公共衛(wèi)生安全視域下的地方警察應(yīng)急行政治理體系構(gòu)建

劉琳璘

（河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450000）

目前全球籠罩在新冠肺炎疫情帶來的公共衛(wèi)生安全危機(jī)中，相比疫情爆發(fā)初期的恐慌無助，2021 年各國在應(yīng)對危機(jī)的應(yīng)急行政方面都已積累了一定經(jīng)驗。我國采取的分地區(qū)、分級別、分層次應(yīng)急行政防控措施成效顯著，地方政府基本構(gòu)建起應(yīng)急行政治理體系，警察作為地方應(yīng)急行政的主要力量在應(yīng)對公共衛(wèi)生安全危機(jī)時面臨著諸多挑戰(zhàn)，亟需構(gòu)建科學(xué)合理的應(yīng)急行政治理體系，提升應(yīng)急行政能力。

一、公共衛(wèi)生安全之于應(yīng)急行政的需求與保障

隨著公共衛(wèi)生安全危機(jī)的頻繁爆發(fā)，公共衛(wèi)生安全已經(jīng)受到世界各國重視，由于它在不同時代的威脅及影響因素不盡相同，因此，公共衛(wèi)生安全的定義從內(nèi)涵到外延一直在不斷變化和拓展。一般意義上，公共衛(wèi)生安全是指固定區(qū)域范圍內(nèi)居住人口的動態(tài)健康安全，而公共衛(wèi)生安全危機(jī)則是指出現(xiàn)足以影響一定區(qū)域內(nèi)人口動態(tài)健康的危險或事件，這是啟動地方應(yīng)急行政的必要前提之一。

（一）公共衛(wèi)生安全的特點與風(fēng)險

安全是人的基本需求之一。自人類誕生以來，人類的安全觀經(jīng)歷了從共同體安全到個人安全，再到社會公共安全和國家安全的過程。新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)的持續(xù)蔓延，使得公共衛(wèi)生安全問題的公共性與關(guān)聯(lián)性比以往任何時期都更為凸顯。它不僅在世界范圍內(nèi)引發(fā)了人們的心理恐慌，也嚴(yán)重影響了正常的社會秩序和公眾的日常生活，因此，公共衛(wèi)生安全問題早已不是原始的共同體安全和狹隘的私人安全問題，而是關(guān)乎整個社會和全球公共安全的問題。

公共安全主要由傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全構(gòu)成，二者的區(qū)別在于所涵蓋的范疇和領(lǐng)域不同，前者主要由國家的軍事安全和政治安全組成，強(qiáng)調(diào)國家的獨立權(quán)和完整權(quán)；而后者則是指人類、國際社會和國家的經(jīng)濟(jì)安全、社會安全、文化安全、環(huán)境安全、網(wǎng)絡(luò)安全等，即生存權(quán)和發(fā)展權(quán)[1]，往往包含傳統(tǒng)安全之外的所有安全因素，如貿(mào)易安全、金融安全、能源安全以及公共衛(wèi)生安全等。作為非傳統(tǒng)安全構(gòu)成部分的公共衛(wèi)生安全主要表現(xiàn)出以下特點：其一，風(fēng)險的擴(kuò)散性。公共衛(wèi)生安全風(fēng)險往往會超越特定的時空界線，發(fā)展成為一種全球化的風(fēng)險，無人能在風(fēng)險面前得以幸免。由于擴(kuò)散速度快、擴(kuò)散途徑廣泛，公共衛(wèi)生安全造成的風(fēng)險會不斷在社會各個領(lǐng)域造成連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致人們在應(yīng)對公共衛(wèi)生安全危機(jī)的過程中又不可避免地制造風(fēng)險，有時這些風(fēng)險甚至?xí)饺藗兯伎嫉摹氨疚弧迸c“范圍”，成為一種無人能負(fù)責(zé)的擴(kuò)散性風(fēng)險。其二，風(fēng)險的不可預(yù)見性。公共衛(wèi)生安全風(fēng)險成因復(fù)雜，各類自然災(zāi)害、事故災(zāi)難以及社會安全事件都能帶來公共衛(wèi)生安全危機(jī)，其中致病微生物導(dǎo)致的傳染性疾病是最為重要的因素之一。而伴隨自然環(huán)境的發(fā)展，各種新型致病微生物不斷出現(xiàn)并變異發(fā)展，使得公共衛(wèi)生安全風(fēng)險更加具有不可預(yù)見性，人們難以立即制定有效應(yīng)對預(yù)案。其三，治理的綜合性。鑒于現(xiàn)代公共衛(wèi)生安全風(fēng)險成因復(fù)雜，時間、地點、人群、特征不一，傳遞快速且波及面廣，給社會造成的影響復(fù)雜深遠(yuǎn)，對其治理應(yīng)注重綜合性，主要表現(xiàn)為治理的多層面、多任務(wù)、多對象等，強(qiáng)調(diào)跨領(lǐng)域的多機(jī)構(gòu)綜合聯(lián)動。

