特朗普政府“退群”行為的原因分析

黃一嘉

(新加坡國立大學 李光耀公共政策學院 新加坡 259772)

美國前總統(tǒng)特朗普在四年任期內(nèi)，共退出超過14個國際組織或國際條約，涵蓋經(jīng)貿(mào)、安全、政治等多個領域。建立和維護國際制度一直是美國維護其霸權的重要途徑之一，但特朗普政府退出大量的國際組織和條約打破了這一傳統(tǒng)。這一方法論上的異常案例值得研究。從現(xiàn)實政治的角度看，盡管特朗普已經(jīng)離任，但其在2020年的大選中仍然獲得了超過7400萬美國人的支持[1]。新上任的拜登政府希望團結美國，這意味著其在決策時需要同時關注兩黨的利益訴求。理解特朗普政府大規(guī)?！巴巳骸蓖饨槐澈蟮膭右?，尤其是共和黨選民的利益訴求，有利于評估拜登政府重返國際制度的可能性與障礙。

一 研究文獻回顧及其不足

既有文獻對特朗普政府的“退群”外交及其限度做出了解釋，但不足之處在于這些文獻多使用單一變量解釋該現(xiàn)象。霸權穩(wěn)定論認為，穩(wěn)定的體系使霸權國和體系中的其他國家相互受益，這種相互受益既是霸權國合法性的基礎，也是國際體系穩(wěn)定的基礎。如果此基礎被打破，霸權國則可能拋棄制度[2]。該理論解釋了美國為何對不同的國際制度采取了不同的制度戰(zhàn)略，但存在三點不足：第一，美國實力僅是相對下降，它有能力為國際社會提供公共產(chǎn)品，且獲得較好的收益；第二，從奧巴馬時期到特朗普時期，美國的國家實力并沒有出現(xiàn)急劇衰退，但是采取了差異較大的制度戰(zhàn)略[3]；第三，二戰(zhàn)后，美國出現(xiàn)過幾次相對衰落，但都沒有出現(xiàn)大規(guī)模的制度退出現(xiàn)象。以上三點均說明，國家實力的衰退無法完全解釋特朗普政府大規(guī)模的“退群”行為。

成本—收益論從美國在單個國際制度中的利益得失角度解釋其退出行為。該理論認為，當美國無法從某種制度中獲利且改革無效時，就會選擇退出該制度。如王明國認為，特朗普政府的大規(guī)?！巴巳骸毙袨榉从沉藝以谥贫雀偁幭禄诔杀尽找娴倪x擇。特朗普政府的“退群”行為實際上是利用制度套利，尋求以更低的成本維護對美國有利的國際制度，同時降低國際制度對美國的約束力[4]；溫堯認為，當機會成本低且變更成本也低時，美國就會選擇退出相關的國際制度[5]。這種理論解釋的不足在于，它關注了特朗普政府“退群”的物質成本，卻忽視了大規(guī)模退出國際制度對美國聲譽、同盟關系等造成的損害。

從制度制衡來說，特朗普政府大規(guī)?！巴巳骸笔菍ΜF(xiàn)存國際秩序無法維護美國霸權的反制。如汪海寶認為，當前美國正處于本國制度紅利下降而新興大國制度紅利上升的時期，退出制度是為了減少制度紅利的流失[6]；賀凱認為，美國是通過主動退出現(xiàn)有國際機制，削弱制度合法性，以重新確立自身領導地位[7]。這種解釋存在三個問題：第一，制度紅利的增減是長期的過程，它無法解釋短期內(nèi)的政策轉變；第二，在僅有美國退出的情況下，現(xiàn)有制度的合法性不會被大幅削弱。第三，特朗普的“退群”外交存在多個目標，在不同的退出策略中特朗普有不同的利益考慮[3]。

國內(nèi)政治成本也被認為是重要原因。如斯奈德認為，當前自由主義的危機正是因為其無法回應國內(nèi)選民的需求[8]；凌勝利認為，特朗普政府的“退群”是其戰(zhàn)略收縮的一部分，目的是將更多的精力置于國內(nèi)事務，以更好地增強物質實力，維護美國的霸權[9]。但該解釋有兩個不足：第一，外交作為內(nèi)政的延續(xù)，與內(nèi)政存在雙向互動的關系。特朗普政府退出國際機制也刺激了國內(nèi)的民意，增大了國內(nèi)民眾對相關制度的負面情緒；第二，在維護國際制度成本較低的情況下，“退群”動機應當較弱，但這無法解釋為什么美國也退出了一些國內(nèi)民眾較少關注的國際組織。

