南極條約體系面臨的困境與中國的應(yīng)對*

羊志洪 周怡圃

南極條約體系(Antarctic Treaty System，ATS)，是以《南極條約》為核心，包括與《南極條約》相聯(lián)系卻又相互獨立的國際公約，如1972年《南極海豹養(yǎng)護(hù)公約》、1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》、1988年《南極礦產(chǎn)資源管理公約》(未生效)、1991年《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》(以下簡稱“《環(huán)境議定書》”)及其附件，以及南極條約協(xié)商會議(1)南極條約協(xié)調(diào)會議，是根據(jù)《南極條約》建立的南極條約協(xié)商國定期議事機制，是南極國際治理中最重要的政府間多邊機制。會議目的在于交換情報，協(xié)商共同關(guān)心的有關(guān)南極事項，并系統(tǒng)地規(guī)劃、審議并向各國政府建議旨在促進(jìn)《南極條約》的原則和宗旨的措施。會議可以討論任何有關(guān)南極的事項，并制定必要的措施。南極條約協(xié)調(diào)會議每年召開一次，但在它認(rèn)為合適時可以召開特別協(xié)商會議。通過的大量具有法律拘束力的措施、建議、決定及決議等國際法文件在內(nèi)的、不斷發(fā)展和完善的南極法律制度體系，(2)郭紅巖：《南極治理的新發(fā)展：〈布拉格宣言〉的意義》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第6期，第14—17頁；劉惠榮：《南極治理中的“人類命運共同體”意蘊》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第6期，第9—14頁。是國際南極治理的基本法律框架。南極是地球上自然地理環(huán)境獨一無二、法律規(guī)制最為特殊、地緣競合關(guān)系最為突出、潛在利益博弈最為復(fù)雜的區(qū)域之一，對于應(yīng)對全球氣候變化、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡等具有重要的意義，也是國際政治、科技、安全等領(lǐng)域戰(zhàn)略競爭的重要舞臺，關(guān)乎人類生存和發(fā)展，是全球治理的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。長期以來，南極條約體系不僅面臨著核心法律文件有效期日漸臨近、領(lǐng)土“凍結(jié)”條款模糊不清、南極旅游缺乏強制監(jiān)管等內(nèi)在制度缺陷，還相應(yīng)地面臨著南極特定國際法律規(guī)范含義發(fā)生改變、南極主權(quán)聲索手段不斷公開化多元化、全球資源能源日益稀缺挑戰(zhàn)礦產(chǎn)“禁令”、南極旅游對南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)及地緣政治產(chǎn)生影響等外在現(xiàn)實帶來的挑戰(zhàn)，同時還需面對南極條約協(xié)商國強化戰(zhàn)略預(yù)置、南極新興力量不斷崛起、南極科研環(huán)保議題持續(xù)政治化、新冠肺炎疫情或引發(fā)南極規(guī)則改變等國際南極治理新問題，三者之間相互交織、相互影響。在各類新舊力量交匯、多種內(nèi)外因素疊加的情況下，南極形勢日益復(fù)雜多變，南極條約體系未來發(fā)展的不確定性明顯加劇。我國是南極條約協(xié)商國，在南極有著廣泛的戰(zhàn)略利益，也是國際南極治理的重要參與方，南極條約體系未來的存續(xù)和發(fā)展與我國的南極事業(yè)前景密不可分。因此，有必要深入探討南極條約體系發(fā)展面臨的困境及其對我國南極事業(yè)發(fā)展的影響，進(jìn)而提出我國的南極戰(zhàn)略和應(yīng)對措施，這對于維護(hù)南極條約體系穩(wěn)定、促進(jìn)國際南極秩序朝著更為公平合理的方向發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。

一、南極條約體系長期存在的內(nèi)在壓力與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

長期以來，南極條約體系在維護(hù)國際南極秩序穩(wěn)定、促進(jìn)人類南極事業(yè)發(fā)展的同時，也始終面臨著內(nèi)在制度缺陷及其相應(yīng)的外在現(xiàn)實挑戰(zhàn)所帶來的以下幾方面的壓力。

(一)南極條約體系核心法律文件始終面臨到期問題

《南極條約》和《環(huán)境議定書》分別規(guī)制著國際南極治理中最為核心、最為敏感的議題，即南極領(lǐng)土主權(quán)問題和南極礦產(chǎn)資源活動問題。這兩個法律文件并非永久有效，分別將于2041年和2048年面臨“到期”問題，這對國際南極治理未來發(fā)展趨勢有著決定性的影響。《南極條約》將于2041年再次面臨到期。1959年，美國、蘇聯(lián)、比利時、日本、南非、澳大利亞、新西蘭、挪威、阿根廷、智利、英國、法國簽署《南極條約》，其中第十二條規(guī)定，該條約有效期為30年。(3)《南極條約》第十二條：二、(甲)如在本條約生效之日起滿三十年后，任何一個其代表有權(quán)參加第九條規(guī)定的會議的締約國用書面通知保存國政府的方式提出請求，則應(yīng)盡快舉行包括一切締約國的會議，以便審查條約的實施情況。1991年該條約第一次到期之際，南極條約協(xié)商會議決定將其有效期延長50年，即下次到期為2041年。《環(huán)境議定書》將于2048年到期并開放供審查。1991年南極條約協(xié)商會議一致通過的《環(huán)境議定書》第二十五條第二款規(guī)定，議定書自生效之日起有效期為50年。

2019年7月，《南極條約》簽訂60周年之際，南極條約協(xié)商會議通過的《布拉格宣言》重申了《南極條約》所確立的基本原則，呼吁各當(dāng)事國維護(hù)南極條約體系文件的持續(xù)有效，并鼓勵更多的非當(dāng)事國逐步成為相關(guān)文件的當(dāng)事方。(4)郭紅巖：《南極治理的新發(fā)展：〈布拉格宣言〉的意義》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019 年第6 期，第14—17頁。然而現(xiàn)實是，《南極條約》簽訂至今已有60多年，期間的南極人類活動持續(xù)大量增加，活動類型也日漸豐富多樣，條約中有關(guān)“軍事活動”“資源”等一部分重要概念的內(nèi)涵和外延以及南極地緣政治形勢已發(fā)生較大變化，南極條約體系的到期存續(xù)并不具有必然性。屆時，《南極條約》和《環(huán)境議定書》的處境將面臨三種可能性：一是到期存續(xù)且繼續(xù)有效，即維持現(xiàn)狀；二是繼續(xù)有效，但面臨南極國際制度和規(guī)則的部分或重大調(diào)整；三是因南極條約協(xié)商國之間無法達(dá)成協(xié)議而最終失效，且不排除未來部分國家將退出《南極條約》或《環(huán)境議定書》的可能。

(二)《南極條約》并未在根本上結(jié)束南極領(lǐng)土主權(quán)爭議

《南極條約》第四條(5)《南極條約》第四條規(guī)定：1.本條約的任何規(guī)定不得解釋為：(a)締約任何一方放棄在南極原來所主張的領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利或領(lǐng)土的要求；(b)締約任何一方全部或部分放棄由于它在南極的活動或由于它的國民在南極的活動或其他原因而構(gòu)成的對南極領(lǐng)土主權(quán)的要求的任何根據(jù)；(c)損害締約任何一方關(guān)于它承認(rèn)或否認(rèn)任何其他國家在南極的領(lǐng)土主權(quán)的要求或要求的根據(jù)的立場。2.在本條約有效期間所發(fā)生的一切行為或活動，不得構(gòu)成主張、支持或否定對南極的領(lǐng)土主權(quán)的要求的基礎(chǔ)，也不得創(chuàng)立在南極的任何主權(quán)權(quán)利。在本條約有效期間，對在南極的領(lǐng)土主權(quán)不得提出新的要求或擴大現(xiàn)有的要求。的含義包括以下五方面：一是《南極條約》的簽署并不影響1908—1941年間英國、法國、挪威、澳大利亞等七個南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國已有的南極主權(quán)主張及其依據(jù)；二是《南極條約》有效期內(nèi)，不允許七個南極主權(quán)聲索國擴大其已有的南極領(lǐng)土主權(quán)要求；三是七個南極主權(quán)聲索國在《南極條約》有效期內(nèi)的任何行動和主張，都不具有使其他《南極條約》締約國承認(rèn)該七國已有南極主權(quán)聲索的可能性；四是在《南極條約》有效期內(nèi)，其他《南極條約》締約國不得要求七個南極主權(quán)聲索國放棄原有的南極領(lǐng)土主權(quán)主張；五是任何締約國都不得提出新的南極領(lǐng)土主權(quán)要求。這一有關(guān)南極領(lǐng)土主權(quán)安排的條款是南極條約體系發(fā)展的基石，并在其他南極法律文件中得到了進(jìn)一步的確認(rèn)，如《環(huán)境議定書》第二十五條第五款規(guī)定，“……應(yīng)充分保證《南極條約》第四條所指的所有國家的利益并實施第四條中的各項原則”。