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，全球先后經(jīng)歷了嚴(yán)重急性呼吸綜合癥SARS、甲型H1N1 流感、新冠肺炎疫情等公共衛(wèi)生安全危機(jī)，尤其是當(dāng)前的新冠肺炎疫情，不僅成為威脅人類健康的“頭號頑敵”，更是給國家安全各個領(lǐng)域帶來空前挑戰(zhàn)。一旦政府采取的應(yīng)急行政措施不當(dāng)，首先影響的就是國家傳統(tǒng)的政治安全。事實上，如何應(yīng)對公共衛(wèi)生安全危機(jī)是對一國政府應(yīng)急行政治理態(tài)度與治理能力的綜合考驗，是檢驗政府對人民負(fù)責(zé)的態(tài)度和對生命權(quán)、健康權(quán)重視與保障程度的試金石。公共衛(wèi)生安全危機(jī)經(jīng)常會引起恐慌甚至社會動蕩，如果政府坐視不管或治理不力，就會導(dǎo)致政府出現(xiàn)信任危機(jī)，甚至造成政局動蕩。尤其在弱主權(quán)國家，還有可能造成外源性的政治安全危機(jī)，外國勢力趁機(jī)干預(yù)國內(nèi)政治，致使國家分裂[2]。其次是使國家的經(jīng)濟(jì)安全面臨挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開穩(wěn)定的社會環(huán)境，公共衛(wèi)生安全危機(jī)一旦出現(xiàn)就會給餐飲、零售、旅游、交通、外貿(mào)等多個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域帶來重創(chuàng)，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯甚至倒退。美國政府就對此次新冠肺炎疫情造成的公共衛(wèi)生安全危機(jī)存在一定誤判，致使疫情在美國反復(fù)肆虐，給美國帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，公司破產(chǎn)、企業(yè)倒閉、社會失業(yè)率上升等一系列問題的出現(xiàn)使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境。最后是對社會安全的影響。公共衛(wèi)生安全危機(jī)一旦出現(xiàn)，往往會給社會公眾造成一定的心理恐慌，民眾為謀求自身安全與生存，會出現(xiàn)一些非理智性行為，進(jìn)而引發(fā)社會安全問題，如新冠肺炎疫情期間，美國多地的臨街商鋪頻繁出現(xiàn)“打砸搶”事件。而針對政府采取的應(yīng)急行政措施，個別民眾甚至?xí)a(chǎn)生不滿與抵抗情緒，繼而爆發(fā)群體性事件造成社會安全危機(jī)，譬如歐美民眾為抗議政府出臺強(qiáng)制戴口罩及居家隔離等措施舉行的大規(guī)模游行示威活動，不僅極大地增加了聚集性感染的概率，還給社會安全帶來更多的威脅。

（二）公共衛(wèi)生安全中應(yīng)急行政的原則與路向

公共衛(wèi)生安全危機(jī)一旦發(fā)生，必然給社會秩序帶來重創(chuàng)，甚至威脅到國家的主權(quán)，在此緊急狀態(tài)下政府的應(yīng)急行政如何運行、常態(tài)下運行的法律規(guī)范與規(guī)則是否仍然應(yīng)該完全約束與規(guī)制行政，學(xué)者們對此觀點不一。早期學(xué)者對此問題的看法大致可以分為三個不同的流派：以康德哲學(xué)為基礎(chǔ)的規(guī)范主義，以施米特為代表的現(xiàn)實主義和以洛克為代表的自由主義。以康德哲學(xué)為基礎(chǔ)的規(guī)范主義主張法律規(guī)范與公民權(quán)利地位無論何種情勢都不可撼動，亦即緊急狀態(tài)下應(yīng)急行政仍要受法律的規(guī)范與限制，在法律框架下運行。施米特從現(xiàn)實主義角度出發(fā)，認(rèn)為危機(jī)爆發(fā)威脅國家安全之時，法律應(yīng)退居次位，法律的價值在于創(chuàng)建處于具體環(huán)境的規(guī)則與秩序，即所有的法律規(guī)范都要為事實服務(wù)。因此，應(yīng)急行政完全可以突破法律規(guī)范的限制，甚至創(chuàng)設(shè)全新的法律規(guī)則。洛克的觀點則介于二者之間，他認(rèn)為常態(tài)固化的法律條文很難應(yīng)對突如其來、不可預(yù)知的種種危機(jī)，故而一方面要強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范和公民權(quán)利的重要性，另一方面也需要認(rèn)可出現(xiàn)危及國家安全時應(yīng)急行政突破法律的必要性[3]。三種觀點雖各有千秋，但都不足以有效解決應(yīng)急行政緊急性與法規(guī)范的沖突。筆者認(rèn)為，對公共衛(wèi)生安全下應(yīng)急行政的研究應(yīng)采取規(guī)范與實在的二元論的思想進(jìn)路。具言之，政府應(yīng)急行政要強(qiáng)調(diào)應(yīng)急決策權(quán)力的暫時性特征，緊急情勢的客觀屬性決定了其例外性，但同時應(yīng)急行政必須處于現(xiàn)行憲法和法律秩序之下，應(yīng)對危機(jī)的應(yīng)急行政決策與措施必須遵從基本的憲法價值與規(guī)范，因為其目的在于重建和維系憲法秩序而非改變和代替它。暫時性、例外性和緊急權(quán)力的有限性是應(yīng)急行政合法性、正當(dāng)性的三大基柱。

基于此種思想進(jìn)路，結(jié)合公共衛(wèi)生安全的特點與風(fēng)險，筆者認(rèn)為公共衛(wèi)生安全危機(jī)一旦爆發(fā)，在應(yīng)對過程中就需要特殊的應(yīng)急行政原則。正如哈耶克所言，對特定情勢的個別回應(yīng)，將導(dǎo)致一個新的整體秩序，個人需服從這樣一些會產(chǎn)生秩序的規(guī)則，而公眾對此種規(guī)則的遵從才能建立適當(dāng)?shù)纳鐣{(diào)適機(jī)制，使社會秩序得以回歸[4]。故而公共衛(wèi)生安全下的應(yīng)急行政原則主要表現(xiàn)為公共衛(wèi)生效能原則、公共衛(wèi)生倫理原則和公共衛(wèi)生公平原則。具體而言，公共衛(wèi)生效能原則是指在應(yīng)對公共衛(wèi)生安全危機(jī)時應(yīng)急行政需應(yīng)用科學(xué)推理方法，包括系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)、信息體系以及項目計劃模型，通過Meta 分析、風(fēng)險評估、經(jīng)濟(jì)評價、公共衛(wèi)生監(jiān)測、專家組評議等公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)評價和分析方法，形成、實施和評估公共衛(wèi)生安全保障措施和政策，及時高效地解決公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域問題。公共衛(wèi)生倫理原則是指公共衛(wèi)生安全維護(hù)過程中應(yīng)急行政要以公眾群體利益為主，個人利益需做出必要讓步與犧牲，同時防護(hù)過程中要尊重個人的隱私，對個人的相關(guān)信息予以保密，政府采取的應(yīng)急行政措施應(yīng)及時告知公眾，保證信息透明，通過法治途徑解決沖突矛盾，有效維護(hù)公眾生命權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利。公共衛(wèi)生公平原則是公共衛(wèi)生安全保障的內(nèi)在要求，它強(qiáng)調(diào)在政府應(yīng)急行政中人群和個人對公共衛(wèi)生安全保障措施具有平等的知情權(quán)，具有同等權(quán)利獲取信息反饋，可公平享受公共衛(wèi)生服務(wù)、獲取公共衛(wèi)生產(chǎn)品與防護(hù)。此外，在合理差別規(guī)則下，應(yīng)急行政要重點關(guān)注特殊弱勢群體，使其能夠享受到特殊公共衛(wèi)生產(chǎn)品的供給。

