警惕“罰款式創(chuàng)收”沖動

周群峰

圖/視覺中國

“亂收費、亂罰款、亂攤派”并稱為“三亂”，由此產(chǎn)生的一些新聞事件屢見報端。以罰代管、逐利執(zhí)法、過度處罰等問題也飽受社會詬病。

8月17日，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》（下稱《意見》）提出，各級政府及其部門要堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收，嚴格禁止以罰款數(shù)額進行排名或者作為績效考核的指標。

《意見》發(fā)布后，“嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收”的表述備受關(guān)注。北京看懂研究院高級研究員程宇告訴《中國新聞周刊》，當前經(jīng)濟處于下行周期，同時還有疫情因素，形成一種雪上加霜的疊加效應，這種效應作用在市場主體身上，就形成了收入不斷下降，利潤越來越少的局面，也導致很多地方政府財政緊張。

他說，在這種背景下，更需要地方政府想盡辦法來保護市場主體。國辦出臺嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收，目的正是保護市場主體，維護企業(yè)家合法權(quán)益和優(yōu)化營商環(huán)境，也表明中央在想盡一切辦法來降低企業(yè)和經(jīng)營者的成本，抑制地方政府的“罰款式創(chuàng)收”的沖動。

“花式罰款”屢見不鮮

罰沒收入屬于政府非稅收入，是指執(zhí)法、司法機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對違法違章者實施經(jīng)濟罰款的款項、沒收的贓款和贓物變價款。

數(shù)據(jù)顯示，近年來多地罰沒收入呈明顯增長趨勢。2022年7月，各城市陸續(xù)公布2021年的預算執(zhí)行情況。有媒體統(tǒng)計了全國300余個地級市的罰沒收入。其中，有111個地級市公布了罰沒收入數(shù)據(jù)。

在公布數(shù)據(jù)的111個地級市中，2021年有80個城市罰沒收入呈上升態(tài)勢，占比超過72%。其中，有15個城市罰沒收入同比增長超過100%，如四川樂山增長155%，江西南昌增長151%。

在上榜城市中，青島備受關(guān)注。2021年，青島市罰沒收入為43.77億元，高居111個統(tǒng)計城市第一位，與2020年該市罰沒收入的19.26億元相比，一年時間，罰沒收入增長了24.51億，增幅達到了127%。

青島市財政局一位工作人員告訴《中國新聞周刊》，青島去年罰沒收入增加因素的主因來自于案件。2021年，青島破獲了重大傳銷案等4起大案，增加罰沒收入22.45億元。

這位工作人員說，“這種收入都是一次性的增長因素，剔除這幾起案件罰沒款，青島市去年罰沒收入規(guī)模與正常年份基本持平?！?/p>

在梳理的全國地級市一般城市罰沒收入2021年較2020年的增值排行榜中，前14個地級市中，江蘇省占6個（鹽城、常州、南通、鎮(zhèn)江、蘇州、泰州）。其中，鹽城2021年罰沒收入為37.27億元，較2020年增長44.12%。

近日，有媒體致電鹽城市財政局，咨詢罰沒收入增加較多的原因，是否為交通罰款？該局工作人員稱，“交通罰款占比現(xiàn)在已經(jīng)很少，主要是破獲了重大的經(jīng)濟案件，例如詐騙，所以公安罰沒收入較多。”

《道路交通安全法》第八十六條規(guī)定，任何單位不得給公安機關(guān)交通管理部門下達或者變相下達罰款指標;公安機關(guān)交通管理部門不得以罰款數(shù)額作為考核交通警察的標準。但多起案例顯示，交通部門成為亂罰款的重災區(qū)。有些“執(zhí)法”背離法治軌道，有的部門甚至推出了“罰款包月”項目，可謂花樣百出。

據(jù)中青網(wǎng)7月16日報道，在山東省成武縣，一些大貨車司機和當?shù)亟煌ㄟ\輸局建立了“合作”關(guān)系，司機們預交當月罰款，交通運輸監(jiān)察大隊各中隊則保障“客戶”的貨車無論是超載還是超高，在1個月之內(nèi)，都可以暢通無阻。