由此可見，《南極條約》第四條的本質(zhì)是既不承認(rèn)，也不否認(rèn)，更沒有要求放棄已有的南極領(lǐng)土主權(quán)要求，而是“維持”了《南極條約》簽署時的南極領(lǐng)土主權(quán)聲索狀態(tài)。而這也為南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國在《南極條約》簽署后通過國內(nèi)立法、設(shè)立專門管理機構(gòu)、制定戰(zhàn)略規(guī)劃、實施行政管理及司法管轄等手段，不斷強化其所謂的“南極領(lǐng)地”實際管控預(yù)留了制度空間。正如有學(xué)者所指出的，《南極條約》自身是有“缺陷”的。(6)郭培清、石偉華：《〈南極條約〉50周年：挑戰(zhàn)與未來走向》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第1期，第11—16頁。例如，法國設(shè)立了南方和南極土地管理局，英國設(shè)立了南極領(lǐng)地政府，新西蘭制定了《南極法》并授權(quán)本國法院處理羅斯屬地和南極其他地方發(fā)生的犯罪行為。且事實上，除阿根廷、英國、智利三國之間因南極領(lǐng)土主權(quán)主張重疊而存在爭議外，其他南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國之間早已相互承認(rèn)各自的南極領(lǐng)土主權(quán)主張。此外，阿根廷和智利早已在南極半島區(qū)域建有旅館、學(xué)校、醫(yī)院、郵局、銀行等一部分準(zhǔn)永久性基礎(chǔ)設(shè)施。(7)Mathias Strobel，F(xiàn)rank Tétart，“LE TOURISME EN ANTARCTIQU：UN ENJEU GéOPOLITIQUE?”，Hérodote，No.127，2007/4，pp.167-177.1994年《聯(lián)合國海洋法公約》生效以后，七個南極主權(quán)聲索國先后提出或宣稱未來將提出涉及南極大陸架的劃界申請，(8)陳力：《南極治理機制的挑戰(zhàn)與變革》，《國際觀察》2014年第2期，第100頁。而根據(jù)“陸地統(tǒng)治海洋”的國際法規(guī)則，這一擴展海洋主權(quán)權(quán)利的意圖實質(zhì)上是重申了它們對南極的領(lǐng)土主權(quán)主張。

近年來，南極主權(quán)聲索手段越發(fā)公開化和多樣化。例如，較為活躍的澳大利亞在2018年發(fā)布的南極領(lǐng)地調(diào)查報告《維護(hù)澳大利亞在南極洲的國家利益》中指出，澳對南極大陸42%的土地享有主權(quán)，且這一主張適用于周邊近海水域。2020年，澳大利亞在南極凱西站為其愛爾蘭裔探險隊員舉行了成為澳大利亞公民的入籍儀式。2021年，澳大利亞修訂了《漁業(yè)管理法》，將“公?！倍x為其所謂“南極領(lǐng)地”專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外的水域。阿根廷外交部長在2020年也明確表示，南極研究所、武裝部隊和外交部是阿根廷維護(hù)國家南極主權(quán)的三大主體。

可見，南極主權(quán)歸屬問題猶如一個“潘多拉盒子”，未來仍然會是國際南極治理的核心問題。(9)楊劍：《中國發(fā)展極地事業(yè)的戰(zhàn)略思考》，《學(xué)術(shù)前沿》2017年6月(上)，第6—15頁。雖然在《南極條約》框架下，各國想要實現(xiàn)傳統(tǒng)意義上對南極大陸領(lǐng)土的完全占有或絕對主權(quán)已經(jīng)失去了國際法上的合法性，但從現(xiàn)實來看，南極主權(quán)聲索國以“殖民”思維、占領(lǐng)行動、實際管控所挑起的南極領(lǐng)土主權(quán)競爭，將始終影響著國際南極治理的發(fā)展走向，而對于南極領(lǐng)土主權(quán)安排上的不同立場，也決定了各國在開展南極活動、參與國際南極競爭、對待南極條約體系未來發(fā)展方向上的不同戰(zhàn)略取向及其南極利益獲取路徑。任何一個南極活動主體都無法避開南極領(lǐng)土主權(quán)及其相關(guān)的南極管控權(quán)而尋求獨立、超然的南極利益，而且或多或少都會被解讀為競爭未來南極領(lǐng)土主權(quán)安排的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，且在南極科研和環(huán)保議題下顯得愈發(fā)隱蔽與錯綜復(fù)雜。

(三)南極礦產(chǎn)資源禁令遭遇全球資源能源日益稀缺的現(xiàn)實

南極是一個巨大的資源能源寶庫。20世紀(jì)60年代后期開始，隨著南極地質(zhì)科學(xué)研究不斷取得進(jìn)展，南極逐漸被證實蘊藏有鐵、煤、銅以及石油和天然氣等220多種礦產(chǎn)資源和能源，(10)顏其德：《南極洲領(lǐng)土主權(quán)與資源權(quán)屬問題研究》，《提高全民科學(xué)素質(zhì)、建設(shè)創(chuàng)新型國家——2006中國科協(xié)年會論文集》，中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會，第36—41頁。煤、鐵儲量世界第一，其中煤資源總蘊藏量約5000億噸，石油儲存量約500—1000億桶，天然氣儲量約為3—5萬億立方米。(11)朱建鋼、顏其德、凌曉良：《南極資源及其開發(fā)利用前景分析》，《中國軟科學(xué)》2005年第8期，第17—22頁，第10頁。

作為南極主權(quán)爭端的延續(xù)，南極礦產(chǎn)資源成為另一個核心敏感議題。《南極條約》只字未提“礦產(chǎn)”?！董h(huán)境議定書》第七條規(guī)定，“科學(xué)研究除外，禁止任何與礦產(chǎn)資源相關(guān)的活動”，第二十五條第五款規(guī)定，(12)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》第二十五條第五款：(a)關(guān)于第七條，除非存在一項有效的并有法律拘束力的關(guān)于南極礦產(chǎn)資源活動的制度，且該制度包括一項議定辦法，用以判定任何此種活動可否接受；如果可以，則在何種條件下可予接受，否則該條規(guī)定的關(guān)于南極礦產(chǎn)資源活動的禁止應(yīng)當(dāng)繼續(xù)有效。這一制度應(yīng)充分保證南極條約第四條所指的所有國家的利益并實施第四條中的各項原則。因此，如果在上述第2款所指的審查會議上提出對第七條修改或修正，該修改或修正應(yīng)包括該項有法律拘束力的制度；(b)如果任何此類修改或修正在其通過之日后3年內(nèi)尚未生效，任何締約國在此之后可隨時通知保存國退出本議定書，此種退出應(yīng)在保存國收到該通知書兩年之后生效。如果50年后沒有形成具有法律約束力的南極礦產(chǎn)資源活動具體管理制度，則上述環(huán)境議定書第七條繼續(xù)有效。即在2048年前，全面禁止了南極相關(guān)區(qū)域內(nèi)除科研以外任何與礦物資源有關(guān)的活動，被稱為“南極礦產(chǎn)資源禁令”。從制度層面看，南極礦產(chǎn)資源禁令被修改或失效的可行性和可能性已受到了《環(huán)境議定書》的嚴(yán)格限制。截至當(dāng)前，全世界共有54個南極條約締約國，其中29個為南極條約協(xié)商國，這些國家開采南極礦產(chǎn)資源的意愿、能力以及成本都各不相同，而要使南極條約協(xié)商國全體達(dá)成一致形成“有法律拘束力的關(guān)于南極礦產(chǎn)資源活動的制度”的可能性不大。