伴隨公共衛(wèi)生安全事件的頻繁出現(xiàn)，公共衛(wèi)生安全中的應(yīng)急行政治理問題日益成為世界各國政府關(guān)注的重要事項。公共衛(wèi)生內(nèi)容的多樣性決定了公共衛(wèi)生安全保障供給的多樣性。政府作為公共衛(wèi)生保障的主體，必須在應(yīng)急行政決策上形成涵蓋傳染病控制、食品安全、環(huán)境衛(wèi)生、藥品疫苗監(jiān)管、衛(wèi)生服務(wù)、社會心理健康等多重領(lǐng)域的大公共衛(wèi)生戰(zhàn)略思維，并制定相應(yīng)的公共衛(wèi)生安全保障政策，統(tǒng)籌衛(wèi)生資源配置。筆者認(rèn)為，公共衛(wèi)生安全中應(yīng)急行政的發(fā)展路向應(yīng)重點集中在以下三個方面：第一，完善多層次、全方位的公共衛(wèi)生服務(wù)體系。從中央到地方構(gòu)架多層級、全方位的監(jiān)管體系，實現(xiàn)預(yù)防疾病、促進(jìn)健康、早期預(yù)警以及緩和化解已有公共衛(wèi)生問題的目的[5]。第二，改良公共衛(wèi)生安全預(yù)警監(jiān)測機(jī)制。通過發(fā)展完善公共衛(wèi)生體系，利用大數(shù)據(jù)、云計算等高科技技術(shù)手段，實時排查、監(jiān)管公共衛(wèi)生領(lǐng)域的風(fēng)險苗頭，及時排查隱患、發(fā)布預(yù)警信息，做好相應(yīng)應(yīng)急行政準(zhǔn)備。第三，形成公共衛(wèi)生安全保障的法治路徑。針對公共衛(wèi)生安全危機(jī)，相比20 世紀(jì)的倉促應(yīng)對，各國政府越來越多地依靠法治路徑化解危機(jī)。在此過程中，應(yīng)急行政法治思維的重塑、公共衛(wèi)生安全應(yīng)急法制體系的健全是實現(xiàn)應(yīng)急行政法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，唯其如此方能有效解決危機(jī)中出現(xiàn)的社會沖突與矛盾。

二、公共衛(wèi)生安全中地方警察應(yīng)急行政的實踐與挑戰(zhàn)

目前全球已經(jīng)逐漸進(jìn)入了一個風(fēng)險社會的發(fā)展時期，應(yīng)急行政成為各國共同面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。特別是持續(xù)籠罩在全球的新冠肺炎疫情，使得公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的應(yīng)急行政面臨巨大挑戰(zhàn)。我國經(jīng)過兩年多的抗疫戰(zhàn)斗，國內(nèi)疫情已大體趨于平緩，但伴隨境外病例的不斷輸入與病毒的快速變異，當(dāng)前新冠肺炎疫情在全國各地呈點狀散發(fā)趨勢，地方政府抗疫壓力劇增，應(yīng)急行政急劇增多。警察作為地方政府應(yīng)急行政的主要參與者與執(zhí)行者，在抗擊疫情中占據(jù)著重要地位，發(fā)揮著關(guān)鍵作用，也因此面臨著更多的沖突與挑戰(zhàn)。

（一）地方警察行政應(yīng)急行政的實踐與經(jīng)驗

經(jīng)歷了2019 年12 月至今全國新冠肺炎疫情的沖擊，我國地方警察在公共衛(wèi)生安全應(yīng)急行政方面業(yè)已積累了一些經(jīng)驗與教訓(xùn)。在應(yīng)對包括公共衛(wèi)生安全等突發(fā)事件時，地方警察應(yīng)急行政能否處置妥當(dāng)與下面三方面有關(guān)：一是主要應(yīng)急救援人員自身素質(zhì)，二是應(yīng)急行政的組織架構(gòu)，三是應(yīng)急行政的運作模式?？偟膩碚f，體制是基礎(chǔ)，機(jī)制是關(guān)鍵，法制是保障，預(yù)案是前提。因此，針對地方警察應(yīng)急行政的表現(xiàn)，筆者對河南省鄭州、信陽、南陽、濟(jì)源等地的公安民警和社區(qū)群眾進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研采取座談會、發(fā)放問卷與SPSS 統(tǒng)計方法相結(jié)合的方式進(jìn)行。經(jīng)過調(diào)研數(shù)據(jù)分析與問題梳理，初步歸納出河南省警察應(yīng)急行政的一些實踐經(jīng)驗與問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