特朗普的個性也被認為是一種原因。如王一鳴和時殷弘認為特朗普的自戀型人格和個人經(jīng)歷使其對多邊機制不信任，認為美國不占據(jù)絕對優(yōu)勢的機構是具有極大不確定性的，應該退出[10]。但是該解釋可能夸大了特朗普個人對其對外政策的影響，因為外交政策通常是多方博弈的結果。

綜上所述，既有文獻的不足主要存在于兩個方面。第一，長期穩(wěn)定的因素無法解釋短期內(nèi)顯著的政策轉變。第二，僅考慮國內(nèi)政治的因素容易忽視體系因素對國家外交政策的制約。

二 分析框架：新古典現(xiàn)實主義的視角

(一)變量選取和衡量

施韋勒對制衡不足的國內(nèi)政治解釋(1)參見Randall L.Schweller.Unanswered Threats: A Neoclassical Realist Theory of Under-balancing [J]. International Security, 2004(2): 159-200.為本文分析框架的建立提供了有益的啟示。筆者選取了政治精英共識的凝聚或分裂、社會凝聚力和制度地位作為解釋變量。

特朗普執(zhí)政時期，共和黨精英和選民為其提供了強烈的支持。蓋洛普的調查顯示，共和黨支持者對特朗普的支持率在其執(zhí)政期間穩(wěn)定在79%～93%的區(qū)間[11]。在國會中，共和黨也始終占據(jù)參議院多數(shù)議席[12]。因此，對于特朗普而言，在政策上滿足共和黨及其選民的利益并由此獲得他們的支持是極為重要的。有鑒于此，本文所指的精英共識大多數(shù)時候是共和黨精英的共識，社會共識也指共和黨選民的共識，他們多是基督教福音派和中西部各州的工人階級選民[9]。

施韋勒的理論更關注國內(nèi)因素作為干預變量對對外政策發(fā)揮的作用，較少論述體系因素的影響，因此，筆者將特朗普政府對美國所處制度的地位優(yōu)勢的判斷，補充為體系性的刺激因素[13]。

(二)本文的分析框架

筆者基于新古典現(xiàn)實主義構建的分析框架如圖1所示，其中運作邏輯如下：作為后冷戰(zhàn)時期唯一的超級大國，美國主要以制度路徑維護其霸權地位，因此，爭取在國際制度中的最有利位置是其整體國家利益的體現(xiàn)[14]。但在特朗普政府看來，部分國際制度的規(guī)則不利于美國，美國在其中的制度主導權也不大[15]，因而美國在這些國際制度中處于“劣勢”。這構成了特朗普政府“退群”的體系誘因。

圖1 本文分析框架(筆者自制)

政治精英共識與社會共識的支持構成兩大國內(nèi)因素，使得特朗普政府的退群動機得以強化。在政治精英支持上，如果部分國際制度與共和黨的政治精英及其背后的利益集團或選民的利益相悖，這些政治精英就會支持特朗普政府的“退群”決定。不過，共和黨的政治精英也會在具體問題上存在分歧。一種情況是若精英存在高度共識，則特朗普政府的“退群”意愿會在較大程度上被加強；但只要總統(tǒng)和政府官員的共識程度較高，也會強化“退群”意愿。另一種情況是，若其選民對退出決定表示了較大程度的支持，特朗普政府的退出動機也會強化，以致最后退出該制度。在總統(tǒng)大選時期，共和黨選民對特朗普政府退群決策的影響力大于政治精英。在社會共識上，如前所述，特朗普擁躉的基本盤是基督教福音派和中西部各州的工人階級選民，他們要求促進美國經(jīng)濟發(fā)展，并為工人階級提供就業(yè)機會，因此，如果某些國際組織的制度與他們的利益相悖，他們就會支持特朗普政府退出這些國際組織。在體系性刺激得到強化的情況下，特朗普政府會與即將退出的國際組織進行談判，要求按照符合特朗普政府利益的方向進行改革，如果改革成功，則美國留下，若改革未果，則美國退出。特朗普政府與國內(nèi)政治因素之間是“強化—塑造—再強化”的關系。在“退群”的決策過程中，特朗普政府不僅會順應民意，也會通過不同的手段塑造民意，使民意朝著有利于其“退群”決定的方向發(fā)展。