然而，從歷史和現(xiàn)實層面看，如果完全排除2048年后“解禁”南極礦產(chǎn)資源開發(fā)，顯然過于樂觀。一方面，從歷史來看，實施南極礦產(chǎn)資源禁令并非南極條約協(xié)商國的一貫立場。早在20世紀(jì)70年代，英國、澳大利亞、新西蘭就各有一家礦業(yè)勘探公司向本國政府申請南極獨家礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)。自1972年第七屆南極條約協(xié)商會議開始，礦產(chǎn)資源問題被正式列入議事日程。1988年，為規(guī)范各國南極礦產(chǎn)資源的普查、勘探或開發(fā)活動的《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》獲得通過。(13)吳依林：《從南極條約體系演化看礦產(chǎn)資源問題》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第5期，第11—13頁。然而在1989年，形勢卻發(fā)生了巨大變化，起因是法國和澳大利亞率先聯(lián)合向協(xié)商會議提出“綜合保護(hù)南極環(huán)境以及其特有和相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)”，智利、新西蘭、美國、瑞典等國先后對此表示同意、支持和補充，(14)吳依林：《從南極條約體系演化看礦產(chǎn)資源問題》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第5期，第11—13頁。最終促成各國在1991年10月簽署了《環(huán)境議定書》，從而中止或暫停了南極礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)進(jìn)程。

另一方面，從現(xiàn)實來看，《環(huán)境議定書》簽署至今的30多年來，雖然可持續(xù)發(fā)展理念已深入人心且可再生能源、綠色能源技術(shù)已取得突破性進(jìn)展，但隨著全球人口繼續(xù)增長(15)尚緒謙：《聯(lián)合國報告：2050年世界人口將達(dá)97億》，新華網(wǎng)，2019年6月19日，http：//news.eastday.com/w/20190619/u1a14914309.html，登錄時間：2022年1月2日。和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，世界各國對石油、天然氣、鐵礦石等能源資源的需求有增無減，當(dāng)前全球范圍內(nèi)的能源短缺問題短期內(nèi)難以緩解。2020年12月，聯(lián)合國秘書長古特雷斯指出，即使在全球氣候變暖、需要減少化石燃料使用的現(xiàn)實需求下，當(dāng)今世界的化石燃料產(chǎn)量仍然每年增長2%，二十國集團(tuán)成員國在化石燃料生產(chǎn)和消費相關(guān)領(lǐng)域的支出比低碳能源支出高出了50%。(16)《秘書長哥倫比亞大學(xué)致辭：我們星球的現(xiàn)狀》，聯(lián)合國秘書長官網(wǎng)，2020年12月2日，https：//www.un.org/sg/zh/content/sg/statement/2020-12-02/secretary-generals-address-columbia-university-the-state-of-the-planet-scroll-down-for-language-versions，登錄時間：2022年1月2日?？梢灶A(yù)見，在未來很長一段時期內(nèi)，國際社會對礦產(chǎn)資源、化石能源的開采需求和消費結(jié)構(gòu)不會從根本上發(fā)生改變。因此，在全球資源和能源日益稀缺、極地采礦技術(shù)逐步可行且《環(huán)境議定書》缺乏必要的約束性責(zé)任機制的背景下，部分國家對支持南極礦產(chǎn)資源禁令繼續(xù)有效的態(tài)度可能會發(fā)生轉(zhuǎn)變，而且也不排除部分國家通過直接退出《南極條約》和《環(huán)境議定書》來實現(xiàn)開發(fā)南極礦產(chǎn)資源的可能。例如，智利在2000年版《國家南極政策》中明確承認(rèn)了南極礦產(chǎn)資源禁令，然而在其2017年版《國家南極政策》中卻刪除了這一相關(guān)表述。此外，早在2008年就有報道稱，智利國家石油公司在智利具有主權(quán)聲索主張的麥哲倫地區(qū)開采石油和天然氣，(17)張霓：《智利將投資3億美元在南極地區(qū)開采石油和天然氣》，央視網(wǎng)，2008年7月25日，http：//news.cctv.com/world/20080725/105441.shtml，登錄時間：2022年1月2日。雖然此舉并不一定違反《環(huán)境議定書》，但智利已在南極附近區(qū)域開采油氣資源已是無疑。

(四)南極旅游活動和產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏強制性監(jiān)管機制

南極條約體系并未就南極旅游活動進(jìn)行專門規(guī)定，隨著多年來南極旅游業(yè)快速發(fā)展，給南極環(huán)境安全甚至地緣政治帶來了新的挑戰(zhàn)。一是2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)前，各國赴南極旅游人數(shù)持續(xù)增多。國際南極旅游組織協(xié)會(IAATO)(18)當(dāng)前，國際上的南極旅游管理主要依賴非政府間國際組織“國際南極旅游組織協(xié)會”及其制定的旅游規(guī)范，其擁有一百多家會員單位，覆蓋超過90%的南極旅游活動。數(shù)據(jù)顯示，自2012—2013年度開始，南極游客數(shù)量呈持續(xù)快速增長趨勢，從當(dāng)年度的3.32萬人增長至2018—2019年度的5.55萬人；2019—2020年度更是達(dá)到了7.44萬人，其中近5萬人參加了傳統(tǒng)的沿南極半島航行旅游，731人參加了深度游。二是南極旅游活動的空間范圍不斷拓展且活動形式日漸多樣。早前，絕大多數(shù)南極旅游活動集中于距離南極門戶城市較近、氣候相對溫和、交通便利的南極半島及其周邊島嶼地區(qū)，但隨著全地形車等極地交通工具的改進(jìn)、南極旅游新路線的設(shè)計開發(fā)，游客逐漸可以進(jìn)入到南極大陸內(nèi)部。(19)Mathias Strobel，F(xiàn)rank Tétart，“LE TOURISME EN ANTARCTIQU：UN ENJEU GéOPOLITIQUE?”，Hérodote，No.127，2007/4，pp.167-177.同時，南極旅游活動方式也已不再局限于登陸和接近當(dāng)?shù)貏游?，而是向徒步旅行、皮劃艇、滑雪、攀巖、水肺潛水等多樣化的體育活動方向發(fā)展。雖然南極只在夏季適合旅行，但一定時間內(nèi)大量游客的集中進(jìn)入，使南極遭受植被破壞、動物生存與繁殖被打擾、外來物種入侵等諸多風(fēng)險，加上前往南極的船舶的不斷增多，南極海域沉船事故甚至燃油泄漏的風(fēng)險也隨之提升，對南極帶來巨大的安全和環(huán)境隱患。三是南極旅游及其相關(guān)活動也可能對南極地緣政治產(chǎn)生影響。南極半島是旅游的傳統(tǒng)和重點區(qū)域，大量游客的到來，可能將進(jìn)一步促進(jìn)南極半島甚至其他南極地區(qū)的紀(jì)念品商店、餐館甚至酒店等相關(guān)服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及相應(yīng)的行政和司法管轄。如果部分國家據(jù)此認(rèn)為有利于本國南極主權(quán)主張的話，則不排除因此而引發(fā)新的緊張或沖突局勢。(20)Mathias Strobel，F(xiàn)rank Tétart，“LE TOURISME EN ANTARCTIQU：UN ENJEU GéOPOLITIQUE?”，Hérodote，No.127，2007/4，pp.167-177.

