高質(zhì)量發(fā)展背景下提升基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的策略選擇*

劉暉 馮淑清 于奇

（1.沈陽航空航天大學(xué)；2.沈陽天汽模航空部件有限公司）

基層干部，通常指在基層單位工作的干部，即戰(zhàn)斗在第一線，直接與廣大民眾接觸，如在縣鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)、城市街道社區(qū)、農(nóng)村基層組織、軍隊(duì)連隊(duì)等基層單位工作的干部。由于國家治理體系具有層級(jí)規(guī)律，越是基層干部，管理職責(zé)中的組織、控制能力越是具體。突發(fā)事件是多種因素相互作用的結(jié)果,往往具有突發(fā)性,不確定性,其影響范圍廣、破壞性大。新冠疫情讓我們看到了大部分領(lǐng)導(dǎo)干部勇于擔(dān)當(dāng)和無私奉獻(xiàn)精神，但同時(shí)也暴露出某些地方基層干部缺少應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的素質(zhì)能力。那么，在我國經(jīng)濟(jì)步入高質(zhì)量發(fā)展階段新形勢(shì)下，對(duì)基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的素質(zhì)能力要求是否有所提高？如何提高基層干部的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力水平？目前學(xué)術(shù)界對(duì)此尚缺乏具體的論述，對(duì)這些問題展開調(diào)查研究具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、理論基礎(chǔ)

勝任素質(zhì)能力，也稱勝任特征、勝任力，最早由哈佛大學(xué)教授戴維·麥克利蘭（David·McClelland）提 出，指一個(gè)人所擁有的在一個(gè)工作崗位上取得出色業(yè)績(jī)的潛在的特征。這些特征通常分為五個(gè)層次:動(dòng)機(jī)、特質(zhì)、自我概念、知識(shí)和技能。知識(shí)和技能屬于表層的勝任力特征，很容易發(fā)現(xiàn)；自我概念、人格特質(zhì)和動(dòng)機(jī)等，屬于態(tài)度與意識(shí)類深層的勝任力特征，很難發(fā)掘與描述。

突發(fā)事件常被稱為危機(jī)事件，既包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、戰(zhàn)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等重大突發(fā)事件，也包括人為因素造成的事故、社會(huì)安全事件等等一般突發(fā)事件。突發(fā)事件具有突發(fā)性、不確定性、危害性、傳播性等特征，對(duì)組織和個(gè)人是危機(jī)和挑戰(zhàn)，但處理得當(dāng)也可能是轉(zhuǎn)折和機(jī)遇。管理的基本職能是在特定的環(huán)境下,對(duì)組織所擁有的資源進(jìn)行有效的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制,以達(dá)成既定的組織目標(biāo)的過程。也就是說作為基層管理者擁有了作為領(lǐng)導(dǎo)者的職位權(quán)利，但能不能做好突發(fā)事件的管理，除了職位權(quán)力外，還需要基層干部自身的領(lǐng)導(dǎo)能力，也就是常說的非職位權(quán)力——專長(zhǎng)權(quán)和模范權(quán)。其次，基層干部是具體政策的執(zhí)行者。上級(jí)的文件往往是方向性的框架，很多需要基層干部根據(jù)文件精神，具體“看著辦”，正可謂“上面千條線，下面一根針”，基層干部離矛盾最近，離責(zé)任也最近。因此，如何確保方針政策和精神在突發(fā)事件中能夠具體落實(shí)，減緩或解決突發(fā)事件帶來的損失，考驗(yàn)的不僅是專業(yè)知識(shí)、人格品質(zhì)，還需要專業(yè)精神和專業(yè)作風(fēng)。

從以往對(duì)基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力研究文獻(xiàn)來看，其能力研究大致圍繞以下兩方面：一是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)防能力。如學(xué)者肖文濤、許強(qiáng)（2016）認(rèn)為基層政府要切實(shí)改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、加強(qiáng)應(yīng)急資源和應(yīng)急能力；二是面對(duì)媒體的溝通能力。如學(xué)者宋艷玲（2020）認(rèn)為基層領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)突發(fā)事件要勇于擔(dān)責(zé)、主動(dòng)坦誠、善于應(yīng)對(duì)，積極回應(yīng)媒體和公眾所關(guān)注的問題,積極減小損失或消除。綜上，危機(jī)評(píng)估、應(yīng)急組織能力、組織協(xié)調(diào)能力、決策能力、應(yīng)變能力以及與媒體溝通能力是學(xué)術(shù)界認(rèn)為基層干部面對(duì)突發(fā)事件和危機(jī)需要具備的素質(zhì)能力，但這些能力是領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)突發(fā)事件需要具備的通用能力，缺少結(jié)合疫情背景下提高基層干部這一特定群體應(yīng)對(duì)突發(fā)事件勝任素質(zhì)能力的具體路徑研究和策略分析。