相關(guān)視頻顯示，成武縣交通局交通運輸監(jiān)察大隊工作人員對大貨車司機邵先生說：“上路啥的我都給你安排，你放心好了，這邊的事我都給你安排好。合作愉快，隨時電話聯(lián)系?！?/p>

邵先生稱，他們的貨車途經(jīng)成武縣時，當?shù)亟煌▓?zhí)法部門給辦“月票”，根據(jù)車型情況，每臺車收費1000元/月或2000元/月，“不繳的話他就攔住你的車扣到停車場罰款”。

辦理“月票”時還能討價還價，邵先生詢問能否“繳10個車的錢，照顧12個車”，交通運輸監(jiān)察大隊工作人員稱可以“優(yōu)惠”1000元。

成武縣交通局一位負責人8月22日告訴《中國新聞周刊》，目前縣紀委監(jiān)委工作人員駐扎在縣交通局，正在對該事件調(diào)查取證。調(diào)查結(jié)果一定會向社會公布。

2021年，國務院第八次大督查第五督查組在內(nèi)蒙古自治區(qū)多地暗訪時發(fā)現(xiàn)，部分交警為完成“創(chuàng)收”任務，對過往貨車司機隨意罰款、“一刀切”式罰款。他們在道路上設置臨時檢查點，對途經(jīng)的貨車逐一攔停，并以“未按規(guī)定使用安全帶”等理由實施處罰。而現(xiàn)場的司機大多都系著安全帶，或者并沒有罰單上列舉的違法行為。

暗訪視頻畫面顯示，一名貨車司機說：“攔下來啥也沒說，就說出示行駛證駕駛證。我把行駛證駕駛證遞給人家，人家給打出一個罰款單，這都習慣了?！?/p>

2021年9月10日，《內(nèi)蒙古日報》發(fā)文稱，錫林郭勒盟公安局已要求涉事地區(qū)公安局對分管交通管理的副局長、交警大隊長、相關(guān)派出所所長和民警輔警停止執(zhí)行職務;烏蘭察布市公安局、巴彥淖爾市公安局也要求交管支隊分管副支隊長、涉事交警大隊長及相關(guān)民警輔警停止執(zhí)行職務。

2021年4月，《半月談》報道，北方某山區(qū)縣一年的一般公共預算收入才1億多元，但令人吃驚的是，當?shù)亟煌ㄟ`章罰款一年竟“創(chuàng)收”了3000多萬元，撐起了地方一般公共預算收入的1/3。

報道稱，這個不通高速的山區(qū)縣是煤炭運輸必經(jīng)之地，許多運煤車輛進出，都要經(jīng)過這個縣。當?shù)赜懈刹勘硎?，縣里工業(yè)不發(fā)達、企業(yè)較少，“領(lǐng)導要錢就找交警等執(zhí)法部門”。

當?shù)厮緳C反映，僅在一段幾十公里的省道上，就有近10個電子眼。除了橫桿測速設備多之外，在道路下坡、拐彎等地方的路邊樹旁，還有隱蔽的立桿式測速抓拍設備。

微信公眾號“俠客島”8月19日發(fā)文稱，隨著罰繳分離、對執(zhí)法機關(guān)全額撥款、嚴格規(guī)范執(zhí)法程序等一系列改革措施落地，當年的混亂現(xiàn)象得到一定程度改善，但尚未完全根治，尤其是當經(jīng)濟下行壓力加大、地方財政吃緊時，借罰款搞創(chuàng)收的老毛病很容易復發(fā)。

文章說，這些地方政府的“罰款沖動”，主要源于“缺錢”的現(xiàn)實困境。但一缺錢就想著從企業(yè)、個人頭上“薅羊毛”，實在是短視且有害，很容易陷入“財政缺錢——罰款搞錢——營商環(huán)境惡化——企業(yè)用腳投票——稅基減少——更加沒錢”的惡性循環(huán)。

湖北省統(tǒng)計局原副局長、中南財經(jīng)政法大學財稅學院教授葉青告訴《中國新聞周刊》，多地出現(xiàn)“以罰款進行創(chuàng)收”的案例有必然原因，近年來，受到疫情、房地產(chǎn)市場低迷等因素，地方財政收入不斷下降，一些地方政府就會通過罰款來增加財政收入。