與南極治理中的其他領(lǐng)域不同，南極旅游不是由協(xié)商國直接進(jìn)行治理，而是以國際南極旅游組織協(xié)會為治理主體進(jìn)行自我規(guī)制。(21)王婉潞：《南極治理機制的內(nèi)涵、動力與前景》，《極地研究》2019年第2期，第198—208頁。國際南極旅游組織協(xié)會是南極旅游企業(yè)成立的非政府組織，主要目標(biāo)是倡導(dǎo)并促進(jìn)安全、環(huán)保的私營旅行團(tuán)赴南極旅游。國際南極旅游組織協(xié)會實施的是協(xié)會及其成員的自我監(jiān)管和約束，本身不具有強制性的法律監(jiān)管手段和約束力，其成員僅須遵守南極條約體系相關(guān)的原則規(guī)定，即使違背協(xié)會有關(guān)安全、環(huán)保倡議規(guī)范也不會產(chǎn)生法律責(zé)任或嚴(yán)重后果，對于尚未加入該協(xié)會的旅行企業(yè)來說更是如此。

二、南極條約體系發(fā)展面臨新的不確定因素

近年來，南極主要出現(xiàn)以下四個方面的新形勢、新情況，給南極條約體系的穩(wěn)定帶來了更多的風(fēng)險和困境。

(一)南極條約協(xié)商國紛紛建立新的南極戰(zhàn)略預(yù)置

隨著2041年、2048年的日益臨近，未來南極制度安排的不確定性增加，各國之間的南極利益競爭有進(jìn)一步加劇之勢。2019年以來，英國、美國、俄羅斯等至少9個南極條約協(xié)商國(其中4個是南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國)出臺了本國的南極戰(zhàn)略、政策或法律，提出其南極利益主張和南極活動重點任務(wù)(見表1)。從表面上看，這是部分南極條約協(xié)商國定期或不定期更新本國南極政策、推動南極事業(yè)發(fā)展的常規(guī)動作，但實質(zhì)上則是各國在南極條約體系即將到期前爭相建立南極戰(zhàn)略預(yù)置以搶占未來南極競爭先機的表現(xiàn)。

一方面，通過新的措施手段強化南極主權(quán)主張是南極主權(quán)聲索國一貫的戰(zhàn)略目標(biāo)。如英國提出，要通過提升國民的南極意識、保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境以及建立有效的立法和行政框架等措施，確保英國南極領(lǐng)土的安全和治理。(22)The British Antarctic Territory Government，“Strategy and Project Funding，”https：//britishantarcticterritory.org.uk/about/strategy-and-project-funding/，visited on 1 February 2022.澳大利亞提出要通過建造新的破冰船、建立南極科學(xué)基金會等方式，在確保澳大利亞南極科研領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，維護(hù)自身南極領(lǐng)土主權(quán)及其臨近海域的主權(quán)權(quán)利。(23)Department of Agriculture，Water and the Environment Australian Antarctic Division Australian Government，“Australian Antarctic Strategy And 20 Year Action Plan，”https：//www.antarctica.gov.au/site/assets/files/53180/20yearstrategy_final.pdf，visited on 1 February 2022.智利則是借由國內(nèi)立法來加強政府涉南極事務(wù)部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以維護(hù)智利在南極大陸的主權(quán)。此外，阿根廷等國也將維護(hù)南極領(lǐng)土主權(quán)作為其國家南極政策的前提。

另一方面，加強南極存在、鞏固在南極條約體系中的地位，是非南極主權(quán)聲索國的主要戰(zhàn)略選擇。例如，美國的目標(biāo)是在2029年前組建并部署一支極地安全破冰船隊，確保美國在南北極的持續(xù)存在。俄羅斯致力于通過升級南極科考站、新建科考船、配備飛機等來開展南極綜合科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)。南非明確提出其目標(biāo)是要確保《南極條約》持續(xù)有效，關(guān)注南極在全球氣候變化中的核心作用，并充分利用其南極門戶國的地理優(yōu)勢來創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益并開展南極科學(xué)研究。韓國積極擴大極地科學(xué)研究與合作、加強南極環(huán)境保護(hù)、推動國內(nèi)極地活動立法，實現(xiàn)其在極地存在的全面提升。

表1 近年來主要南極條約協(xié)商國出臺南極戰(zhàn)略政策概況

資料來源：作者根據(jù)公開信息資料整理制作。

(二)南極新興力量對國際南極治理的影響日益提升

近年來，南極利益主體和活動主體日益多元化。一是部分國家開始積極介入國際南極事務(wù)，將其作為提升本國國際地位的重要途徑。例如，土耳其于2018年出臺了該國第一個《國家極地科學(xué)計劃和戰(zhàn)略(2018—2022)》，(24)Duncan Depledge，Caroline Kennedy-Pipe and Ali Bilgic，“Turkey：A New Polar Power?”，RUSI Newsbrief，April 2020，Vol.40，No.3，pp.1-3.提出要在南極建立科考站，并與其他國家開展極地科學(xué)研究合作。土耳其的南極戰(zhàn)略目標(biāo)非常清晰，即欲將自己從當(dāng)前的南極條約締約國提升為南極條約協(xié)商國，從而獲得對國際南極事務(wù)的決策權(quán)和話語權(quán)。

二是歐盟加快介入國際南極事務(wù)的步伐。歐盟27個成員國中有20個是南極條約締約國，占締約國總數(shù)的37%以上，且其中比利時、法國、德國等11國是南極條約協(xié)商國，占協(xié)商國總數(shù)的近40%，法國更是七個南極主權(quán)聲索國之一。同時，歐盟及其8個成員國，又是南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(CCAMLR)的成員(截至目前，CCAMLR成員總數(shù)為26個)。顯然，歐盟及其成員國在南極有著特殊、廣泛的利益，對國際南極治理具有重要的話語權(quán)和決策權(quán)。近年來，南極相關(guān)事務(wù)，尤其是南極科學(xué)研究、應(yīng)對氣候變化和海洋治理等已經(jīng)逐步出現(xiàn)在歐盟的政策決議中。在歐盟發(fā)起下，澳大利亞、新西蘭、美國等國于2021年4月共同召開了南極海洋保護(hù)區(qū)劃設(shè)高級別會議，并發(fā)布了部長級聯(lián)合宣言。

三是國際組織和大型企業(yè)在各自專業(yè)領(lǐng)域的南極活動能力和政策影響不斷提升。例如，南極研究科學(xué)委員會(SCAR)與國際南極旅游組織協(xié)會合作，于2018年8月開始啟動制定一項南極半島系統(tǒng)性保護(hù)規(guī)劃，旨在可持續(xù)管理南極生物多樣性、科學(xué)研究和旅游業(yè)發(fā)展。又如“綠色和平”、南極與南大洋聯(lián)盟(ASOC)等非政府組織，近幾年來積極組織南極海域的科學(xué)考察和研究，收集南極磷蝦被過度捕撈、南極遭受塑料垃圾和有毒化學(xué)品污染等的科學(xué)依據(jù)，積極推動南極建立新的海洋保護(hù)區(qū)，引起了全球的廣泛關(guān)注。

雖然，各類南極新興力量的戰(zhàn)略目標(biāo)、利益訴求、活動形式各不相同，但相互之間以及與南極原有傳統(tǒng)利益主體之間構(gòu)成了一個復(fù)雜、動態(tài)的南極利益相關(guān)者關(guān)系圖譜，對國際南極治理結(jié)構(gòu)及其力量對比以及未來的發(fā)展都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。其中，發(fā)展中國家積極開展南極活動、參與南極治理、提升南極存在的戰(zhàn)略選擇，不僅有利于南極利益主體的多元平衡，也有利于南極條約體系未來朝著公正合理的方向發(fā)展。對于歐盟及其成員國來說，未來可以在很大程度上壟斷部分南極制度安排的決策權(quán)。對于其他國際非政府組織和企業(yè)來說，積極承擔(dān)南極國際治理中有關(guān)環(huán)境保護(hù)、科學(xué)進(jìn)步的責(zé)任，進(jìn)而獲得國際南極治理中的社會性權(quán)力，是其參與并進(jìn)而影響國際南極事務(wù)決策的重要途經(jīng)，且事實已經(jīng)證明，其對國際南極事務(wù)的影響在持續(xù)增強。(25)王婉潞：《南極治理中的權(quán)力擴散》，《國際論壇》2016年第4期，第14—19頁，第79頁。