二、調(diào)查分析過程

本研究運(yùn)用了訪談式調(diào)查方法。調(diào)查分兩次進(jìn)行，分別在某省基層干部培訓(xùn)課堂、政府基層公務(wù)員培訓(xùn)課堂發(fā)放，均以回答問題的方式進(jìn)行填寫和回答。先后發(fā)放150份問卷，剔除不合格問卷，回收有效問卷146份，有效率為97.3%。樣本基本情況為：男性138人，女性8人；學(xué)歷本科125人，?？?人，碩士以上18人；年齡30歲以下85人，31-35歲55人，36歲以上6人。樣本總體年齡段是85后為主。問卷一共包括3個(gè)問題：

（1）你認(rèn)為基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件最重要的能力是什么？請(qǐng)列出至少 5項(xiàng)。

（2）目前阻礙你應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的因素有哪些？按重要程度，請(qǐng)寫出5項(xiàng)。

（3）你認(rèn)為松綁減負(fù)后提高基層干部應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件能力的辦法和途徑是什么？請(qǐng)寫出5項(xiàng)。分別對(duì)三道題的高頻詞進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，分析結(jié)果顯示：

第1題“基層領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)突發(fā)事件最重要的能力”這一問題，主要進(jìn)行勝任能力統(tǒng)計(jì)分析。排在前面的幾項(xiàng)分別是：收集外界信息的能力、溝通表達(dá)能力、狠抓落實(shí)能力和抗壓能力、應(yīng)變能力，出現(xiàn)頻次分別為66次、63次、58次 和56次、53次，由此可見對(duì)于基層干部來說面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，他們首先需要的是執(zhí)行力，從收集外部信息到表達(dá)溝通和狠抓落實(shí)能力都體現(xiàn)的是執(zhí)行力，伴隨執(zhí)行力的是面對(duì)復(fù)雜突發(fā)情況要有隨機(jī)應(yīng)變能力，過硬的抗壓能力，這與基層工作涉及的政策具體執(zhí)行情況相吻合；處于第二梯隊(duì)則是決策能力、大局意識(shí)、組織協(xié)調(diào)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)以及豐富的經(jīng)驗(yàn)。第三梯隊(duì)更多是與處理突發(fā)事件對(duì)個(gè)人品質(zhì)的要求，如沉著冷靜、人文關(guān)懷、開闊的視野等等。值得注意的是事后的總結(jié)反思也被列入必須考量的范疇。通過以上分析統(tǒng)計(jì)，參考麥克利蘭基本行為素質(zhì)模型理論，咨詢專家后，20項(xiàng)列為基層干部應(yīng)具備的能力素質(zhì)，按照冰山模型理論將20項(xiàng)勝任素質(zhì)要素分別歸納在動(dòng)機(jī)、特質(zhì)、自我概念、知識(shí)和技能四個(gè)維度中（見表1）。

表1 基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的勝任素質(zhì)模型

第2個(gè)問題：“目前阻礙自身應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的因素”的回答，“個(gè)人能力素質(zhì)欠缺”和“創(chuàng)新意識(shí)不足”構(gòu)成基層干部能力的最大障礙，出現(xiàn)的頻次位列前兩位；自身溝通能力弱、經(jīng)驗(yàn)欠缺和缺少目標(biāo)，這說明個(gè)人因素等內(nèi)因是影響基層干部能力的主要因素；而上升渠道不暢、體制編制不完善、工作績(jī)效不明確、用人原則不明確以及家庭實(shí)際困難等外因在一定程度阻礙了其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件及發(fā)展進(jìn)步，可見阻礙基層領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)步的因素不僅僅是內(nèi)因，同時(shí)也包括所在組織的用人體制機(jī)制等環(huán)境的影響。

