我國森林生態(tài)效益補償制度問題研究

沈一諾，范 蘇，彭紅軍

(南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，南京 210037)

1 引言

森林作為地球上的綠色寶庫，被譽為“地球之肺”，發(fā)揮著調(diào)節(jié)氣候、固碳釋氧、防風(fēng)固沙等功能[1]，與生態(tài)系統(tǒng)平衡和人類命運休戚相關(guān)。隨著人類對森林的過度砍伐開采以及管理不當，森林資源的生態(tài)價值日益下滑。森林生態(tài)系統(tǒng)的破壞，特別是森林資源和生物多樣性的減少，制約著人類社會、技術(shù)和經(jīng)濟的生產(chǎn)和發(fā)展[2]。

森林生態(tài)效益補償制度是運用經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、生物學(xué)等知識作為手段，調(diào)節(jié)森林生態(tài)系統(tǒng)，從而保護各利益相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定長效制度。經(jīng)濟學(xué)家庇古針對外部性所提出的解決方案被之后的研究者拓展到環(huán)境生態(tài)研究上。

在國外，針對森林生態(tài)效益補償制度實踐主要有以下幾點探索。一是通過政府投入對林業(yè)的扶持，比如英國允許國有林收入不上繳，不足部分再由政府撥款或優(yōu)惠貸款[3]；二是通過政府對林業(yè)進行補貼，比如在芬蘭，政府通過財政貼息對營林、森林道路建設(shè)及低產(chǎn)林改造提供低息貸款[4]；三是通過政府來減免森林資產(chǎn)稅收，比如法國就允許私人造林地免除5年的地產(chǎn)稅，同時按照樹的種類減免林木收入稅10～30年；四是政府會對享受森林生態(tài)效益的直接部門征收補償費，比如歐盟的許多國家都在本世紀初期開展收取二氧化碳稅的探索；五是政府鼓勵市場交易模式，比如德國就提出了“生態(tài)賬戶”的概念[5]，按照法律規(guī)定進行生態(tài)林效益交易。

我國對于森林生態(tài)效益補償制度的探索起步于20世紀80年代，經(jīng)過30多年的發(fā)展，該制度的推進與完善取得了階段性成果。對于補償制度的探索，可以用兩步走來形容這一過程。第一步是通過了解國內(nèi)森林資源的存量，核算森林資源，綜合考慮諸如涵養(yǎng)水源量、固碳、固土等生態(tài)功能因素，對森林資源的生態(tài)功能進行價值分析。侯元兆[6]、畢緒岱[7]等人均對此進行過研究，并計算了我國森林資源的總價值。這一步的理論研究是基礎(chǔ)，也是政策制定的科學(xué)依據(jù)。我國森林生態(tài)效益補償基金主要針對的是生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)條件脆弱的生態(tài)公益林[9]，希望借此能夠最大化實現(xiàn)森林的生態(tài)效益。森林資源的生態(tài)功能能夠體現(xiàn)公益林的價值，表1展現(xiàn)了公益林各生態(tài)功能情況。

表1 公益林各生態(tài)功能情況

第九次森林資源清查結(jié)果表明，我國公益林面積占全國森林面積的56%。從森林生態(tài)和社會服務(wù)功能來看，與第八次清查結(jié)果相比，公益林總生物量凈增8.03億t，占總凈增量的44.61%；總碳匯量凈增3.25億t，占總凈增量的42.82%；年涵養(yǎng)水源凈增351.93億m3，占總凈增量的72.95%；年固土量凈增4.08億t，占總凈增量的73.25%；年滯塵量增加2.30億t，占總凈增量的73.48%。公益林的各項生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能中，碳貯存功能與普通商品林沒有顯著差異，而其他生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能比商品林更突出，如涵養(yǎng)水源功能和固土滯塵功能。

第二步是探索森林生態(tài)效益補償制度，國內(nèi)的學(xué)者在結(jié)合國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對補償制度的理論基礎(chǔ)和補償?shù)哪Ｊ竭M行了探究。早期的學(xué)者傾向具體問題具體分析，針對特定區(qū)域的補償問題提出解決方案，如杜小惠[8]對九龍江北溪龍巖段公益林的生態(tài)補償問題探究，對公益林保護的投入和損失進行核算，進而制定生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)和標準。近些年來，補償制度的頂層設(shè)計成為研究的重點。Salzman等(2018)在對全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)項目的研究中指出，我國在坡地保護項目(SLCP)以及天然林保護項目上取得了積極成效，洪澇干旱災(zāi)害的減少也加快了農(nóng)村脫貧的步伐[9]，這些都離不開對補償政策的研究。伴隨著最新修訂的《森林法》的發(fā)布，森林生態(tài)效益補償制度的頂層設(shè)計也得到了進一步完善。