(三)南極科研和生態(tài)環(huán)境保護(hù)議題的政治化趨勢日益明顯

當(dāng)前，人類對南極的科學(xué)認(rèn)識仍十分有限。近年來，南極冰川融化導(dǎo)致全球海平面上升的科學(xué)證據(jù)日益堅實，南極生物種群生存受到威脅、塑料污染加劇等現(xiàn)象頻發(fā)。面對日益嚴(yán)峻的全球生態(tài)環(huán)境危機，未來和平利用南極的環(huán)保門檻以及相應(yīng)的科學(xué)技術(shù)門檻會越來越高，占據(jù)道德制高點的南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)及其科研與實踐將獲得更為廣泛的國際社會認(rèn)同。因此，一國南極科研水平及南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力，可能成為國際南極事務(wù)決策、國際南極治理規(guī)則的核心影響因素。在此背景下，南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)議題的政治化傾向愈發(fā)明顯，或明或暗、或?qū)嵒蛱摚殉蔀楦鲊嵘蠘O實質(zhì)存在、主導(dǎo)南極利益分配格局和競爭話語權(quán)博弈的一部分。這導(dǎo)致南極條約體系所堅持的生態(tài)環(huán)境保護(hù)價值共識，在具體的實現(xiàn)路徑上出現(xiàn)了較大的分歧，也使得國際南極合作產(chǎn)生裂痕進(jìn)而激化本就存在的南極利益競爭。

最為典型的例子是近年來南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會有關(guān)南極海洋保護(hù)區(qū)提案的問題。一方面，在南極海洋保護(hù)區(qū)劃設(shè)范圍、科學(xué)依據(jù)、法律制度等問題上，多國之間存在分歧。英國、澳大利亞、新西蘭、阿根廷、智利等南極主權(quán)聲索國，或單獨或共同提出的南極海洋保護(hù)區(qū)提案的覆蓋范圍，又都與其各自聲索的南極領(lǐng)土主權(quán)周邊的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”海域之間存在重疊。(26)劉能冶：《為什么中國對建立南極海洋保護(hù)區(qū)態(tài)度謹(jǐn)慎》，澎湃新聞網(wǎng)，2018年11月22日，https：//www.thepaper. cn/newsDetail_forward_2659756，登錄時間：2022年1月10日。因此，即使這些提案的海洋生態(tài)環(huán)境目標(biāo)毋庸置疑，也無法令其他國家完全信服其主張與南極領(lǐng)土主權(quán)要求無關(guān)，也難免使非南極主權(quán)聲索國保持警惕，并對南極海洋保護(hù)區(qū)提案的合理性和合法性提出質(zhì)疑，進(jìn)而可能激化南極主權(quán)聲索國和非主權(quán)聲索國兩大陣營之間的矛盾。另一方面，南極條約體系實施的“協(xié)商一致同意”的議事決策機制也遭到質(zhì)疑。近年來中國、俄羅斯等對相關(guān)南極海洋保護(hù)區(qū)提案投反對票的國家，時常成為國際不利輿論攻擊的對象，部分學(xué)者或媒體站在南極環(huán)境保護(hù)的道德制高點上，譴責(zé)這些國家阻礙了在南極海洋環(huán)境保護(hù)上達(dá)成共識。這樣的輿論環(huán)境，顯然加深了南極利益相關(guān)方之間的分歧，甚至對未來南極條約體系的決策規(guī)則產(chǎn)生影響。

(四)新冠疫情可能促成新的國際南極治理規(guī)則

2020年新冠疫情的突然暴發(fā)和擴散，使南極生態(tài)環(huán)境安全面臨全新挑戰(zhàn)的同時，也可能對南極國際治理規(guī)則產(chǎn)生新的影響。2020年11月，南極研究科學(xué)委員會鳥類和海洋哺乳動物專家組發(fā)布的研究成果顯示，南極地區(qū)的環(huán)境條件有利于新冠病毒的穩(wěn)定存在，科考站、科考船和旅游郵輪等可能會使新冠病毒傳播至整個南極大陸，給當(dāng)?shù)伥L目動物、海豹、鳥類等野生動物種群帶來傳染風(fēng)險。(27)Scientific Committee on Antarctic Research，“New publication on Risk assessment of SARS-CoV-2 in Antarctic wildlife，” November 24，2020，https：//www.scar.org/scar-news/eg-bamm-news/risk-assessment-covid/，visited on 1 February 2022.2020年12月底智利南極基地暴發(fā)36人新冠病毒檢測呈陽性、2022年1月1日比利時南極“伊麗莎白公主極地站”16人確診感染新冠病毒等事件表明，這一研究成果已具有現(xiàn)實警示意義。

與世隔絕的地理環(huán)境，加上新冠疫情爆發(fā)初期南極門戶國實施南極機場半封閉管理、暫停南極旅游路線、縮小南極科考隊工作范圍等限制措施，使南極成為最后出現(xiàn)新冠疫情的大陸。然而，如果全球新冠疫情長期持續(xù)，不排除在未來一定時期，國際南極政府間組織、南極門戶國等對進(jìn)出南極的人員、南極活動的開展等實施新的更為嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件和限制措施，進(jìn)而可能促使國際社會在南極生物資源養(yǎng)護(hù)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域作出更為嚴(yán)格的規(guī)范。如南極研究科學(xué)委員會—國家南極局局長理事會(SCAR-COMNAP)人類生物學(xué)和醫(yī)學(xué)聯(lián)合專家組(JEGHBM)指出，南極已經(jīng)出現(xiàn)了新冠病毒，為此，南極局局長理事會根據(jù)世界衛(wèi)生組織等發(fā)布的資料，共同制定并同意遵循新冠肺炎預(yù)防和應(yīng)對指南，每個南極門戶國家都實施了嚴(yán)格的病毒隔離和檢測程序，甚至在南極大陸上鄰近的科考站之間也實施了嚴(yán)格的“禁止訪問”政策，而且大多數(shù)南極科考項目來自法律要求接種或大力倡導(dǎo)接種新冠疫苗的國家，這些努力確保了南極科學(xué)實驗數(shù)據(jù)的持續(xù)獲得和科考人員的健康和安全。(28)“Welcome to the Joint Expert Group on Human Biology and Medicine，”https：//www.medicalantarctica.com/home，visited on 20 July 2022.