第3個(gè)問題：“提高基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的辦法與途徑”的問題，回答頻次最高的第一梯隊(duì)為：“廣泛學(xué)習(xí)”“實(shí)地培訓(xùn)”“經(jīng)驗(yàn)與理論相結(jié)合”；強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)與經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合；第二梯隊(duì)為：“制定突發(fā)事件的預(yù)測(cè)方案”“組織實(shí)踐活動(dòng)”“加強(qiáng)突發(fā)事件的演練”等，頻次均超過40次，可見基層領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為平時(shí)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和進(jìn)行模擬演練并制定應(yīng)對(duì)方案，增加工作經(jīng)驗(yàn)是提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的重要途徑（見表2）。

表2 提高基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的辦法與途徑

即基層領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)突發(fā)事件個(gè)人能力素質(zhì)不夠、經(jīng)驗(yàn)欠缺等，這些方面的不足可以通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、模擬演練、制定預(yù)測(cè)方案、積累經(jīng)驗(yàn)等領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)開發(fā)進(jìn)行彌補(bǔ)。此外，體制編制內(nèi)晉升通道不暢、受資歷等因素限制也是影響其積極學(xué)習(xí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)變能力不可忽視的重要因素，也是我國政府增強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力需要關(guān)注改進(jìn)的地方。

為了進(jìn)一步了解提升基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力路徑，課題組按問卷內(nèi)容一對(duì)一訪談了12名基層干部。其反映的共性問題主要集中在三點(diǎn)：第一，上級(jí)各部門、各系統(tǒng)都有不同的工作任務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)以及工作時(shí)限，任務(wù)經(jīng)常交叉，基層干部許多人是“干中學(xué)”，在上級(jí)業(yè)務(wù)會(huì)議、工作實(shí)踐中學(xué)習(xí)，缺乏系統(tǒng)的理論培訓(xùn)和突發(fā)事件的演練培訓(xùn)；第二，基層干部工作中需要經(jīng)常去到實(shí)際現(xiàn)場(chǎng)，但這與日常仍舊繁忙的各式需要檢查的表格材料填寫形成矛盾。第三，責(zé)任大，薪資待遇少，工作家庭很難兼顧。

三、提高基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的對(duì)策建議

（一）減少“痕跡管理”，營(yíng)造能干事干實(shí)事的基層工作和生活環(huán)境

第一，減壓增效，激勵(lì)基層干部?jī)?nèi)生動(dòng)力

一是減少重復(fù)勞動(dòng)，真正給予基層干部松綁減負(fù)?；鶎痈刹磕壳叭匀幻鎸?duì)的是上級(jí)下壓式的任務(wù)工作，條目繁多的各種文件的檢查。各級(jí)政府要真正落實(shí)黨中央為基層減負(fù)松綁的精神，減少痕跡管理現(xiàn)象，減少基層填寫表格、提交材料的重復(fù)工作，賦權(quán)賦能，讓基層干部有精力去精準(zhǔn)處理實(shí)際問題，更好發(fā)揮基層干部的長(zhǎng)項(xiàng)。二是適當(dāng)增加基層干部工作補(bǔ)貼。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在突發(fā)事件下無雙休日、晚間加班是常態(tài)，一定的工作補(bǔ)貼能保障基層干部家庭生活穩(wěn)定，同時(shí)更加心無旁騖地投入到一線工作中去。

第二，拓寬基層干部晉升發(fā)展空間，留住強(qiáng)能力基層干部

一是體制編制上要把基層工作經(jīng)歷作為領(lǐng)導(dǎo)干部提升的必要條件。我國目前干部配置上往往虎頭蛇尾：比如相關(guān)職責(zé)，大部分公務(wù)員安置在省市層級(jí)科室，區(qū)、縣科室干部往往人數(shù)少，而且缺專門負(fù)責(zé)干部，每個(gè)人都要身兼多職工作，缺少專業(yè)規(guī)劃和培養(yǎng)，這需要從政府體制上進(jìn)行制度化規(guī)定：所有領(lǐng)導(dǎo)干部必須有2年以上基層鍛煉經(jīng)歷，在鍛煉干部的同時(shí)，也能夠?yàn)榛鶎虞斔透嘤猩α俊?/p>

二是放權(quán)賦能，強(qiáng)化基層干部靈活的協(xié)調(diào)和處置權(quán)力，鼓勵(lì)他們參與進(jìn)行突發(fā)事件的處理。尤其要把重大突發(fā)事件中顯著實(shí)干業(yè)績(jī)納入干部提升的有關(guān)衡量指標(biāo)，公正公平，只有這樣才能真正培養(yǎng)出具有專業(yè)化精神的基層干部隊(duì)伍。

