美國(guó)重大科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新模式對(duì)我國(guó)構(gòu)建新型舉國(guó)體制下科技攻關(guān)的啟示

文/崔 霖 劉 巍 王盛緯 孫 洋

（1.南開大學(xué)科學(xué)技術(shù)研究部；2.南開大學(xué)學(xué)校辦公室；3.南開大學(xué)津南研究院）

瞄準(zhǔn)國(guó)家重大戰(zhàn)略及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，集中優(yōu)勢(shì)資源攻克技術(shù)難關(guān)是世界科技強(qiáng)國(guó)以舉國(guó)體制的方式攻克關(guān)鍵核心技術(shù)的普遍做法。美、日、歐等發(fā)達(dá)國(guó)家早期通過設(shè)立大科學(xué)計(jì)劃，直接投入研發(fā)經(jīng)費(fèi)支持基礎(chǔ)研究，提升國(guó)家創(chuàng)新能力，構(gòu)建創(chuàng)新體系，例如美國(guó)的曼哈頓計(jì)劃、阿波羅登月計(jì)劃等。隨著發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)界創(chuàng)新能力提升，企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)不斷增長(zhǎng)，政府與市場(chǎng)通過產(chǎn)學(xué)研、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、科技立國(guó)等方式集中優(yōu)勢(shì)力量，圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和重大產(chǎn)業(yè)需求，提升基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)開發(fā)等力量，構(gòu)建起有為政府與有效市場(chǎng)相結(jié)合的創(chuàng)新體系，例如美國(guó)的集成電路產(chǎn)業(yè)、歐盟的大飛機(jī)項(xiàng)目、日本的VLSI 計(jì)劃、韓國(guó)的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)等。

新中國(guó)成立后，我國(guó)采用與蘇聯(lián)相似的科技舉國(guó)體制，取得了兩彈一星、青蒿素、人工合成牛胰島素等重大科技成果，隨后通過學(xué)習(xí)美國(guó)大科學(xué)計(jì)劃的科研管理、組織模式等經(jīng)驗(yàn)，在量子通信、載人航天、衛(wèi)星通信、疫情防控等領(lǐng)域取得了重大科技創(chuàng)新突破。當(dāng)前，科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，國(guó)外科技封鎖和國(guó)內(nèi)創(chuàng)新需求的雙重作用對(duì)我國(guó)新時(shí)期全面深化科技體制改革，建立適合我國(guó)國(guó)情的“新型舉國(guó)體制”提出了更高層次的要求。

一、新型舉國(guó)體制的含義

新型舉國(guó)體制，是指在國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)化資源配置、協(xié)同攻關(guān)，集中優(yōu)勢(shì)力量取得相關(guān)領(lǐng)域成果的新體制[1]。區(qū)別于傳統(tǒng)概念的舉國(guó)體制，新型舉國(guó)體制強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源的決定性作用的同時(shí)發(fā)揮好政府的作用[2]。2015 年，《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說明》中，提出在重大科技項(xiàng)目上要“發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)”。2019 年，十九屆四中全會(huì)提出，構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制。近年來，習(xí)近平總書記在抗擊疫情、探月工程等多個(gè)場(chǎng)合提到通過探索新型舉國(guó)體制，攻克關(guān)鍵核心技術(shù)?？梢钥闯觯滦团e國(guó)體制已經(jīng)成為我國(guó)科技攻關(guān)的現(xiàn)實(shí)需求和政治邏輯。

2021 年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》釋義中對(duì)新型舉國(guó)體制定義為，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制是指面向國(guó)家重大需求，瞄準(zhǔn)關(guān)鍵核心技術(shù)和“卡脖子”領(lǐng)域，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)機(jī)制，用好龐大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，凝聚和集成國(guó)家戰(zhàn)略科技力量、社會(huì)資源共同攻克重大科技難題的組織模式和運(yùn)行機(jī)制。

1.由“政府主導(dǎo)”創(chuàng)新向“有為政府+有效市場(chǎng)”共同推動(dòng)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變

我國(guó)傳統(tǒng)的舉國(guó)體制由國(guó)家主導(dǎo)，在推動(dòng)科技發(fā)展過程中，主要采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由國(guó)家分解科技創(chuàng)新中的技術(shù)問題，并組織人才、團(tuán)隊(duì)、資源進(jìn)行集中攻關(guān)。這種模式在國(guó)家資源短缺、基礎(chǔ)能力不足的條件下，有效推動(dòng)了面向國(guó)家戰(zhàn)略需求的科研攻關(guān)效率，提升了國(guó)家整體實(shí)力[3]。