2 中國森林生態(tài)效益補償制度的現(xiàn)狀

2.1 國家級公益林補償制度實踐現(xiàn)狀

我國森林生態(tài)效益補償制度的發(fā)展相比于國外起步較晚，可分為以下三個階段:理論探索階段——試點和實施階段——規(guī)范和發(fā)展階段。

我國自2004年正式建立森林生態(tài)效益補償制度以來，政策不斷完善，支持力度逐步提高，同時建立健全資源開發(fā)補償、污染物減排補償、水資源節(jié)約補償?shù)榷喾N市場化、多元化補償機制。在橫向?qū)用嫔?，也逐步探索了生態(tài)流域上下游補償機制，這都將有利于推動完善森林生態(tài)效益補償制度。

2.2 地方公益林補償制度實踐現(xiàn)狀

為了貫徹落實公益林補償制度在地方的實踐，各地方政府在新《森林法》的實施框架下，自主衡量森林發(fā)展目標，根據(jù)自身財政狀況建立各省市地區(qū)的森林生態(tài)效益補償制度并實施。江西省積極探索非公有森林贖買(置換、租賃等)、禁伐補貼以及分區(qū)分類補償?shù)刃律鷳B(tài)效益補償方法；安徽省將省級森林生態(tài)效益補償基金范圍擴大到集體和個人所有的公益林，并將補助標準相較原來提高了一倍；陜西省持續(xù)推進沿黃防護林提質(zhì)增效工程，加大資金建設(shè)現(xiàn)代化林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；山西省開展永久性公益林區(qū)劃落界工作，夯實公益林管理和補償基礎(chǔ)；廣西壯族自治區(qū)建立多元化補償基金籌集機制，適時開征生態(tài)稅，同時大力發(fā)展再造林碳匯項目，2019年碳匯交易額達到138.57萬美元。

表2 我國森林生態(tài)效益補償制度實踐

2.3 補償范圍現(xiàn)狀

由于我國森林生態(tài)效益補償?shù)姆秶饕槍媪諿10]，而我國的公益林類型，按生態(tài)區(qū)域可分成國家和地方公益林，按森林的所有權(quán)分成國有公益林、集體公益林和個人公益林。目前暫無對各級公益林和各權(quán)屬分布情況的披露，故此處以公益林的主要組成林木種類——喬木林的權(quán)屬分布作為公益林權(quán)屬分布參考(如表3所示)。截至2018年，從森林質(zhì)量角度來看，非公營林主體的經(jīng)營水平顯著低于國有林地，但是其面積遠超國有公益林，因此如何提高補償范圍中非公營林主體的積極性成為完善森林生態(tài)效益補償制度的一個關(guān)鍵抓手。

表3 我國喬木林地權(quán)屬分布

從公益林的分布地區(qū)來看，我國各地公益林分布情況以及各地公益林面積占森林資源的比重如圖1和圖2所顯示。我國的林產(chǎn)資源豐富，尤其在北方、西部和西南地區(qū)，如內(nèi)蒙古、黑龍江省、西藏、四川、陜西等地。同時，一些省份森林資源豐富，林業(yè)經(jīng)濟發(fā)達，商品林資源較多，如廣西、廣東、湖南等地。總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，公益林地資源豐富的地區(qū)一般有較大的天然林工程區(qū)或者大型國家級天然林保護區(qū)，例如三北防護林工程區(qū)、黑龍江國家森林公園、長白山國家森林公園等。

