴訟費用繳納通知書發(fā)送給原告，原告不再另行提交紙質(zhì)訴狀，實現(xiàn)“完全無紙化”網(wǎng)上立案。此外，生效證明是申請執(zhí)行立案的必備材料之一，現(xiàn)在江西各地已經(jīng)探索并出臺申請執(zhí)行無須申請人出具裁判文書的生效證明的措施，印發(fā)《關于申請執(zhí)行時無需提交生效證明的通知》，明確自即日起，當事人申請執(zhí)行立案時無需再提供法律文書生效證明，對二審生效的案件，及時與二審法官確認生效信息。此外，該院還將法律文書生效信息填報情況作為審判流程管理和法官辦案績效考核的重要內(nèi)容。建議本地法院也能夠出臺申請執(zhí)行不需要提供生效證明，只需提交申請書的舉措。

（三）推進執(zhí)行長效機制建設

近一年來，法院執(zhí)行聯(lián)動機制有所加強，但法官們和律師們一致認可，執(zhí)行中“查人找物”依然很難。提高執(zhí)行效率，政府與法院的信息共享和執(zhí)行聯(lián)動至關重要。建議加大執(zhí)行力度，推進相應的政府信息平臺與執(zhí)行查控系統(tǒng)的信息共享，加強執(zhí)行聯(lián)動，建立府院工作有效銜接的執(zhí)行長效機制。建議借鑒廈門中院和市場監(jiān)管局于2021年8月聯(lián)合印發(fā)的《關于建立商事主體法律文書送達地址承諾確認機制的工作指引》，市場主體承諾確認法律文書送達地址的改革舉措，有助于緩解送達難，有助于提升審判執(zhí)行工作質(zhì)效，也有助于推進社會誠信體系建設。

（四）加強法院質(zhì)效指標的改進

對法院質(zhì)效落后的指標有針對性進行攻堅克難。如調(diào)解結案的案件，承辦法官要盡最大可能促進當事人自覺履行，不要輕易轉(zhuǎn)入執(zhí)行程序，增加執(zhí)行案件。針對民事一審案件改判發(fā)回重審率指標較高，可以推進強制類案檢索，規(guī)范自由裁量權的行使，統(tǒng)一裁判尺度。對企業(yè)參與較多的買賣合同、建設工程合同，老百姓參與較多的借貸合同案件，進行專題研究討論，加強評查，認真查找影響和制約審判工作的薄弱環(huán)節(jié)，總結經(jīng)驗，提出有針對性的整改措施，提高審判案件的能力。

（五）加強訴源治理

無論是法官助理不足，法官輕率裁判，還是判決執(zhí)行難度大，實質(zhì)上反映了法院案多人少的現(xiàn)實壓力。訴源減量是法院緩解審判壓力的一個必然選擇。這兩年各法院成立了訴非聯(lián)動中心，推進訴前調(diào)解，繁簡分流，通過發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁調(diào)解等各類矛盾糾紛化解組織把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，使人民法院從源頭上減少訴訟增量，降低訴訟成本、提高工作效率，有一定成效，但同目前的審判壓力相比，還存在“減量不足”的問題，仍需進一步加強。法治化營商環(huán)境建設,除通過解決糾紛,發(fā)揮傳統(tǒng)的事后補救作用外,律師調(diào)解還應更多地在市場主體經(jīng)濟事務的事中規(guī)范和事前預防方面發(fā)揮作用,幫助當事人有效執(zhí)行合同[9]。

（六）換位思考精準把脈當事人需求

建議從當事人角度出發(fā)，應當在時限規(guī)定內(nèi)及時制作相關材料移交保全，提高訴訟保全效率，訴訟保全或申請執(zhí)行時主動通過法院系統(tǒng)給予賬號查詢支持。案件確認之訴按件收費和按合同標的額收費相差巨大，建議不能一味地按合同標的額收費?？稍诜ㄔ和庠鲈O智能流轉(zhuǎn)柜，滿足當事人轉(zhuǎn)接材料的便利，也可在法院內(nèi)設數(shù)個律師或當事人專用停車位，便利異地當事人辦理案件。

地方為法制化營商環(huán)境建設作出了積極的實踐探索與經(jīng)驗積累。在地方的實踐中不斷優(yōu)化營商環(huán)境舉措，才能真正助力企業(yè)發(fā)展。良好的法治營商環(huán)境建設需要平衡好經(jīng)濟交往過程中的各種利益關系，不僅要規(guī)范協(xié)調(diào)好經(jīng)營者的各種行為，也要提升法院等司法機構為民辦實事的競爭力，才能讓投資者、企業(yè)家等在內(nèi)的人民群眾有更多的幸福感、獲得感，才能滿足新時代人們對法治的需求。