隨著國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程加速和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，國(guó)家科技計(jì)劃也逐步向通過發(fā)布科技戰(zhàn)略引導(dǎo)全社會(huì)共同參與的模式轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)界參與國(guó)家科技研發(fā)計(jì)劃的程度越來越深，市場(chǎng)資源與需求也成為科技研發(fā)計(jì)劃的重要組成部分。政府與市場(chǎng)相互配合、相互協(xié)同、相互融通的特點(diǎn)，已經(jīng)成為國(guó)家科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。

2.“重成果，輕經(jīng)濟(jì)”的評(píng)價(jià)機(jī)制向“成果、經(jīng)濟(jì)雙指標(biāo)”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的舉國(guó)體制是由國(guó)家主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，面向國(guó)家戰(zhàn)略需求，由國(guó)家統(tǒng)一協(xié)調(diào)人力、資金、資源等要素進(jìn)行集中攻關(guān)。新型舉國(guó)體制強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政、產(chǎn)、學(xué)、研、用、金等六位一體，有機(jī)結(jié)合、融通創(chuàng)新。創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈相互交織、相互支撐[4]，特別是，重大科技項(xiàng)目、重大科技工程往往涉及多領(lǐng)域、跨學(xué)科聯(lián)合攻關(guān)，既要求科學(xué)成果先進(jìn)性，也要求兼顧市場(chǎng)需求，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供創(chuàng)新發(fā)展的原動(dòng)力，逐步實(shí)現(xiàn)我國(guó)創(chuàng)新體系內(nèi)核發(fā)展動(dòng)力。

二、美國(guó)重大科學(xué)計(jì)劃聯(lián)合攻關(guān)案例

美國(guó)通過制定大科學(xué)計(jì)劃，集中優(yōu)勢(shì)資源攻克關(guān)鍵核心技術(shù)。美國(guó)整個(gè)產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)架以尊重市場(chǎng)機(jī)制和公平競(jìng)爭(zhēng)基本原則為前提，在很多大科學(xué)計(jì)劃中，產(chǎn)業(yè)界在投入方式、投入規(guī)模、投入方向、組織模式、技術(shù)路線選擇等方面都有很強(qiáng)的影響力，因此，美國(guó)的大科學(xué)計(jì)劃往往由政府、企業(yè)及多種機(jī)構(gòu)共同組成。

1. EUV光刻系統(tǒng)

（1）EUV 早期研發(fā)背景

20 世紀(jì)90 年代初期，美國(guó)聯(lián)邦政府提升支持國(guó)家實(shí)驗(yàn)室科學(xué)研發(fā)工作力度，自1994 年起陸續(xù)支持EUV 光刻技術(shù)研發(fā)，早期主要由國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、貝爾實(shí)驗(yàn)室及企業(yè)開展研究，但受限于經(jīng)費(fèi)支持力度和產(chǎn)業(yè)界參與，研發(fā)項(xiàng)目相對(duì)松散并進(jìn)展緩慢，致使1995 年國(guó)家實(shí)驗(yàn)室研發(fā)經(jīng)費(fèi)縮減，EUV 項(xiàng)目面臨終止的可能。

（2）產(chǎn)業(yè)界高度參與

20 世紀(jì)90 年代末期，全球集成電路產(chǎn)業(yè)界迫切希望尋找芯片核心工藝技術(shù)節(jié)點(diǎn)向下延伸的途徑，以突破EUV 光刻技術(shù)瓶頸，因此，勞倫斯·利弗莫爾（LLNL）、勞倫斯·伯克利（LBNL）以及桑迪亞（SNL）等三個(gè)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，在美國(guó)的英特爾公司、摩托羅拉公司、AMD（超微半導(dǎo)體公司）、美光公司、硅谷集團(tuán)、IBM，德國(guó)的英飛凌公司，荷蘭的阿斯麥爾等公司組成的EUV 光刻產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟（EUVLLC）的支持下，建設(shè)“虛擬國(guó)家實(shí)驗(yàn)室”，與產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟伙伴合作，組織協(xié)同攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)新一代光刻技術(shù)原始創(chuàng)新的突破[5]。