三、我國南極事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)與機遇

南極事關(guān)人類命運、事關(guān)我國國家安全與發(fā)展。南極條約體系面臨的困境已對我國南極事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生影響，這既是挑戰(zhàn)，也是重要的戰(zhàn)略機遇。

(一)我國的南極實際存在遭遇前所未有的遏制

美國及其盟友以及南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國將南極管控權(quán)或主權(quán)視為其國家核心利益，這使得在南極條約體系到期前的這二三十年間，這些國家必然會對其他國家，尤其是南極條約協(xié)商國的南極戰(zhàn)略取向和南極活動保持高度敏感和警惕，甚至抵觸和防范。2018年《美國國家安全戰(zhàn)略》將我國定位為“戰(zhàn)略上的競爭對手”之后，美國及其盟友對華遏制的戰(zhàn)略思維也漫延至南極領(lǐng)域，對我國的南極活動進(jìn)行輿論施壓與現(xiàn)實遏制。尤其是隨著我國南極實際存在的不斷加強，以及近年來我國南極機場、羅斯海新科考站等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)加快，美國、澳大利亞等國更是質(zhì)疑我國的南極戰(zhàn)略意圖，認(rèn)為我國是出于地緣政治和安全目的而開展南極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，妄加揣測中國將破壞南極礦產(chǎn)禁令，并意圖通過“冰穹A”特別管理區(qū)提案來主張南極的領(lǐng)土主權(quán)。(29)Stephen Chen、喬恒：《港媒：在南極，中美有場全球影響力的較量》，環(huán)球網(wǎng)，2019年4月30日，https：//oversea. huanqiu.com/article/9CaKrnKk9Uf，登錄時間：2020年12月1日。 王慧：《中國提南極“冰穹A”行為規(guī)范，遭澳大利亞阻撓》，搜狐網(wǎng)，2019年7月31日，https：//www.sohu.com/a/330576396_115479，登錄時間：2020年10月20日。

部分學(xué)者制造輿論，試圖在國際社會中將我國塑造成一個國際南極秩序的“破壞者”和南極條約體系的挑戰(zhàn)者。例如，澳大利亞政府建立的澳大利亞軍民中心(ACMC)，于2019年8月舉辦了“南極2050：戰(zhàn)略挑戰(zhàn)和應(yīng)對研討會”，其中澳大利亞塔斯馬尼亞大學(xué)的托尼·普萊斯撰文稱，地緣政治的變化使南極條約體系將面臨地緣政治變化的挑戰(zhàn)，而中國將對南極科學(xué)工作的規(guī)范和模式施加影響；新西蘭坎特伯雷大學(xué)的安·瑪麗·布萊迪撰文稱，中國經(jīng)常沒有報告其在南極的軍事活動程度以及其某些科學(xué)項目的軍事用途，中國正在穩(wěn)步提高軍隊對南極計劃的參與度。(30)Australian Civil-Military Centre，“Antarctica 2050： Strategic Challenges and Responses，”https：//www.acmc.gov.au/sites/default/files/2020-04/Antarctica%20Booklet%20Final%2020200221.pdf，visited on 20 July 2022.2020年1月2日，卡塔爾海灣時報文章稱，美國及其盟友需要評估和消除中國等國帶來的對其極地利益的威脅。(31)“As polar ice melts，Russia and China probe-at America’s expense，”https：//www.gulf-times.com/story/652292/As-polar-ice-melts-Russia-and-China-probe-at-Ameri，visited on 20 July 2022.

顯然，我國對南極條約體系未來發(fā)展影響的不斷提升，是美國等重要南極利益攸關(guān)國家將我國作為戰(zhàn)略競爭對手加以遏制的根本原因?？梢灶A(yù)判，當(dāng)前至南極條約體系到期前，即使這些國家與我國在應(yīng)對極地冰川融化、保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境等方面具有共同利益，但相互之間南極事務(wù)合作的空間也可能會進(jìn)一步縮小，上述遏制也將會隨著南極條約體系到期的日益臨近而愈發(fā)激烈。如近年來，澳大利亞對我國南極科考等活動的認(rèn)知，已從先前的友好合作態(tài)度逐步向高度警惕甚至敵意轉(zhuǎn)變。這些國家通過對我國的遏制，將南極條約體系所面臨的諸多困境歸因于我國的南極存在，以期壓縮我國的南極戰(zhàn)略空間，繼續(xù)維護(hù)其實際管控南極以及主導(dǎo)未來南極制度安排的話語權(quán)。對此，我國也需加以正確認(rèn)識，即這是我國南極事業(yè)不斷發(fā)展過程中的正?，F(xiàn)象，也是我國綜合國力提升、南極事業(yè)快速發(fā)展的必然結(jié)果，同時，雖然這些遏制對我國南極合法權(quán)益、安全造成一定的影響，但尚不會突破國際法的框架限制對我國自由進(jìn)出南極、開展南極活動造成阻礙。

(二)實施南極“人類命運共同體”理念的現(xiàn)實基礎(chǔ)仍較薄弱

2018年發(fā)布的《中國的南極事業(yè)》白皮書指出：“未來，中國愿與國際社會一道，共同推動建立更加公正合理的國際南極秩序，攜手邁進(jìn)，打造南極‘人類命運共同體’，為南極乃至世界和平穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展做出新的更大的貢獻(xiàn)”。(32)國家海洋局發(fā)布《中國的南極事業(yè)》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2017年5月23日，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-05/23/content_5196076.htm，登錄時間：2021年1月10日。這是我國首次在官方文件中明確將推動構(gòu)建人類命運共同體的理念納入國際南極合作及南極事業(yè)發(fā)展政策之中。《南極條約》在其序言中有兩處提及“全人類”，一是“承認(rèn)為了全人類的利益，南極應(yīng)永遠(yuǎn)專為和平目的而使用，不應(yīng)成為國際紛爭的場所和對象”；二是“在南極科學(xué)調(diào)查自由的基礎(chǔ)上繼續(xù)和發(fā)展國際合作，符合科學(xué)和全人類進(jìn)步的利益”。(33)“THE ANTARCTIC TREATY，”https：//documents.ats.aq/keydocs/vol_1/vol1_2_AT_Antarctic_Treaty_e.pdf，visited on 20 July 2022.

然而從現(xiàn)實來看，當(dāng)前的國際南極治理機制并不能完全代表全人類的共同利益。一方面，國際南極治理的決策權(quán)實際上只掌握在數(shù)量較少的南極條約協(xié)商國手中。(34)根據(jù)《南極條約》的規(guī)定，只有南極條約協(xié)商國才具有對南極事務(wù)的決策權(quán)?！赌蠘O條約》第九條規(guī)定，南極條約協(xié)商國是指在南極開展了諸如建立科考站或派遣科學(xué)考察隊等實質(zhì)性科研活動的南極條約締約國?！赌蠘O條約》簽訂60多年以來，南極條約締約國南極條約協(xié)商國都由最初的12個分別增至目前的54個、29個。(35)Secretariat of the Antarctic Treaty，“List of Parties，”https：//www.ats.aq/devAS/Parties?lang=e，visited on 1 February 2022.除12個初始南極條約締約國是直接取得協(xié)商國地位之外，其余國家主要集中在20世紀(jì)80年代取得協(xié)商國地位。而進(jìn)入21世紀(jì)以來，取得協(xié)商國地位的只有烏克蘭、捷克兩國，時間分別是2004年6月4日和2014年4月1日。(36)Secretariat of the Antarctic Treaty，“List of Parties，”https：//www.ats.aq/devAS/Parties?lang=e，visited on 1 February 2022.可見，相當(dāng)長時間以來，南極條約締約國尤其是南極條約協(xié)商國的數(shù)量并未有實質(zhì)性突破，而且協(xié)商國也以歐美發(fā)達(dá)國家為主。由此可見，南極條約協(xié)商國的決策只是代表了少數(shù)具有南極活動能力的國家的利益，本質(zhì)上無法像聯(lián)合國一樣真正代表全人類的南極共同利益，南極的開放性和包容性更多是在理念層面而非實踐層面。另一方面，美、澳、英等國之間憑借其強大的南極綜合實力以及相互之間的共同利益，早已形成了較強的南極實際控制網(wǎng)絡(luò)，將國際南極治理的話語權(quán)集中在自己手中，在實質(zhì)上削弱了其他協(xié)商國的話語權(quán)，在相當(dāng)程度上導(dǎo)致國際南極治理難以形成利益分配上的多元平衡和決策機制上的多方制衡。歷史也已表明，在少數(shù)幾個大國的南極礦產(chǎn)資源利益訴求下啟動的《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》，也是只在少數(shù)國家提出南極環(huán)境保護(hù)議題的情況下，僅在一年之內(nèi)就使南極條約協(xié)商國一致同意對南極礦產(chǎn)資源問題作出了截然不同的制度安排。