第一，對公共衛(wèi)生安全危機(jī)中警察應(yīng)急行政的定位基本準(zhǔn)確。在訪談與問卷中，認(rèn)為地方警察是公共衛(wèi)生安全保障主要力量的公安民警占90.49%、群眾占75.68%；認(rèn)為新冠肺炎疫情抗疫過程中公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下積極主動行使職權(quán)的公安民警占92.14%，群眾占84.55%；認(rèn)為新冠肺炎社區(qū)防控過程中公安機(jī)關(guān)與社區(qū)民眾之間是“公安機(jī)關(guān)與社區(qū)民眾共同協(xié)商一起防控”的公安民警占51.22%，群眾占63.51%（詳見圖1 至圖3）。從數(shù)據(jù)不難看出，無論民警自身還是群眾，都對地方警察在應(yīng)急行政中的主導(dǎo)地位持基本肯定的態(tài)度，但有關(guān)應(yīng)急行政權(quán)的行使方面，民警的主動積極性比群眾更高。而在應(yīng)急行政中警察與群眾的關(guān)系上，群眾比公安民警更趨向于積極主動參與防控，實現(xiàn)社區(qū)多元主體的應(yīng)急協(xié)同治理。

圖1 關(guān)于公安機(jī)關(guān)抗疫中地位的問題

圖2 關(guān)于公安機(jī)關(guān)抗疫職權(quán)行使的問題

圖3 關(guān)于公安機(jī)關(guān)與社區(qū)民眾關(guān)系的問題

第二，公共衛(wèi)生安全危機(jī)中，警察應(yīng)急行政采取的相應(yīng)措施基本有力得當(dāng)。訪談與問卷中，認(rèn)為此次新冠肺炎疫情抗疫過程中公安機(jī)關(guān)預(yù)警機(jī)制作用發(fā)揮較好的公安民警占54.63%，群眾占62.56%；認(rèn)為在新冠肺炎疫情防控中當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)在輿情引導(dǎo)方面做得較好的公安民警占90.95%，群眾占82.27%；認(rèn)為公安機(jī)關(guān)有關(guān)應(yīng)急執(zhí)法的法律制度比較健全的公安民警占78.05%，群眾占57.33%（詳見圖4 至圖6）。數(shù)據(jù)表明，公安民警對應(yīng)急行政的預(yù)警機(jī)制滿意度低于群眾，而且二者的總體滿意數(shù)值均勉強(qiáng)過半，這表明公共衛(wèi)生安全危機(jī)下地方警察應(yīng)急預(yù)警機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步完善。而在公安機(jī)關(guān)的輿情管控與引導(dǎo)方面，無論公安民警還是地方群眾，認(rèn)可度都相當(dāng)高，地方警察應(yīng)急行政的輿情應(yīng)對協(xié)調(diào)工作機(jī)制值得肯定。公安民警與群眾分歧較大的問題表現(xiàn)在應(yīng)急執(zhí)法的法制建設(shè)方面，公安民警認(rèn)可度較高，而群眾則認(rèn)為應(yīng)急法律制度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)完善。這從側(cè)面表明雖然我國已基本架構(gòu)起應(yīng)急法制體系并在國家權(quán)力機(jī)關(guān)中形成了良好基礎(chǔ)，但由于應(yīng)急法制實施中未能針對特定事件、特定地域與特定對象區(qū)別性展開宣傳，忽視了應(yīng)急執(zhí)法的社會基礎(chǔ)，造成社會民眾對一些應(yīng)急法制缺乏了解或存有質(zhì)疑。

圖4 關(guān)于公安機(jī)關(guān)預(yù)警機(jī)制作用的問題

圖5 關(guān)于當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)輿情引導(dǎo)方面的問題

圖6 關(guān)于公安機(jī)關(guān)有關(guān)應(yīng)急執(zhí)法的法律制度建設(shè)方面的問題

第三，公共衛(wèi)生安全中地方警察應(yīng)急行政仍存在一些短板，還有待完善。訪談與問卷中，認(rèn)為有必要專門組織民警參加應(yīng)急管理教育培訓(xùn)的公安民警占95.10%，群眾占89.14%。在對此次新冠肺炎疫情防控中公安機(jī)關(guān)應(yīng)急警務(wù)的整體評價中，認(rèn)為“非常優(yōu)秀的”公安民警占90.53%，群眾占64.57%。對新冠肺炎疫情防控中公安機(jī)關(guān)應(yīng)急執(zhí)法面臨的主要問題，認(rèn)為“應(yīng)急裝備技術(shù)水平有待提高”的公安民警占23.97%，群眾占27.48%；認(rèn)為“警力不足”的公安民警占27.50%，群眾占26.73%；認(rèn)為“出警中自身衛(wèi)生安全保障不力”的公安民警占25.34%，群眾占24.02%；認(rèn)為“與其他部門信息共享程度不高的”公安民警占23.18%，群眾占21.77%（詳見圖7 至圖9）。由此可見，亟待建立地方警察應(yīng)急行政教育培訓(xùn)體制以有效提升公安民警自我防護(hù)與應(yīng)急救助能力。在對地方警察應(yīng)急行政的整體評價上，公安民警與群眾的分歧較大，公安民警對自身應(yīng)急執(zhí)法工作認(rèn)可度滿意度較高，群眾的認(rèn)可滿意度卻相對較低。

圖7 關(guān)于公安機(jī)關(guān)民警應(yīng)急管理培訓(xùn)的問題

圖8 關(guān)于公安機(jī)關(guān)應(yīng)急警務(wù)整體評價的問題

圖9 關(guān)于公安機(jī)關(guān)應(yīng)急執(zhí)法面臨的問題

總體而言，在此次調(diào)研訪談與問卷調(diào)查過程中，公安民警與群眾都對河南各地警察應(yīng)急行政的表現(xiàn)給予了肯定與認(rèn)可，認(rèn)為在新冠肺炎疫情防控中公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮了重要作用，其主要貢獻(xiàn)體現(xiàn)在社會秩序維護(hù)、人員流動管控、社區(qū)安全排查、打擊妨礙疫情防控違法犯罪行為四個方面（詳見圖10）。但在應(yīng)急執(zhí)法效能、衛(wèi)生防護(hù)救助技能以及與公眾多元協(xié)同應(yīng)急治理方面，地方警察的應(yīng)急行政仍有待進(jìn)一步提高和完善。