圖1 全國各省公益林面積分布情況

圖2 全國各省生態(tài)公益林占全省森林面積比例

2.4 補償標準現(xiàn)狀

中央財政預(yù)算是我國森林生態(tài)效益補償基金的主要來源，根據(jù)中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法制定的標準，我國公益林補償標準為75元/hm2。除中央財政生態(tài)效益補償以外，地方政府森林生態(tài)效益補償根據(jù)各地財政狀況對地方公益林提供額外補償[15]。整合國家林草局和各地林草局收集到的公開數(shù)據(jù)得出，除臺灣和西藏自治區(qū)無法執(zhí)行規(guī)定的補償標準，大多數(shù)地方政府都在中央補償基金的基礎(chǔ)上提高補償標準。其中，北京、甘肅、湖北和浙江對生態(tài)公益林的補償額度超過450元/hm2，江蘇、福建、江西等地對生態(tài)公益林的補償額度超過300元/hm2，其他地區(qū)補償標準均在225元/hm2左右。

3 我國森林生態(tài)補償制度實施存在的問題

3.1 公益林資源管理辦法缺乏創(chuàng)新

縱觀全國各地出臺的公益林資源管理辦法，不難發(fā)現(xiàn)，很多地方仍然遵循傳統(tǒng)觀念，采取“一刀切”的管理方案，禁止砍伐已經(jīng)密度過大的成熟公益林，過于強調(diào)保護而缺乏利用。由于公益林具有分蘗強、長勢旺的特點，若不因地制宜地針對各地林木的種類和生長特征制定具體的撫育間伐管理辦法，會導(dǎo)致郁閉度過高，不僅造成林木資源的浪費，也不利于整體生態(tài)功能的維持，進而影響當?shù)亓謽I(yè)經(jīng)濟和生態(tài)的建設(shè)。

3.2 補償主體單一

森林生態(tài)效益補償政策的實施，其資金來源主要是國家和地方的財政支出，這類政策是政府主導(dǎo)的干預(yù)行為。在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中，科斯定理表明只要產(chǎn)權(quán)能夠得到確定，資源配置最終都是有效率的。而國家作為最主要的補償主體，財政資源有限，其投入遠不能滿足營林主體的補償需求，因此公益林背后的生態(tài)價值就無法真正體現(xiàn)。政策的落地遇到阻礙，受益者搭便車的行為難以消除，市場機制在公益林生態(tài)效益補償中失效。若發(fā)展多個補償支付主體，既有利于擴大相關(guān)融資渠道，也便于激發(fā)市場多元活力。

3.3 補償標準低

目前，國家公益林生態(tài)效益補償政策的適用范圍，是以國務(wù)院或者地方人民政府所確定的各級別公益林為依據(jù)，并根據(jù)國家規(guī)范統(tǒng)一的補貼標準而實施的。該政策合理且有效的將財政資金進行再分配，用于提高公益林管理和相關(guān)生產(chǎn)實踐活動的質(zhì)量，減少了各級部門因資金分配不均導(dǎo)致的步伐不一致、工作不協(xié)調(diào)等問題，從而促進了補償策略的順利實現(xiàn)。其主要不足之處是存在著一刀切的方式，沒有體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高價、分級補償，也未能兼顧到各個地區(qū)林木品種、品質(zhì)的不同。如果不考慮經(jīng)濟水平、林農(nóng)用于培育森林的資金與勞動力的差異等因素，會在一定程度上會挫傷林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，甚至導(dǎo)致逆向選擇。

3.4 補償范圍有待提高

從林分權(quán)屬關(guān)系來看，集體和個人的生態(tài)公益林并不處于國有生態(tài)公益林的關(guān)鍵生態(tài)區(qū)域，缺乏政府撥付的生態(tài)效益補償基金。因此，對集體或者個人生態(tài)公益林的運營主體而言，其經(jīng)營收入來源于經(jīng)營管理和撫育更新生態(tài)公益林所產(chǎn)出木材的銷售，其經(jīng)營成本主要來源于銀行融資。另一方面，生態(tài)型商品林是一種處于重點生態(tài)區(qū)位范圍，尚未區(qū)劃界定為生態(tài)公益林的森林，它同樣提供相當豐富的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，創(chuàng)造可觀的生態(tài)效益，但是目前暫無相關(guān)制度將生態(tài)型商品林納入補償范圍，其經(jīng)營主體自然也無法獲得生態(tài)效益補償。

3.5 生態(tài)價值量化估算方法不完善

生態(tài)公益林的建設(shè)是社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，產(chǎn)生的生態(tài)價值也遠高于經(jīng)濟價值。目前看來，生態(tài)價值的量化方法尚未完善，但政府作為公益林產(chǎn)品的“購買者”，其財政實力有限，因此產(chǎn)生的負外部性需要私人經(jīng)營者來承擔，這顯然會導(dǎo)致私人經(jīng)營者利益受到一定程度的損害，進而影響經(jīng)濟效率。由此可見，當前亟待構(gòu)建完善的價值量化方法，合理測度社會邊際效益和私人邊際效益。