三 案例檢驗

一般而言，特朗普政府對待美國所加入的國際制度的態(tài)度有三種主要類型，分別是維持現(xiàn)狀、威脅退出并進行修訂、退出。筆者選擇了特朗普政府退出為應對全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》作為案例，檢驗本文的分析框架。

2017年6月，特朗普發(fā)表聲明，宣布美國將退出《巴黎協(xié)定》?！栋屠鑵f(xié)定》對特朗普政府而言，屬于制度優(yōu)勢不足、相對收益不高的協(xié)定類型，總統(tǒng)、共和黨政治精英和選民對退出此協(xié)定具有高度共識，因此特朗普政府具備強烈的退出動因。

第一，美國在該協(xié)定中不具備顯著的制度地位優(yōu)勢，這構成了特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》的體系層次誘因。從制度原則看，《巴黎協(xié)定》在減排上實行的是共同但有區(qū)別的責任原則和各自能力原則[16]，這有利于發(fā)展中國家但不利于美國，因為這項原則要求美國減排的力度大于其他國家。特朗普在發(fā)表退出聲明時明確提到，該協(xié)議要求美國減少溫室氣體的排放量，但允許發(fā)展中國家繼續(xù)增加溫室氣體的排放，對美國施加了不公平的經(jīng)濟負擔，因此美國應該退出[17]。這實質上是特朗普政府依據(jù)相對收益來判斷美國在國際制度中所處地位優(yōu)劣的表現(xiàn)。特朗普認為本國履行該協(xié)定所規(guī)定的義務的成本大于其他國家而相對收益小，由此判斷美國在制度中處于劣勢，并產(chǎn)生了退出動機。

從制度運行的權力大小來看，美國的權力也不大?！栋屠鑵f(xié)定》規(guī)定，締約方在本協(xié)定對一締約方生效起三年后才能發(fā)出書面通知退出本協(xié)定[16]。就美國來說，最早也只能在2019年11月發(fā)出書面通知，但在2017年6月，特朗普就已經(jīng)發(fā)出了退出聲明。實際上，在這之前，特朗普曾多次提出要重新談判或者修改協(xié)定內(nèi)容，這是其發(fā)出的威脅退出協(xié)定的信號，目的在于要求《巴黎協(xié)定》進行改革，以改變美國在制度中的不利處境。特朗普在正式發(fā)布退出聲明前，也提到他對于改革保持開放態(tài)度，如果《巴黎協(xié)定》能夠進行改革，使之符合美國的利益，特朗普政府則不會退出，但其訴求并未得到滿足。不僅如此，其退出決定還遭受了國際社會的譴責，時任英國首相特蕾莎·梅表示，她對特朗普的決定表示失望，但《巴黎協(xié)定》不會重新談判[18]?？梢?，特朗普威脅退出協(xié)定的行為并未為其換來制度運行中美國權力的上升，這種現(xiàn)實使得體系層次的退出誘因進一步被強化。

中國因素是特朗普政府“退群”的“催化劑”。特朗普政府視中國為戰(zhàn)略競爭對手，因此其對中美各自的相對收益更加敏感。《巴黎協(xié)定》恰恰觸動了特朗普政府的這根敏感神經(jīng)。其一，特朗普政府認為《巴黎協(xié)定》中“共同但有區(qū)別”的原則對中國有利(2)此處的“有利”是指特朗普政府認為這是對中國有利的原則，但事實是美國等發(fā)達國家在工業(yè)化過程中沒有受到減排義務的約束?！栋屠鑵f(xié)定》所規(guī)定的各自能力原則、共同但有區(qū)別原則要求發(fā)達國家減排的力度大于發(fā)展中國家，實際上是一種補償性的義務，要求發(fā)達國家為曾經(jīng)排放的溫室氣體負責。，對美國不利，中國的相對收益較高。其二，在特朗普威脅要退出《巴黎協(xié)定》之后，其他締約方宣布了今后要加強和中國在氣候治理領域的合作，如歐盟推動中國在全球氣候治理中承擔領導者的責任，以填補美國的空缺[19]。這兩個因素促使特朗普政府認為，中國從《巴黎協(xié)定》及其實際運行中所獲得的相對收益要高于美國，這更強化了特朗普政府在體系層面的退出動機。