（3）組織與分工模式

“虛擬國(guó)家實(shí)驗(yàn)室”由三個(gè)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室聯(lián)合組成，設(shè)立實(shí)驗(yàn)室首席執(zhí)行官和運(yùn)營(yíng)官，并根據(jù)合作項(xiàng)目，圍繞EUV 光刻技術(shù)系統(tǒng)研發(fā)重大科學(xué)問題，選派100多名科學(xué)家作為技術(shù)骨干，分拆項(xiàng)目，組建團(tuán)隊(duì)，形成國(guó)家實(shí)驗(yàn)室內(nèi)部縱向與實(shí)驗(yàn)室之間外部橫向的前沿交叉融合研究分工（表1）?！疤摂M國(guó)家實(shí)驗(yàn)室”與“EUVLLC”簽訂聯(lián)合研發(fā)協(xié)議，由聯(lián)盟提供光刻基礎(chǔ)研發(fā)費(fèi)用，3 年共2.5 億美元。

表1“虛擬實(shí)驗(yàn)室”分工

（4）成果與影響

EUVLLC 強(qiáng)力的商業(yè)導(dǎo)向作用，使得三個(gè)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室原本松散式的科學(xué)研究，轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛭磥懋a(chǎn)業(yè)、整合多方資源、產(chǎn)學(xué)研用的技術(shù)協(xié)同攻關(guān)態(tài)勢(shì)，形成了集基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)前景于一體的新型舉“資源”體制，不僅實(shí)現(xiàn)了技術(shù)“從0 到1”的原始創(chuàng)新，也為產(chǎn)業(yè)界“從1 到N”提供了科學(xué)基礎(chǔ)（表2）。

表2 科學(xué)家成果與產(chǎn)業(yè)影響

2.美國(guó)未來產(chǎn)業(yè)研究院

2021 年1 月，美國(guó)總統(tǒng)科學(xué)和技術(shù)顧問委員會(huì)（PCAST），向美國(guó)提供《未來產(chǎn)業(yè)研究院：美國(guó)科技領(lǐng)導(dǎo)的新模式》的報(bào)告。報(bào)告的主旨是通過建立一個(gè)多部門合作的創(chuàng)新性范式——未來產(chǎn)業(yè)研究院（IotFIs），面向國(guó)家戰(zhàn)略需求，通過多部門參與、多元投資、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)及公司合作等方式，建立新的組織構(gòu)架和管理機(jī)制，整合從發(fā)現(xiàn)研究到大規(guī)模新產(chǎn)品和服務(wù)開發(fā)的全過程資源，形成政府、非營(yíng)利組織、學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界等有效互動(dòng)的創(chuàng)新和研發(fā)生態(tài)。

（1）背景

盡管聯(lián)邦政府的實(shí)驗(yàn)室在很多科學(xué)發(fā)現(xiàn)中處于領(lǐng)先地位，但這些實(shí)驗(yàn)室通常沒有把推動(dòng)研究應(yīng)用以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)放在首位，產(chǎn)業(yè)界與國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建立技術(shù)合作關(guān)系的過程漫長(zhǎng)，成果轉(zhuǎn)化為規(guī)模經(jīng)濟(jì)需要付出大量努力。因此，美國(guó)需要通過創(chuàng)新組織模式，提升管理結(jié)構(gòu)、人員配備、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、資金以及管理流程和要求等方面的靈活性，從而使產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室及政府等各部門、多組織間利益最大化。

（2）治理模式和運(yùn)營(yíng)管理

美國(guó)重點(diǎn)關(guān)注人工智能、生物技術(shù)、先進(jìn)制造、量子信息及網(wǎng)絡(luò)通信五大領(lǐng)域及交叉領(lǐng)域。每個(gè)IotFIs都將精簡(jiǎn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以使最大限度地將資源用于項(xiàng)目研發(fā)（表3）。

表3 IotFIs 核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

每個(gè)IotFIs 涉及交叉領(lǐng)域、多部門、多元參與及市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，不同研發(fā)部門之間的協(xié)同合作與溝通交流極其重要，因此要求人員具備靈活的創(chuàng)新能力，以實(shí)現(xiàn)自由的科學(xué)探究，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。同時(shí)，允許IotFIs內(nèi)部及IotFIs 之間研究人員、行政人員、技術(shù)人員自由流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)更廣泛的人員、部門、機(jī)構(gòu)參與，促進(jìn)更多的資源、思想、智力為創(chuàng)新服務(wù)。