圖10 關(guān)于公安機(jī)關(guān)疫情防控貢獻(xiàn)的問題

（二）地方警察應(yīng)急行政出現(xiàn)的問題與短板

當(dāng)前我國各地公安民警在抗擊新冠肺炎疫情的應(yīng)急行政實踐中充分顯示了警察在應(yīng)對公共衛(wèi)生安全危機(jī)中所扮演角色的重要性，成為抗擊疫情“一道靚麗的蔚藍(lán)戰(zhàn)線”。在公共衛(wèi)生安全的應(yīng)急行政方面，地方警察主要依托網(wǎng)格化治理手段，加強(qiáng)社區(qū)封閉式治安管理與人員管控，并借助公安機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)平臺在疫情防控中進(jìn)行數(shù)據(jù)核查和數(shù)據(jù)清理，充分發(fā)揮了公安機(jī)關(guān)作為地方數(shù)據(jù)指揮中心的優(yōu)勢，確保數(shù)據(jù)核查盡可能精準(zhǔn)完成[6]。然而在公共衛(wèi)生安全保障的一些領(lǐng)域，地方警察的應(yīng)急行政仍舊存在一些問題與短板。

首先，地方應(yīng)急法制建設(shè)不充分，主要表現(xiàn)為地方警察應(yīng)急行政立法與執(zhí)法機(jī)制的銜接存在問題。我國中央層面公共衛(wèi)生安全中警察的應(yīng)急行政主要規(guī)定在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及各類災(zāi)害法中，地方層面則主要體現(xiàn)在地方制定的地方性法規(guī)和具體實施細(xì)則中，如《重慶市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《上海市實施〈突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例〉細(xì)則》。而在這些法規(guī)和實施細(xì)則中，警察應(yīng)急行政內(nèi)容規(guī)定較為籠統(tǒng)，現(xiàn)實操作性不強(qiáng)。如2020 年9 月通過的《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》僅在第四十三條第七項規(guī)定了公安機(jī)關(guān)應(yīng)急行政的主要內(nèi)容；在第五十八條規(guī)定了應(yīng)急協(xié)助行政的范疇①《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十三條第七項規(guī)定：公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)維護(hù)社會治安秩序，依法嚴(yán)懲擾亂社會秩序的行為；對需要接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者拒絕配合的，依法協(xié)助有關(guān)部門強(qiáng)制執(zhí)行。第五十八條規(guī)定：在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生期間，有下列行為之一，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：……違反前款規(guī)定的人員是公職人員的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時通報其所在單位、主管部門、上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)。。地方警察應(yīng)急執(zhí)法過程中的具體操作規(guī)則與程序缺乏針對性規(guī)范，直接影響著應(yīng)急執(zhí)法效能的實現(xiàn)。此外，針對公共衛(wèi)生安全中應(yīng)急行政的法治宣傳也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。從調(diào)研數(shù)據(jù)分析來看，社區(qū)民眾對應(yīng)急法律制度的關(guān)注度有限，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公民權(quán)利的行使也存有認(rèn)識上的誤區(qū)，也因此導(dǎo)致不服從地方出行管控造成疫情擴(kuò)散傳播從而受到公安機(jī)關(guān)刑事拘留的案件一直在各地頻繁出現(xiàn)。典型例證就是2021 年7 月造成揚州疫情傳播的“毛老太事件”②64 歲的毛某寧擅自離開已經(jīng)采取封控管理措施的南京居住地去揚州，隱瞞行程且頻繁活動，導(dǎo)致新冠肺炎疫情在揚州市區(qū)擴(kuò)散蔓延。2021 年7 月29 日，揚州市公安局邗江分局對毛某寧以涉嫌妨害傳染病防治罪立案偵查。詳見網(wǎng)易新聞：《揚州“毛老太”隱瞞行程致超百人感染被刑拘，注意：疫情防控期間，這些行為也是違法的》，https：//www.163.com/dy/article/GH6PBJT3051200BP.html，訪問日期：2021 年12 月3 日。。

其次，地方警察應(yīng)急行政過程中存在預(yù)警意識不強(qiáng)，預(yù)警機(jī)制作用發(fā)揮有限的問題。公共衛(wèi)生安全危機(jī)的爆發(fā)雖具有突發(fā)性和不可預(yù)見性，但早期預(yù)警仍能有效阻止形勢的失控。預(yù)警機(jī)制主要包括情報搜集機(jī)制、情報分析機(jī)制以及情報決策機(jī)制。由于地方相關(guān)警種工作分散、預(yù)警意識不夠，致使早期公共衛(wèi)生安全信息采集難以做到全面、及時、準(zhǔn)確，進(jìn)而導(dǎo)致信息分析機(jī)制作用發(fā)揮受限。公安機(jī)關(guān)有時未能區(qū)別對待、分析處理公共衛(wèi)生安全危機(jī)爆發(fā)的差異性及導(dǎo)致的不同可能性，對可能性、概率性較高的突發(fā)情況的估測存在偏差，也因此對危機(jī)下應(yīng)急行政決策提供的建議有限。公安機(jī)關(guān)在利用社會資源獲取危機(jī)爆發(fā)的一手信息，比如爆發(fā)的起因、最新進(jìn)展等方面具有一定的優(yōu)勢，因此，通過分析判斷采集到的信息，完全可以對危機(jī)的發(fā)展動向做出預(yù)估，為應(yīng)急行政指揮機(jī)構(gòu)隨后的應(yīng)急決策提供可靠的信息支撐，但是當(dāng)前這一預(yù)警機(jī)制作用的發(fā)揮不盡如人意。