4 政策建議

4.1 創(chuàng)新公益林資源管理辦法

以往各地的公益林資源管理辦法設(shè)計主要是基于大部分公益林屬于國有公益林的現(xiàn)實，因此，公益林的經(jīng)營管理難以吸引非公營林主體的參與。地方政府應(yīng)當根據(jù)各生態(tài)保護區(qū)的不同現(xiàn)狀，壓實管理職責(zé)，細化區(qū)位要求，強化保護和適度利用，完善調(diào)出和補進制度，綜合考慮社會、生態(tài)、經(jīng)濟等因素，因地制宜地建立專門的區(qū)域管理機構(gòu)并出臺相關(guān)補償細則，多層次、多方位制定公益林資源管理辦法，實現(xiàn)不同地區(qū)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

4.2 多元化補償支付主體

建議拓寬補償資金的籌資渠道，真正落實“誰受益、誰付費”原則。探索建立政府補償加市場補償相結(jié)合的多元化補償方式，在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，逐步將森林生態(tài)效益的享用者納入補償支付主體內(nèi)，鼓勵受益單位和個人直接繳納或投資，針對破壞森林生態(tài)效益的行為給予懲罰補償金措施，必要時適當開征生態(tài)稅，由國家統(tǒng)收統(tǒng)分，按照森林生態(tài)效益貢獻率返還各省區(qū)市。

4.3 制定科學(xué)的補償標準

當前，森林生態(tài)效益補償制度的發(fā)展已經(jīng)進入瓶頸，統(tǒng)一的補償標準不能適應(yīng)地區(qū)間經(jīng)濟水平、自然狀況等條件的差異，難以調(diào)動營林主體等利益相關(guān)者的積極性。政府可以依據(jù)財政收入情況，建立森林生態(tài)效益補償基金靈活動態(tài)調(diào)整機制，加大對集體和個人營林主體的補償。探索林下資源發(fā)展方案，提高林地經(jīng)營者的專業(yè)化水平，改造低效低產(chǎn)林，提高營林收入，既利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展也利于生態(tài)環(huán)境保護，既促進林農(nóng)增收又補償森林生態(tài)服務(wù)價值。

4.4 界定合理的補償范圍

由于我國還沒有形成市場化、多樣性的森林生態(tài)補償制度，森林生態(tài)補償適用范圍一直過窄，限制了補償目的的實現(xiàn)。建議政府針對不同森林資源給予生態(tài)效益補助，除國家級公益林外，為地方級公益林以及商品林的林業(yè)經(jīng)營者也提供一定的物質(zhì)激勵，促進他們改變經(jīng)營管理策略，提供更多的森林生態(tài)服務(wù)，特別是增加碳匯的功能，加速實現(xiàn)我國碳達峰、碳中和目標。

4.5 完善生態(tài)價值量化估算方法

科學(xué)評估森林生態(tài)效益是制定合理補償標準的關(guān)鍵，因此要加強技術(shù)研究，綜合考慮森林質(zhì)量、生態(tài)區(qū)位等要素，開發(fā)生態(tài)效益數(shù)量化技術(shù)，從而估算出科學(xué)的補償量。具體來說，可以成立專門估算機構(gòu)，培養(yǎng)培訓(xùn)專業(yè)估算人員，參考碳排放權(quán)交易市場對產(chǎn)品的定價策略，構(gòu)建森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估體系，建立補償理論與實際情況相結(jié)合的森林生態(tài)效益價值估算模型。

4.6 增強公眾生態(tài)效益補償意識

森林生態(tài)效益補償制度的發(fā)展迫切需要公眾的關(guān)心與支持，要加強對森林生態(tài)補償?shù)目破蘸托麄鳎嵘蟊姷纳鷳B(tài)效益補償意識和維權(quán)意識，激勵人們積極主動地參與其中。尤其對于邊遠落后地區(qū)，可以將生態(tài)建設(shè)與就業(yè)崗位相結(jié)合，吸引貧困人口參與到生態(tài)建設(shè)中，推動公益林生態(tài)效益補償管理的真正落實。