第三，有適度的授權(quán)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制。基層干部的成長(zhǎng)需要適度的授權(quán)。人無完人，用人所長(zhǎng)，必容人所短?；鶎庸ぷ魍话l(fā)事件發(fā)生帶有更多的不確定性，在突發(fā)事件情境下經(jīng)常沒有時(shí)間去層層匯報(bào)，權(quán)力管得太死會(huì)讓基層干部縮手縮腳，甚至怕出錯(cuò)而懶政不作為。

（二）完善基層招聘和甄選機(jī)制，構(gòu)架出傳幫帶的人才培養(yǎng)梯隊(duì)

我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，基層工作更加復(fù)雜，突發(fā)事件不確定性增加，基層干部工作量大而瑣碎，往往一人身兼數(shù)職，僅僅靠書本學(xué)習(xí)和寫材料能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在基層突發(fā)事件中處理中不僅需要有扎根基層的愛心、耐心，更需要有能夠嵌入百姓生活的工作經(jīng)驗(yàn)?；鶎庸ぷ餍再|(zhì)的最大特點(diǎn)是經(jīng)驗(yàn)與實(shí)干的結(jié)合，有生活工作經(jīng)驗(yàn)、熟悉基層情況，能夠與當(dāng)?shù)厝罕姶虺梢黄男畔⑹占芰蜎Q策能力、狠抓落實(shí)的能力，作為基層管理者，對(duì)業(yè)務(wù)的了解和熟悉是基層干部具備敏銳危機(jī)意識(shí)的基礎(chǔ)，很多基層干部，學(xué)歷層次不高，文筆不行，但應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作經(jīng)驗(yàn)豐富。不妨借鑒企業(yè)的師徒制，導(dǎo)師制，以薪資補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)每名土生土長(zhǎng)的基層干部承擔(dān)傳幫帶的作用，配對(duì)指導(dǎo)年輕的基層干部。不斷補(bǔ)充和完善年輕基層干部應(yīng)對(duì)危機(jī)和突發(fā)事件的實(shí)際能力，在變化的環(huán)境中提升他們適應(yīng)不確定性環(huán)境和突發(fā)事件的甄別和組織指揮能力。因此，招聘中對(duì)基層崗位的招聘首先要進(jìn)行政治立場(chǎng)的考核，黨員、優(yōu)秀轉(zhuǎn)業(yè)軍人、有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)者要放寬學(xué)歷和年齡限制，這可以拓寬基層干部?jī)?yōu)秀后備人才池的儲(chǔ)備。

（三）加強(qiáng)基層干部責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)和抗壓能力的培育和引導(dǎo)機(jī)制

自媒體時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)性傳播速度和廣度極大加速，管理的不確定性增強(qiáng)，任何小事情都可能會(huì)引起社會(huì)性連鎖反應(yīng)，特別是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的難度在不斷變化，對(duì)于基層工作而言責(zé)任和壓力都比以往更大。因此，一是對(duì)基層干部的培育要強(qiáng)調(diào)擔(dān)當(dāng)意識(shí)。不論情況如何變化，都要銘記公眾的利益至上、責(zé)任擔(dān)當(dāng)是處理突發(fā)事件必須遵守的原則；二是要進(jìn)行抗壓能力的培訓(xùn)。請(qǐng)專業(yè)人員對(duì)基層干部進(jìn)行定期集中的抗壓能力培訓(xùn)?？箟河?xùn)練要注重按照崗位分類進(jìn)行，提高突發(fā)事件管理效率。三是加強(qiáng)基層突發(fā)事件案例庫建設(shè)。加快開展人工智能技術(shù)等技術(shù)開發(fā)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用，注重對(duì)已有案例處置的歸納總結(jié)，分門別類建立具有本土特色的重大突發(fā)事件處理的案例庫，為基層領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)提供文本資料。

綜上，精準(zhǔn)培育和開發(fā)基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的專業(yè)化能力，同時(shí)從生活環(huán)境、晉升空間、薪酬待遇給予保障，讓基層干部輕裝前進(jìn)、敢于擔(dān)責(zé)。進(jìn)一步細(xì)化不同類型的基層干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的動(dòng)態(tài)勝任能力指標(biāo)，加強(qiáng)培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)演練，促進(jìn)各級(jí)基層干部掌握突發(fā)事件應(yīng)急管理的要領(lǐng)和方法技巧，在德能勤績(jī)的考核中加大對(duì)能力標(biāo)準(zhǔn)的考核比例，從而進(jìn)一步提高基層干部隊(duì)伍的整體應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。