再次，地方警察應(yīng)急行政還存在預(yù)案指揮體系不完善、應(yīng)急警力編制較為粗放的短板。我國當(dāng)前公安機(jī)關(guān)專項工作指揮有三種模式，分別為屬地公安機(jī)關(guān)組織處置、?。ㄊ校┚致毮懿块T組織處置以及?。ㄊ校┚种苯咏M織處置[7]。受制于我國公安管理體制的條塊結(jié)構(gòu)，各級指揮中心在第一時間相互溝通、信息共享方面銜接不暢，導(dǎo)致有時錯失應(yīng)急處置危機(jī)的最佳時間。究其原因，主要是預(yù)案指揮體系在規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而制約了應(yīng)急指揮的正規(guī)化發(fā)展。如省局職能部門組織處置專項工作指揮模式，通常指揮隊伍是由省局指揮中心的相關(guān)職能部門和事發(fā)地公安機(jī)關(guān)構(gòu)成，因為指揮隊伍是臨時形成的，隊伍中的人員層級不同，所以有時隊伍中應(yīng)該由誰擔(dān)任總負(fù)責(zé)人難以確定，進(jìn)而導(dǎo)致隊伍真正前往現(xiàn)場進(jìn)行指揮時，內(nèi)部有時會出現(xiàn)不同意見，影響指揮決策的傳達(dá)和實施。屬地公安機(jī)關(guān)組織處置專項工作指揮模式則存在執(zhí)行流程具體化、規(guī)范化程度不夠的問題，在指揮效能上有待提升。此外，由于公共衛(wèi)生安全危機(jī)在地方上呈現(xiàn)出局部性、突發(fā)性、快速蔓延性的特點，應(yīng)急行政的警力跨區(qū)域調(diào)配成為應(yīng)對危機(jī)的首要任務(wù)，但臨時抽調(diào)的警力來自各個單位，構(gòu)成成分復(fù)雜。如果缺乏規(guī)范化、統(tǒng)一化的警力組織，應(yīng)急行政的效能就會大打折扣。

最后，地方警察的專業(yè)化應(yīng)急執(zhí)法水平有待提升。如前所述，由于當(dāng)前我國地方警察在公共衛(wèi)生安全防護(hù)與救助培訓(xùn)方面存在一些不足，導(dǎo)致在面對公共衛(wèi)生安全危機(jī)時，地方警察一方面對自身應(yīng)當(dāng)采取的基本防護(hù)措施與防護(hù)技能掌握不夠，使應(yīng)急行政的戰(zhàn)斗力受影響；另一方面在應(yīng)急行政中對社區(qū)民眾采取的救助措施與制裁手段不當(dāng)，難以有效發(fā)揮公安機(jī)關(guān)應(yīng)急行政的基本效力。同時，在公共衛(wèi)生安全應(yīng)急行政中，地方警察與其他職能部門、社區(qū)組織以及民眾協(xié)同共治成為常態(tài)，在此過程中警察的執(zhí)法權(quán)限爭議、執(zhí)法程序不嚴(yán)、執(zhí)法過程不規(guī)范現(xiàn)象時有發(fā)生，這既與公安民警個人應(yīng)急行政法治思維、個體應(yīng)急執(zhí)法水平和執(zhí)法能力有限相關(guān)，也與地方應(yīng)急行政綜合處置機(jī)制不健全有關(guān)。

三、公共衛(wèi)生安全中地方警察應(yīng)急行政治理體系的構(gòu)建

地方警察作為地方行政治理的重要力量，在公共衛(wèi)生安全的應(yīng)急行政中發(fā)揮著十分重要的作用，特別是在地方部分區(qū)域出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的先期處置工作中，客觀上要求地方警察在應(yīng)急權(quán)力運行的組織實施與現(xiàn)場處置中表現(xiàn)出較高的水準(zhǔn)。然而，由上文可知，當(dāng)前地方警察在公共衛(wèi)生安全的應(yīng)急行政水平仍有待提升。筆者認(rèn)為，我們應(yīng)結(jié)合公共衛(wèi)生安全中應(yīng)急行政的基本原則與發(fā)展路向，針對前述問題與短板，構(gòu)建現(xiàn)代化的地方警察應(yīng)急行政治理體系。具體而言，應(yīng)從以下五個方面著手。