（3）業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)與資金來源

為了實(shí)現(xiàn)IotFIs 更廣泛的自由，以避免政府機(jī)構(gòu)、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等原有的管理框架，建立有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)IotFIs 運(yùn)營(yíng)是比較合適的管理模式。公司化管理能為IotFIs 提供必要的靈活性，以實(shí)現(xiàn)多部門參與、優(yōu)化財(cái)務(wù)制度、實(shí)現(xiàn)成果商業(yè)化，并實(shí)現(xiàn)不同機(jī)構(gòu)的利益需求。

IotFIs 資金來源可以由多種類型的資金來源組成，以滿足從科學(xué)研究到產(chǎn)品規(guī)?；^程的資金需求（表4）。

表4 IotFIs 資金來源

（4）評(píng)價(jià)方式

每個(gè)IotFIs 根據(jù)自身領(lǐng)域的特點(diǎn)制定適合發(fā)展的十年發(fā)展戰(zhàn)略，每年更新業(yè)務(wù)計(jì)劃，并制定年度發(fā)展目標(biāo)及績(jī)效衡量指標(biāo)，年度評(píng)估可用于評(píng)估研發(fā)工作進(jìn)度，并進(jìn)行中期審查，以確定是否需要對(duì)目標(biāo)、指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。盡可能地避免頻繁評(píng)估，以減少行政事務(wù)工作對(duì)研究活動(dòng)的干擾，可將技術(shù)、財(cái)務(wù)、環(huán)境安全、伙伴關(guān)系、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、成果開發(fā)等要素作為績(jī)效考核指標(biāo)，以確保參與人資金的使用效率（表5）。

表5IotFIs 指標(biāo)及措施

三、啟示

當(dāng)下，全球科技創(chuàng)新空前密集活躍，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在重構(gòu)全球創(chuàng)新版圖。面對(duì)新時(shí)期發(fā)展特點(diǎn)和訴求，新型舉國(guó)體制可以有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)資源，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提升對(duì)科學(xué)創(chuàng)新資源供給的同時(shí)，滿足社會(huì)發(fā)展需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

1.按需設(shè)計(jì)科技戰(zhàn)略，滿足各類主體參與創(chuàng)新的積極性，提升資源配置能力

根據(jù)實(shí)際情況延伸創(chuàng)新鏈，將“四個(gè)面向”的需求進(jìn)行融合，國(guó)家科技計(jì)劃、科技戰(zhàn)略、科學(xué)工程等在滿足國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需求、探索前沿科學(xué)的同時(shí)，向下延伸至產(chǎn)業(yè)端，促使產(chǎn)業(yè)界有意愿參與到前沿創(chuàng)新相關(guān)工作。并且以逆向溯源的形式，通過分解“卡脖子”技術(shù)，向上追溯制約“卡脖子”技術(shù)突破的前沿基礎(chǔ)問題，充分調(diào)動(dòng)科學(xué)家參與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的積極性。通過政府協(xié)調(diào)和市場(chǎng)資源配置的兩只手，破解科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”現(xiàn)象。

2.強(qiáng)調(diào)以“市場(chǎng)為主導(dǎo)、政府協(xié)調(diào)”的科研聯(lián)合攻關(guān)模式

在市場(chǎng)失靈階段，政府做好補(bǔ)位，構(gòu)建創(chuàng)新鏈并推動(dòng)發(fā)展，在市場(chǎng)活躍階段，政府做好協(xié)調(diào)工作，構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)，為企業(yè)作為創(chuàng)新主體提供相應(yīng)的服務(wù)，政府面向產(chǎn)業(yè)需求建設(shè)科技研發(fā)所需的公共設(shè)施、平臺(tái)，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)研發(fā)投入，圍繞行業(yè)共性技術(shù)與行業(yè)、高校、科研院所共同開展技術(shù)攻關(guān)合作，培育核心競(jìng)爭(zhēng)力。

3.探索符合市場(chǎng)規(guī)律和研發(fā)需要的收益分配機(jī)制

建立符合發(fā)展規(guī)律的知識(shí)產(chǎn)權(quán)及成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，讓各參與主體都能享受到科學(xué)技術(shù)帶來的紅利。解綁國(guó)有資產(chǎn)對(duì)創(chuàng)新的束縛，將國(guó)有資產(chǎn)的概念向國(guó)有資本進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在新型舉國(guó)體制下，引導(dǎo)各方資源集聚、各方資源受益，形成市場(chǎng)資源向科學(xué)研究?jī)A斜，科學(xué)成果可以為市場(chǎng)所用的創(chuàng)新局面。