第二，特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》的決定得到了共和黨精英的認可，這為其退出協(xié)定提供了強有力的支持。共和黨政治精英對特朗普政府的支持表現(xiàn)在公開發(fā)表聲明贊同或者認可退出決定。2017年5月，美國22位參議員上書特朗普表示，他們因特朗普采取行動為國家減少負擔而受到鼓舞，《巴黎協(xié)定》會阻礙美國《促進能源獨立和經(jīng)濟增長》法案目標的實現(xiàn)，強烈建議總統(tǒng)和《巴黎協(xié)定》劃清界限[20]。2019年4月，國會將特朗普的退出決定形容為“令人慶幸的選擇”[21]。特朗普政府重要官員的支持進一步強化其動機，并使其退出更加順暢。副總統(tǒng)彭斯在特朗普發(fā)表退出聲明之前的演講中稱，“此舉是選擇了將美國利益置于首位”[22]。隨后，時任商務部部長威爾伯·羅斯也發(fā)布聲明，稱退出協(xié)定是“將美國人民從一個糟糕的協(xié)議中解救出來”[23]。由此可見，在特朗普退出《巴黎協(xié)定》的決策中，共和黨政治精英存在高度共識，并給予了強烈支持，這使得特朗普政府的“退群”動機大幅強化，也使其退出的過程更為順暢，國內(nèi)政治成本更小。

在社會共識方面，共和黨選民對氣候議題缺乏關注，對經(jīng)濟議題高度重視，這為特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》提供了非常有利的條件。在2016年大選、2018年中期選舉和2020年大選中共和黨選民最為關注的問題均為經(jīng)濟問題，對氣候變化的關注度較低。2018年的中期選舉中，85%的共和黨選民認為經(jīng)濟問題是極為重要或非常重要的問題，僅有27%的選民表達了對氣候變化問題的重視，是共和黨選民最不重視的問題之一[24]。2020年的調查顯示，88%的特朗普支持者認為經(jīng)濟問題對總統(tǒng)大選而言是非常重要的問題，位列所有受關注的議題之首，僅有11%的特朗普支持者認為氣候變化是重要的議題[25]。

由此可見，對于共和黨選民而言，重振美國經(jīng)濟、增加就業(yè)機會才是最重要的問題，應對氣候變化則無關緊要。特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》，降低溫室氣體減排的力度將有利于傳統(tǒng)工業(yè)和農(nóng)業(yè)利益集團及選民的利益實現(xiàn)，兌現(xiàn)了特朗普“美國優(yōu)先”的選舉承諾，也因此得到了選民的支持，對其中期選舉和連任產(chǎn)生了正面影響。此外，特朗普政府為退出協(xié)定營造的社會氛圍也在一定程度上形塑了社會共識，增加了民眾對其退出決定的支持度。2017年5月，僅有26%的共和黨選民認為不應該退出《巴黎協(xié)定》[26]。在特朗普政府宣布了退出《巴黎協(xié)定》之后， 43%的共和黨選民反對美國在《巴黎協(xié)定》中的參與，61%的共和黨選民支持美國退出《巴黎協(xié)定》[27]。可以看到，特朗普政府營造的社會氛圍形塑了民意，增強了民眾對其退出《巴黎協(xié)定》的支持度，進一步掃清了退出《巴黎協(xié)定》的障礙。

對于特朗普政府而言，美國在《巴黎協(xié)定》中制度優(yōu)勢較弱且無法通過制度改革提升優(yōu)勢，這構成了退出協(xié)定的主要體系側原因，而其自認為的戰(zhàn)略競爭對手中國在其中獲得了較高的相對收益，從另一角度強化了體系刺激。從國內(nèi)政治來看，該協(xié)定不符合共和黨政治精英和選民的利益，加上對社會氛圍的塑造，退出《巴黎協(xié)定》的決定既有精英支持，也有深厚的民意基礎，因而就順理成章了。