這方面的案例也并不鮮見，比如2021年12月17日，國辦督查室在國務院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺公開通報了河北省霸州市為解決財力緊張等問題而大規(guī)模亂罰款等問題。

國務院督導組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，2021年9月，霸州市政府違規(guī)提出將非稅收入與征收單位支出掛鉤，并將非稅收入完成情況納入鄉(xiāng)科級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部績效考核。

10月份，為彌補財力緊張及不合理支出等產(chǎn)生的缺口，霸州市在6月份已經(jīng)完成非稅收入預算7億元的情況下，向下轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）分解下達了3.04億元的非稅收入任務。

11月份，霸州市印發(fā)細則，違規(guī)設立一般公共預算收入完成情況考核，明確稅收收入得分權(quán)重為20%，非稅收入得分權(quán)重為80%。

在霸州市采取多種督導措施的推動下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）、村街以安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查等多種名義，對中小微企業(yè)和個體工商戶進行集中罰款、攤派、收費。

據(jù)不完全統(tǒng)計，當年10月1日至12月6日，霸州市15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）入庫和未入庫罰沒收入6718.37萬元，是1～9月罰沒收入的11倍，涉及企業(yè)和個體工商戶2547家，平均每家罰款、收費2.64萬元。11月份，13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）出現(xiàn)明顯的運動式執(zhí)法，當月入庫罰沒收入4729.57萬元，是1～9月月均罰沒收入的80倍。

督查組稱，霸州市此次出現(xiàn)的亂收費、亂罰款、亂攤派手法五花八門，逐利特征明顯。經(jīng)國辦督查室跟蹤督辦，截至2021年12月16日15時，霸州市已經(jīng)向2200家企業(yè)和個體工商戶退款5472.82萬元。

程宇稱，從總體收入來講，地方財政主要分成兩部分，即地方政府基金性收入和一般性財政收入。地方政府基金性收入主要來自國有土地出讓收入，也就是通常所說的賣地收入。

他說，從國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)看，今年1～7月，房地產(chǎn)企業(yè)拿地的總額比去年同期下降了大約48%。如果再考慮到已經(jīng)拿地的房企中還存在一些地方城投平臺，所以如果剔除這部分收入，今年前7個月，地方政府賣地收入的實際金額大約僅為去年同期的1/3。在這種背景下，地方財政收入的壓力普遍較大。

程宇稱，在一般性財政收入方面，主要由稅收和罰沒收入構(gòu)成?，F(xiàn)在我國經(jīng)濟面臨一些挑戰(zhàn)，地方的稅收也普遍呈下降趨勢。政府為了保證企業(yè)的正常運營，保住市場主體，還出臺了返稅退費政策，這也意味著地方政府的稅收也在減少。與此同時，地方政府的一些剛性支出壓力仍然較大。這就意味著，很多地方政府面臨嚴重的收不抵支問題。

程宇告訴《中國新聞周刊》，在賣地收入、稅收等減少的背景下，對很多地方政府而言，增加罰沒等非稅收入可能就成了他們一個很難抑制的沖動。

近段時間以來，為整治“亂罰款”現(xiàn)象，中央動作頻頻。

6月28日，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布《涉企違規(guī)收費專項整治行動方案》，該《方案》由發(fā)改委、工信部、財政部以及市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布?！斗桨浮贩Q，將全面排查交通物流、水電氣暖、地方財經(jīng)、金融、行業(yè)協(xié)會商會等領(lǐng)域涉企違規(guī)收費問題，專項整治亂收費、亂罰款、亂攤派，建立協(xié)同治理和聯(lián)合懲戒機制。

7月21日，國務院常務會議又指出，為進一步優(yōu)化法治環(huán)境，減輕企業(yè)和群眾負擔，決定取消29個罰款事項，用其他方式規(guī)范管理。這些事項包括對取得生產(chǎn)許可證的企業(yè)未依照規(guī)定定期提交報告，逾期未改正行為的罰款;對未經(jīng)許可制造、修理計量器具等行為的罰款;以及對道路貨運經(jīng)營者不按照規(guī)定隨車攜帶道路運輸證行為的罰款等。