第一，健全應(yīng)急行政預(yù)警機(jī)制。應(yīng)急預(yù)警機(jī)制是公共衛(wèi)生安全應(yīng)急行政的重要內(nèi)容。良好的預(yù)警機(jī)制能對突發(fā)公共衛(wèi)生安全危機(jī)進(jìn)行預(yù)測和評判，進(jìn)而對未來可能出現(xiàn)的突發(fā)狀況提前進(jìn)行準(zhǔn)備與干預(yù)，最大限度地減少國家和社會利益受損。健全地方警察應(yīng)急行政預(yù)警機(jī)制的重點是改良網(wǎng)格化工作預(yù)警機(jī)制，提升地方警察應(yīng)急行政預(yù)案的預(yù)見性和實操性。作為地方公共衛(wèi)生安全應(yīng)急預(yù)案的重要組成部分，地方警察應(yīng)急行政預(yù)案要做好與其他各級各類應(yīng)急預(yù)案的銜接，預(yù)案重點要關(guān)注處置的詳細(xì)步驟、活動細(xì)節(jié)、具體操作以及與相關(guān)部門人員的配合等，避免出現(xiàn)簡單復(fù)制高層級預(yù)案的情形。預(yù)案的實操性、可行性、預(yù)見性尤為重要[8]。在預(yù)警機(jī)制的擬定與構(gòu)建過程中，必須堅持“以人為本、預(yù)防為主”的原則，在公共衛(wèi)生安全的重點地區(qū)健全網(wǎng)格化工作預(yù)警機(jī)制，組建設(shè)置危機(jī)處置大隊，對重點轄區(qū)進(jìn)行預(yù)案布置和規(guī)劃，明確各領(lǐng)域職責(zé)。以村（社區(qū)）警務(wù)管理綜合治理網(wǎng)格為依托，加強(qiáng)警民協(xié)作，統(tǒng)籌建立村（社區(qū)）應(yīng)急管理網(wǎng)格員隊伍；充分發(fā)揮網(wǎng)格員在公共衛(wèi)生安全信息搜集、應(yīng)急知識宣傳等方面的作用，形成地方警察應(yīng)急行政預(yù)警基礎(chǔ)力量。同時，研究制定公共衛(wèi)生安全事件分類管理、分級預(yù)警、平臺共享、發(fā)布規(guī)范的預(yù)警信息發(fā)布制度。建立完善網(wǎng)絡(luò)輿情分析研判、應(yīng)對處置制度，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)在應(yīng)急預(yù)警機(jī)制運行過程中的應(yīng)用，及時獲取和預(yù)報苗頭性敏感信息，及時回應(yīng)社會關(guān)切。

第二，健全應(yīng)急行政指揮決策機(jī)制。應(yīng)對公共衛(wèi)生安全危機(jī)需要協(xié)調(diào)調(diào)動各種職能部門和社會資源，是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。如前所述，地方警察應(yīng)急指揮決策機(jī)制主要包括屬地公安機(jī)關(guān)組織處置、?。ㄊ校┚致毮懿块T組織處置、?。ㄊ校┚种苯咏M織處置三種形式。為有效應(yīng)對公共衛(wèi)生安全事件，這種分級、分層、多元領(lǐng)導(dǎo)指揮決策機(jī)構(gòu)系統(tǒng)相對比較適用。當(dāng)前健全地方警察行政應(yīng)急指揮決策機(jī)制的重點是明確指揮主體負(fù)責(zé)人及其權(quán)限職責(zé)，建構(gòu)一套通用的術(shù)語體系、整合的信息通訊、標(biāo)準(zhǔn)化的組織體系、統(tǒng)一的指揮鏈條、合理的調(diào)控幅度、全面的資源管理，從而架構(gòu)適合地方公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)[9]。地方各級警察應(yīng)急指揮決策部門，要能針對公共衛(wèi)生安全危機(jī)發(fā)生規(guī)律、危機(jī)特點等，適時開展聯(lián)合會商，分析研判公共衛(wèi)生安全事件發(fā)生、發(fā)展趨勢，提升應(yīng)急指揮決策機(jī)制的效率性和科學(xué)性。要在應(yīng)急指揮決策過程中結(jié)合當(dāng)前扁平化指揮和大部制警務(wù)改革背景，將多媒體可視化、移動應(yīng)用、大數(shù)據(jù)、云計算等高科技專業(yè)技術(shù)手段融合運用，加強(qiáng)一體化指揮，實現(xiàn)指揮決策智能化、立體化、可視化、全域化。以地方警察強(qiáng)大的專業(yè)信息搜集分析能力實現(xiàn)高度信息共享和深度智能應(yīng)用，為公共衛(wèi)生安全事件下的應(yīng)急指揮調(diào)度提供保障[10]，為快速通知、召集人員，啟動行政應(yīng)急治理、調(diào)度政府相關(guān)職能部門、有效配置資源等提供有力支撐。

第三，健全應(yīng)急行政會商聯(lián)動機(jī)制。由于公共衛(wèi)生安全危機(jī)往往具有突發(fā)性、緊急性的特征，需要政府各個部門協(xié)同聯(lián)動、互相協(xié)作以有效應(yīng)對危機(jī)。在此過程中，為有效發(fā)揮地方警察應(yīng)急行政處置效能，必須健全地方應(yīng)急會商聯(lián)動機(jī)制。這一機(jī)制要秉承堅持黨政主導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、部門聯(lián)動、社會參與、運轉(zhuǎn)順暢、處置高效的原則，強(qiáng)化地方公安機(jī)關(guān)與政府各職能部門之間、各區(qū)域之間、條塊之間的溝通協(xié)調(diào)，提升人員快速調(diào)配、應(yīng)急資源快速集成的能力，建立信息共享、資源共用以及重大災(zāi)害風(fēng)險防治、應(yīng)急救援聯(lián)防聯(lián)控、聯(lián)合行動的工作機(jī)制。在公共衛(wèi)生安全危機(jī)應(yīng)對過程中，要建立健全地方警察同交通運輸、建筑、教育、文化、通信、醫(yī)療等領(lǐng)域的行業(yè)安全聯(lián)席會議機(jī)制，通過建立“三臺合一”①三臺合一指：“110”“122”“119”三臺采用統(tǒng)一的應(yīng)急號碼，聯(lián)合處置各類突發(fā)事件和緊急求助。根據(jù)公安部〔2004〕17 號文件《公安部關(guān)于大力推進(jìn)縣市公安機(jī)關(guān)110、119、122“三臺合一”工作的通知》，將轄區(qū)內(nèi)110、119、122 三個報警臺進(jìn)行整合，充分利用現(xiàn)有通信及計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建成一個公安信息、控制、通信和指揮（CTI）的綜合系統(tǒng)。的應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)來有效整合公安、醫(yī)療、消防等部門的資源，使地方警察能及時獲取并合理配置各類資源，及時準(zhǔn)確地掌握資源運用的情況。同時，要利用當(dāng)前大數(shù)據(jù)、云計算等高科技，推動應(yīng)急信息聯(lián)動體系建設(shè)，提升地方警察在應(yīng)急行政關(guān)鍵環(huán)節(jié)的信息處理、獲取、共享效率和綜合治理效果。此外，應(yīng)急行政會商聯(lián)動機(jī)制健全的重點還包括在基本應(yīng)急行政預(yù)案的基礎(chǔ)上，通過聯(lián)席會議會商細(xì)化具體的任務(wù)指標(biāo)，明確應(yīng)急協(xié)同各環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)人，敦促有關(guān)部門和人員協(xié)助地方警察執(zhí)行預(yù)案。