四 結論與展望

退出《巴黎協(xié)定》的案例表明，特朗普政府大規(guī)模退出國際組織或條約是體系刺激產(chǎn)生行為誘因和國內(nèi)政治因素強化行為動機的共同結果。體系側的誘因主要在于特朗普政府基于制度地位優(yōu)勢，尤其是美國的相對收益來考察美國所加入的國際組織或國際條約。美國在該類國際制度中不具有制度地位優(yōu)勢構成了特朗普政府退出的體系側誘因。在部分案例中，中國在國際制度中的相對收益會構成另一個增強特朗普退出動機的體系性因素，但需要注意的是，中國因素并不是在所有退出決定中都發(fā)揮作用，比如美國退出伊核協(xié)定就和中國沒有明顯的相關關系。共和黨政治精英和選民的共識構成了強化特朗普政府退出動機的兩大支柱。如果共和黨政治精英和選民與特朗普政府的行動意向具有高度一致性，且特朗普政府與國際組織就制度的改革談判失敗，則其退出該制度的動機就會極強，如果改革成功，則會留下。如果共和黨政治精英與特朗普政府在“退群”決定上有分歧，即精英共識對政府決策的支持度不高，則特朗普政府會更多地考慮選民意見，如果選民仍然與其保持高度一致，特朗普的退出動機仍會被強化，這一點在競選時期尤為明顯。而且，特朗普還善于形塑整體的社會氛圍，使得民眾對即將退出的制度更為不滿，從而增強特朗普退出決定的民意基礎。這實際上既是以“回應—形塑—回應”的方式使退出國際制度的決定順理成章，也是為其今后的競選助力。需要注意的是，在特朗普政府“退群”的過程中，是一個“體系刺激—國內(nèi)政治因素強化—政策結果—反饋體系刺激”的過程，特朗普政府的“退群”行為并不是一蹴而就的，而往往是先發(fā)出威脅要“退群”，同時要求國際制度按照對其有利的意見進行改革，改革訴求得到回應并付諸實施則留下，改革訴求未得到足夠回應則退出?？梢姡鋸耐{“退群”到真正“退群”的過程正是政策結果反饋體系刺激的過程。

盡管本文是以解釋特朗普政府的反常“退群”現(xiàn)象為出發(fā)點，但對于拜登政府將如何“回歸”國際制度仍有借鑒意義。拜登上任總統(tǒng)后即重返了《巴黎協(xié)定》和世界衛(wèi)生組織，同時推進《伊核協(xié)議》重新談判，部分修正了特朗普政府所創(chuàng)造的“反常現(xiàn)象”。但在隨后的11個月中，他并沒有重返特朗普政府所退出的其他國際組織或協(xié)定。例如，在中國向CPTPP遞交加入申請后，拜登政府仍然表示不會重返TPP或在短期內(nèi)加入CPTPP[28]。這主要與兩個因素相關。其一，從制度地位優(yōu)勢來看，短期內(nèi)美國很難扭轉其在退出的國際組織或國際條約中的地位優(yōu)勢，也即引發(fā)“退群”行為的體系性因素不會消失，美國重返已退出國際組織或國際條約的動力不足。其二，拜登政府重返世界衛(wèi)生組織和《巴黎協(xié)定》主要是因為其選民將衛(wèi)生、新冠疫情暴發(fā)和氣候變化視為最重要的問題[25]。對于其他議題其選民關注不多，且明顯不符合共和黨選民利益的制度，拜登政府出于對國內(nèi)團結問題的重視，不會大規(guī)模重返該類國際組織或國際條約。拜登將平息國內(nèi)暴力與仇恨、重振經(jīng)濟視為政策優(yōu)先項，因此，盡管其采取措施重塑美國的領導力，但重返國際組織或國際條約將不是此任期內(nèi)的優(yōu)先項。在可預期的未來，拜登政府也不會全部重返特朗普政府所退出的國際組織或國際條約。