由少數(shù)國家決定國際南極治理安排的現(xiàn)實在短期內(nèi)不會改變，加之南極條約體系面臨的各種不確定性因素的持續(xù)累積，我國推動構(gòu)建南極人類命運共同體的內(nèi)在強烈需求與復(fù)雜的國際社會外部環(huán)境尚不能完全匹配，這對于我國南極戰(zhàn)略取向和戰(zhàn)略任務(wù)設(shè)計來說，面臨著價值理念與目標(biāo)設(shè)置之間的落地銜接問題。例如，國際南極社會已就南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)價值理念達(dá)成一致，但在南極環(huán)保議題政治化、南極利益集團(tuán)化、南極環(huán)保極端化等因素的影響下，各國在南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)路徑和實現(xiàn)機制上的分歧日益增大，甚至愈發(fā)難以達(dá)成共識。例如，俄羅斯?jié)O業(yè)局官員曾在2021年2月表示，南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國在通過國際合作和環(huán)境保護(hù)等手段來維護(hù)其自身在南極的經(jīng)濟(jì)利益同時，卻有計劃地將俄羅斯從南極漁業(yè)活動中逐漸排擠出。(37)Лента новостей，“Россию вытесняют из хозяйственного сектора Антарктики，” http：//www.morvesti.ru/news/1679/88358/，visited on 3 June 2022.

(三)我國進(jìn)入南極事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期

對于我國提升南極綜合實力、助力建設(shè)海洋強國來說，南極條約體系到期前是一個重要的戰(zhàn)略機遇期。

一是國際政治經(jīng)濟(jì)格局和國際制度規(guī)則體系正發(fā)生深刻調(diào)整，呈現(xiàn)出“東升西降”的發(fā)展態(tài)勢，多種新興力量尤其是發(fā)展中國家或非國家主體南極活動的增多和能力的提升，將有利于促進(jìn)國際南極合作朝著更為多元的方向發(fā)展，對于推動形成更為公平合理的國際南極秩序具有重要的作用。

二是我國作為南極條約協(xié)商國，已是國際南極治理的重要利益攸關(guān)方。在全球溫室氣體減排、南極科學(xué)考察、南極旅游業(yè)發(fā)展等方面，我國的參與和合作對于國際南極治理的未來發(fā)展已具有重要的影響力?？茖W(xué)研究表明，由于氣候變暖導(dǎo)致的南極冰川持續(xù)融化，將在本世紀(jì)中葉導(dǎo)致全球海平面上升近1米左右。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署報告統(tǒng)計，我國的溫室氣體排放占全球份額的1/4左右。(38)UN Environment Programme，“Emissions Gap Report 2019，”November 26，2019，https：//www.unenvironment.org/resources/emissions-gap-report-2019，visited on 1 February 2022.2020年，我國碳排放強度比2015年降低了18.8%，比2005年降低48.4%，基本扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的局面，并向全球做出了將爭取在2060年前實現(xiàn)碳中和的承諾。(39)《習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話》，中華人民共和國政府官網(wǎng)，2020年9月22日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm，登錄時間：2022年1月2日。我國在南極擁有長城站、中山站、昆侖站、泰山站以及在建的羅斯海新站共5個科考站。我國是公民赴南極旅游人數(shù)增長最快的國家，從2010—2011年度的806人上升至2018—2019年度的8149人，增長了10倍以上，占南極旅游總?cè)藬?shù)的15%左右，是僅次于美國的第二大南極旅游客源國。

三是南極條約體系是我國進(jìn)入南極的基本法律保障，維護(hù)其穩(wěn)定和持續(xù)有效是我國的重要利益所在。南極條約體系到期前的這一較長發(fā)展機遇期，也是我國加快建設(shè)海洋強國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵階段，屆時我國的綜合國力和南極實力都將得到大幅提升，將確保我國能夠積極應(yīng)對南極條約體系面臨的困境。

四、我國的應(yīng)對措施建議

南極條約體系未來發(fā)展仍然是一個復(fù)雜多變的歷史過程，存在諸多不確定性。建議我國保持當(dāng)前南極事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略定力，并從頂層設(shè)計、能力建設(shè)、營造良好外部環(huán)境等方面提升國家的南極戰(zhàn)略預(yù)置。

(一)盡快出臺南極戰(zhàn)略和法律

我國是少數(shù)沒有出臺國家南極戰(zhàn)略或法律法規(guī)，沒有明確提出國家南極利益的南極條約協(xié)商國。當(dāng)前，我國應(yīng)充分把握南極條約體系到期前這一戰(zhàn)略機遇期，將南極事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃和加快海洋強國建設(shè)的統(tǒng)一戰(zhàn)略部署之中，盡快制定國家的南極戰(zhàn)略，確立南極發(fā)展觀，闡述我國的南極利益和南極戰(zhàn)略取向以及維護(hù)南極條約體系及其原則的基本立場，明確《中國的南極事業(yè)》白皮書所提出的“打造南極‘人類命運共同體’”的內(nèi)涵及其實現(xiàn)路徑，提出我國南極事業(yè)發(fā)展的重點任務(wù)、主要措施及行動計劃等。同時，建議加快推進(jìn)我國的南極立法進(jìn)程，明確南極活動主體及其南極活動的法律管轄事項、管理手段以及管理措施，實現(xiàn)我國南極事業(yè)發(fā)展的制度化和法律化。

(二)研究制定南極條約體系到期應(yīng)對預(yù)案

一是要保持對南極領(lǐng)土主權(quán)或控制權(quán)競爭的高度警惕。鑒于南極復(fù)雜的地緣政治及領(lǐng)土主權(quán)競爭現(xiàn)實，建議我國在這一議題框架下持續(xù)跟蹤評估他國的南極政策、南極利益以及南極活動，并對其對我國南極活動、南極利益的影響進(jìn)行全面評價，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出應(yīng)對南極條約體系到期被推翻的策略并作出組織架構(gòu)、任務(wù)分工等實質(zhì)性安排，以保障我國自由進(jìn)出南極的基本權(quán)益不被限制，維護(hù)南極的和平與穩(wěn)定不被破壞。

二是提前做好南極礦產(chǎn)資源問題的科學(xué)準(zhǔn)備和規(guī)則準(zhǔn)備。我國應(yīng)持續(xù)加強南極地質(zhì)勘探和研究，密切關(guān)注他國、尤其是具有極地資源開發(fā)能力國家的南極礦產(chǎn)資源政策和活動現(xiàn)狀與發(fā)展，提升我國在未來南極礦產(chǎn)資源制度安排上的話語權(quán)及其科技基礎(chǔ)，積極應(yīng)對南極礦產(chǎn)制度再次被提上南極協(xié)商會議議事日程的可能。

(三)以南極科研和環(huán)保為核心提升我國南極綜合實力

一是完善國家南極科考和研究機制。完善我國南極考察統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合保障機制，繼續(xù)加大南極科學(xué)考察投入，適時將南極昆侖站、泰山站兩個夏季考察站改造為常年站，并逐步實現(xiàn)南極夏季科考站向全年站升級，全年科考站向全能型升級，建成一流的南極科考站及基礎(chǔ)設(shè)施。成立國家南極科學(xué)最高權(quán)威學(xué)術(shù)機構(gòu)，統(tǒng)籌全國的南極自然科學(xué)和社會科學(xué)研究力量，實施“國家南極大科學(xué)計劃”，建立國家南極科學(xué)大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)南極研究數(shù)據(jù)共享。設(shè)置國家南極科學(xué)基金并保障經(jīng)費穩(wěn)步持續(xù)增長。