輿論認為，要想抑制地方政府“罰款式?jīng)_動”，關(guān)鍵還是要消除監(jiān)管盲區(qū)，讓各職能部門在罰款時做到有法可依，透明執(zhí)法，降低地方上的罰款動力。

清華大學法學院教授張明楷表示，（很多）罰沒收入不是直接歸司法機關(guān)，從形式上來說依然是給地方財政，但是財政很多會立馬返還給辦案機關(guān)，（因此）辦案機關(guān)就有積極性，能夠沒收的盡可能沒收，不是犯罪的盡可能變成犯罪去沒收。

他說，“我一直主張，所有的罰沒收入直接上繳中央財政，不給地方，財政充分保證司法機關(guān)辦案的費用。如果罰沒收入不直接上繳中央，我們很難不能使司法顯示客觀公正，因為一個機關(guān)為自己的利益去辦事的時候膽子可大了。”

2020年底，財政部印發(fā)《罰沒財物管理辦法》，進一步完善罰沒財物管理，要求海關(guān)、公安、海警、市場監(jiān)管等部門取得的緝私罰沒收入全額繳入中央國庫。然而，到目前為止，還有一些罰沒收入會進入地方政府。

2021年全國兩會期間，全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會副會長朱征夫表示，對于刑事案件的罰沒所得，刑事訴訟法及相關(guān)法律法規(guī)或部門規(guī)章均規(guī)定應上繳國庫，但對于是上繳中央國庫還是地方國庫，并未具體的規(guī)定。而在實踐中，地方取得的罰沒所得一般上繳地方國庫，地方政府通常會返還部分罰沒所得給辦案機關(guān)，補充辦案經(jīng)費。

葉青告訴《中國新聞周刊》，應讓每一筆罰款都做到罰之有理、有法可依，而不是為了增加自己的財政收入而想法提高罰款額度。上級部門也應對下級的罰款有沒有依據(jù)等作為核查重點。

他稱，很多法規(guī)有上下限，彈性空間較大。有時按照頂格處罰或最低限度處罰，從法律層面上都可以。在財政收入好的時候，罰款空間就會寬松一點，財政收入緊張的時候，可能就會提高罰款額度。所以，還要完善法律細則，讓一些處罰依據(jù)更加明確。

西南政法大學教授蔡斐撰文稱，從理論上來說，罰款行為，自然是“當罰則罰”，與“執(zhí)法創(chuàng)收”沒有關(guān)聯(lián)。但是，什么情形該“當”？罰多少算“罰”？這就取決于行政裁量權(quán)基準制度的建立健全。一旦基準制度脫離法定的范圍、限度、原則，就會給罰款淪為地方創(chuàng)收工具提供可乘之機。

蔡斐稱，比如《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，對因違法行為導致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的主要負責人，處以2萬元以上20萬元以下的罰款。那么，在2萬到20萬如此巨大的一個彈性空間內(nèi)，究竟是罰款2萬？10萬？還是20萬？需要根據(jù)立法意圖和執(zhí)法經(jīng)驗，尤其是實際行為，將裁量的情節(jié)和裁量的選擇形成可操作的具體制度，否則就很容易出現(xiàn)行政執(zhí)法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象。

此次《意見》提出，罰款數(shù)額的從輕、一般、從重檔次情形要明確具體，嚴格限定在法定幅度內(nèi)，防止簡單地一律就高或者就低處罰;罰款數(shù)額為一定金額的倍數(shù)的，要在最高倍數(shù)與最低倍數(shù)之間劃分階次;罰款數(shù)額有一定幅度的，要在最高額與最低額之間劃分階次，盡量壓縮裁量空間。

蔡斐表示，下一步，各地各部門應該按照《意見》提出的法制統(tǒng)一、程序公正、公平合理等原則，細化寬泛的立法，增強法律的可操作性，縮小行政裁量的空間，抑制裁量的隨意性，將行政執(zhí)法關(guān)進制度的“籠子”，將罰款納入法治的軌道，而不是偷偷地推向“創(chuàng)收”的渠道。