第四，完善應(yīng)急行政綜合處置機(jī)制。當(dāng)前地方警察應(yīng)急行政綜合處置機(jī)制完善的重點是建立專業(yè)化、多元化的處置機(jī)制，強(qiáng)調(diào)資源整合、全民參與、分工明確、權(quán)責(zé)對等的原則。由于公共衛(wèi)生安全危機(jī)具有不同于其他自然災(zāi)害與社會安全事件的特點，在應(yīng)對時格外需要危機(jī)處置的快速反應(yīng)和專家指導(dǎo)下的協(xié)同運作。因此，地方警察應(yīng)急行政過程中首先要構(gòu)建危機(jī)監(jiān)測快速反應(yīng)機(jī)制，對公共衛(wèi)生安全危機(jī)的發(fā)生、發(fā)展進(jìn)行有效監(jiān)測，為下一步的應(yīng)急行政舉措提供必要信息。建議在地方警察相關(guān)工作部門針對可能誘發(fā)公共衛(wèi)生安全危機(jī)的管轄事項進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)測，制定監(jiān)測計劃，定期對監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計、交換、上報、分析，以便及時發(fā)現(xiàn)異常情況。其次，要構(gòu)建應(yīng)急權(quán)限爭議快速協(xié)調(diào)裁決機(jī)制。公共衛(wèi)生安全危機(jī)處置過程中，需要在政府的主導(dǎo)下整合多方行政力量共同應(yīng)對危機(jī)，故而經(jīng)常會出現(xiàn)在綜合處置方面的權(quán)限爭議。為規(guī)范解決地方警察應(yīng)急行政中出現(xiàn)的一些權(quán)限爭議，建議建立行政行為權(quán)限爭議快速協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，以解決不同警種與職能部門之間在應(yīng)對公共衛(wèi)生安全事件中出現(xiàn)的執(zhí)法權(quán)限爭議。這種比照外商投資法爭議解決機(jī)制建立的協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，可以有效地使?fàn)幾h各方通過機(jī)制尋求快速協(xié)調(diào)解決爭議的路徑，規(guī)范化地處理爭議，既防止出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，又能有效化解部門間的矛盾。

第五，健全應(yīng)急行政協(xié)調(diào)保障機(jī)制。地方警察應(yīng)急行政還需結(jié)合實際，研究制定符合本地實際的應(yīng)急行政管理協(xié)調(diào)工作制度，建立完善的物資保障、專業(yè)訓(xùn)練、輿情應(yīng)對等應(yīng)急行政協(xié)調(diào)保障工作機(jī)制，優(yōu)化應(yīng)急行政中的人力、物力等資源配置。在武漢抗擊新冠肺炎疫情期間，地方警察應(yīng)急行政執(zhí)法中面臨的最大問題就是物資裝備保障不足。在面對公共衛(wèi)生安全危機(jī)時，專業(yè)的裝備是應(yīng)急行政的有力保障，也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，需要完善地方警察統(tǒng)一的應(yīng)急行政物資保障體系，除過去已有的用于采購處突武器裝備及一般防護(hù)裝備的專用經(jīng)費外，要加大應(yīng)對公共衛(wèi)生安全事件所需的特種應(yīng)急車輛、防護(hù)服、空氣呼吸器、隔熱服、消毒液、防毒口罩等設(shè)備的經(jīng)費投入。要建立長效的專業(yè)應(yīng)急行政技能訓(xùn)練與培訓(xùn)機(jī)制，定期開展仿真模擬訓(xùn)練和演習(xí)，提升地方警察在面對危機(jī)應(yīng)急行政時的心理素質(zhì)和處置能力。同時還要加強(qiáng)民警公共衛(wèi)生安全危機(jī)應(yīng)急行政基本知識技能的培訓(xùn)，尤其是防護(hù)知識技能培訓(xùn)，要把突發(fā)重大傳染病應(yīng)急處置作為民警應(yīng)知應(yīng)會基本技能，納入日常培訓(xùn)體系[11]。此外，要繼續(xù)健全地方警察輿情應(yīng)對協(xié)調(diào)工作機(jī)制，公共衛(wèi)生安全事件中各種自媒體平臺披露的信息魚龍混雜，極易造成民眾的誤解和恐慌。健全地方警察輿情應(yīng)對協(xié)調(diào)工作機(jī)制，不僅可以提升行政應(yīng)急治理的效能，及時回應(yīng)民眾重大關(guān)切，還能撫慰公共衛(wèi)生安全事件對民眾造成的心理壓力，減少因心理恐慌對社會環(huán)境造成的沖擊[12]。

目前，由于境外病例輸入與新冠病毒的不斷變異造成我國個別地方新冠肺炎疫情再次擴(kuò)散。面對快速變化的新形勢，在持續(xù)抗疫過程中，地方警察應(yīng)急行政正在針對公共衛(wèi)生安全的防控、預(yù)警、處置、恢復(fù)等階段的任務(wù)，不斷加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)隊伍與機(jī)制建設(shè)。我們相信，通過統(tǒng)籌傳統(tǒng)與現(xiàn)代途徑，兼顧人力與技術(shù)手段，地方警察的應(yīng)急行政治理體系一定會更加完善，地方警察應(yīng)對公共衛(wèi)生安全危機(jī)的應(yīng)急行政能力也一定會日益提升。