二是實施南極高精尖科學(xué)技術(shù)攻關(guān)，為國家南極決策提供充分的科學(xué)支撐。以我國深海、空天等科技優(yōu)勢為支撐，緊跟國際南極科研前沿，開展南極地質(zhì)、氣候、資源等領(lǐng)域科研攻關(guān)。以南極大陸和南大洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、南極氣候系統(tǒng)等重大科學(xué)問題為主題，資助世界前沿尖端領(lǐng)域的南極基礎(chǔ)科學(xué)研究、核心技術(shù)研究以及南極人文社科領(lǐng)域研究，引進(jìn)和培育南極“高精尖缺”人才，促進(jìn)南極技術(shù)及工程領(lǐng)域的創(chuàng)新和南極治理政策創(chuàng)新，推動產(chǎn)出具有重大價值、國際影響力的南極科研學(xué)術(shù)成果。

三是提升南極環(huán)境保護(hù)能力。建立保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化的制度體系和執(zhí)行機制。鼓勵和促進(jìn)發(fā)展南極環(huán)保技術(shù)，完善南極現(xiàn)場環(huán)境事故應(yīng)急機制。完善“綠色考察”機制，構(gòu)建南極活動綠色、低碳指標(biāo)體系，分類實施南極科考、南極旅游、南極捕撈等活動的生態(tài)環(huán)境影響監(jiān)測和評估，并制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。在南極海洋環(huán)境保護(hù)、生物多樣性養(yǎng)護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)以及監(jiān)測、應(yīng)對氣候等領(lǐng)域加大資金投入。

(四)促進(jìn)南極旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

從國家戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌南極旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將南極旅游作為和平利用南極空間資源、提升南極實質(zhì)存在的重要領(lǐng)域之一，健全國家南極旅游產(chǎn)業(yè)管理機制。一是以市場培育為基礎(chǔ)，盡快制定南極旅游產(chǎn)業(yè)扶持政策，培養(yǎng)南極旅游專業(yè)人才，扶持南極郵輪發(fā)展，促進(jìn)國內(nèi)南極旅游產(chǎn)業(yè)鏈的形成和完善，鼓勵建立國內(nèi)的南極旅游行業(yè)協(xié)會。建立南極旅游信息聯(lián)動平臺，定期發(fā)布“南極旅游發(fā)展報告”，實現(xiàn)與國際社會之間的南極旅游信息共享、經(jīng)驗交流。

二是提升我國南極科考站點的旅游規(guī)范引導(dǎo)、安全保障、應(yīng)急搜救等能力，打造南極科考、旅游、環(huán)保之間良性互動發(fā)展的新模式，積極為南極條約體系有關(guān)南極旅游規(guī)制規(guī)范提供制度供給。

三是借鑒智利、俄羅斯等國的南極科考站建設(shè)經(jīng)驗，改變我國南極長城站單一科研平臺的發(fā)展定位，改進(jìn)設(shè)施設(shè)備，打造長城站小型綜合旅游“社區(qū)”。建設(shè)南極科考站愛國、環(huán)保、科普教育基地，提升公民和企業(yè)在國家南極政策制定中的參與度。

(五)提升我國南極事業(yè)的開放與合作水平

一是探索建立“南極考察站開放共享”機制，適度開放我國的南極基礎(chǔ)設(shè)施、平臺等，為更多開展南極活動的國家、國際組織等提供更多公共產(chǎn)品。在國內(nèi)外有影響力的媒體、智庫、論壇等平臺，宣傳我國在應(yīng)對氣候變化、極地冰川融化、南極環(huán)境保護(hù)等方面的貢獻(xiàn)，駁斥并化解反華智庫或?qū)W者對我國南極活動的不實言論，定期發(fā)布我國南極事業(yè)白皮書，避免我國南極戰(zhàn)略意圖被西方話語體系任意發(fā)揮、惡意曲解。

二是推動南極利益主體多元化，積極構(gòu)建南極國際治理新模式。第一，需要處理好與不同南極利益訴求國家之間的關(guān)系。例如，承認(rèn)美國、澳大利亞等南極大國或強國在南極生態(tài)環(huán)境和科研等領(lǐng)域的貢獻(xiàn)，堅持在南極條約體系法律框架下與美國、澳大利亞等國加強溝通和協(xié)調(diào)，增信釋疑，消除南極戰(zhàn)略誤判，維護(hù)好我國南極事業(yè)發(fā)展的良好外部環(huán)境。同時，積極與阿根廷、智利、南非、土耳其等南極門戶國、南極新興國家開展在南極旅游、科考、后勤保障、培訓(xùn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、搜救等方面的平等、互利、務(wù)實合作。第二，擴大國際南極合作的廣度與深度。積極參與和支持南極研究科學(xué)委員會、國際南極旅游組織協(xié)會等南極國際組織事務(wù)，參與或主導(dǎo)相關(guān)南極治理議題的設(shè)置，并為其輸送專業(yè)人才。加強與南極國家之間的學(xué)術(shù)交流，互辦南極科學(xué)研究學(xué)術(shù)會議、論壇等，鼓勵高校、科研院所積極與海外對華友好或中立的相關(guān)智庫、學(xué)者開展交流合作。推動設(shè)立開放的、多國參與的南極聯(lián)合科考與研究計劃，共享極地科研資料和成果。

五、結(jié)語

本文通過對南極條約體系內(nèi)在制度缺陷及其對應(yīng)的外在現(xiàn)實挑戰(zhàn)的分析，以及對南極條約體系當(dāng)前面臨的各類新的不確定因素的研判，全面評估了南極條約體系穩(wěn)定和到期存續(xù)所面臨的風(fēng)險困境。不難看出，南極地緣政治格局的變化發(fā)展，是國際政治經(jīng)濟(jì)安全形勢變化發(fā)展在南極的投射。因此，從長期來看，南極條約體系及相關(guān)國際南極治理機制是否重構(gòu)，這在根本上取決于國際政治經(jīng)濟(jì)局勢的進(jìn)一步發(fā)展變化、各南極利益相關(guān)國家的戰(zhàn)略選擇，以及南極科學(xué)研究和生態(tài)環(huán)境保護(hù)是否取得突破性進(jìn)展等影響南極利益和競爭格局的關(guān)鍵因素，同時也可能受到其他不可預(yù)測的偶然性因素的影響，這將會是一個復(fù)雜多變的歷史過程，具有較強的可塑性；從當(dāng)前來看，隨著有關(guān)南極領(lǐng)土主權(quán)安排、南極礦產(chǎn)資源禁令、南極旅游活動等方面對南極條約體系造成的內(nèi)外多重困境和壓力與日俱增的情況下，國際社會對于南極條約體系到期存續(xù)的確信已受到一定程度的沖擊，對此，南極條約協(xié)商國乃至南極新興力量開始全面布局南極戰(zhàn)略、加強南極存在，進(jìn)一步助推了南極科研和生態(tài)環(huán)境保護(hù)議題的政治化傾向，加之新冠肺炎疫情在全球的肆虐，使得南極進(jìn)入了一個挑戰(zhàn)與機遇相互并存、少數(shù)國家壟斷與多元主體持續(xù)博弈的關(guān)鍵時期。

可以確定的是，無論當(dāng)前或長遠(yuǎn)，我國都已是對南極條約體系未來發(fā)展具有重要影響力的利益相關(guān)方，而我國所處的國際南極地緣政治形勢也是前所未有的復(fù)雜。為保障我國自由進(jìn)出南極、和平開展南極活動的根本利益所在，維護(hù)南極條約體系穩(wěn)定和到期存續(xù)、推動國際南極秩序朝著更為公平合理的方向發(fā)展成為我國南極戰(zhàn)略的必然選擇。在保持當(dāng)前我國南極事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定力的基礎(chǔ)上全面開展南極戰(zhàn)略預(yù)置已是當(dāng)務(wù)之急，這既包括要從頂層設(shè)計方面填補我國南極戰(zhàn)略和立法的空白、提前研究制定南極條約體系到期的應(yīng)對預(yù)案，也包括從能力建設(shè)方面提升我國參與科研和生態(tài)環(huán)保等國際南極治理的綜合實力、促進(jìn)南極旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，還包括從營造良好外部環(huán)境方面著力提升我國南極事業(yè)的開放與合作水平。