裁執(zhí)分離模式下檢察監(jiān)督的實(shí)證分析*

● 河北省滄州市運(yùn)河區(qū)人民檢察院課題組/文

一、裁執(zhí)分離模式在國土資源領(lǐng)域適用情況的實(shí)證分析

2012年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于辦理申請法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》，以司法解釋的形式明確了國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定行政非訴執(zhí)行案件可以適用裁執(zhí)分離模式。經(jīng)過十年的發(fā)展，裁執(zhí)分離模式在國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件中適用情況具體如何，還需通過“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”和“實(shí)際案例”進(jìn)行分析，下文以H省C市Y區(qū)的行政非訴執(zhí)行案件的執(zhí)行情況為基礎(chǔ)進(jìn)行分析。

（一）裁定由國土資源部門組織實(shí)施的情形

2013年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》，明確對涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的行政非訴執(zhí)行申請。但對于不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的國土資源部門提出的強(qiáng)制執(zhí)行申請，C市Y區(qū)法院通過層層審批等方式嚴(yán)格控制受理數(shù)量，2019年之前的案件數(shù)量總體較少。

期間，裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的行政非訴執(zhí)行案件一般由法院收繳罰款，國土資源部門負(fù)責(zé)執(zhí)行退還非法占用的土地、限期拆除違法建筑、恢復(fù)土地原狀等內(nèi)容。國土資源部門收到裁定書后，認(rèn)為其本身并不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，也不具備強(qiáng)制執(zhí)行的能力，長期未組織實(shí)施，至今仍有70余件違法占地案件未能執(zhí)行到位。2021年Y區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)這一情況，跟進(jìn)監(jiān)督，向Y區(qū)法院發(fā)出檢察建議，認(rèn)為2018年期間該地區(qū)并未建立適用裁執(zhí)分離模式的實(shí)施基礎(chǔ)，裁定由并不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的國土資源部門組織實(shí)施不當(dāng)。但Y區(qū)法院認(rèn)為2014年《最高人民法院關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》已將“裁執(zhí)分離”適用范圍擴(kuò)大至征收集體土地上的房屋拆遷、建筑物違法占地強(qiáng)制拆除等非訴案件和訴訟案件，其參照該文件，裁定由國土資源部門組織強(qiáng)制執(zhí)行并無不妥之處，國土資源部門未能執(zhí)行到位，是其履職不到位。法檢兩院多次溝通，未能達(dá)成一致?？傮w來說，該時(shí)期對于適用裁執(zhí)分離模式裁定由國土資源部門執(zhí)行的違法建筑物的拆除工作，并無有效的制度性安排。

（二）裁定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施的情形

2019年初，為解決歷史積案問題，C市委市政府及Y區(qū)委區(qū)政府相繼下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)違法占地嚴(yán)管嚴(yán)控的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），Y區(qū)法院開始大量受理自然資源和規(guī)劃部門移送的行政非訴執(zhí)行案件。文件中指出法院要積極配合，做好土地違法案件審理工作，實(shí)行“裁執(zhí)分離”的，可裁給案件發(fā)生地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行。Y區(qū)法院即按照《實(shí)施意見》，將案件中責(zé)令退還非法占用的土地、限期拆除違法建筑和設(shè)施、恢復(fù)土地原狀等執(zhí)行行為裁定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施，罰款仍由法院收繳。Y區(qū)法院向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府送達(dá)裁定文書，但政府工作人員拒絕接收，認(rèn)為其并不是裁定文書中的申請人或被執(zhí)行人，法院不應(yīng)為其設(shè)定執(zhí)行義務(wù)。法院后要求申請人向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府送達(dá)法律文書，但自然資源和規(guī)劃部門認(rèn)為送達(dá)法律文書是法院的義務(wù)，其不應(yīng)承擔(dān)該項(xiàng)義務(wù)。

Y區(qū)法院考慮到向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行公告送達(dá)無益于后續(xù)執(zhí)行工作的開展，便未進(jìn)行公告送達(dá)，至此，大批行政非訴執(zhí)行裁定文書滯留在法院。Y區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)這一情況便跟進(jìn)監(jiān)督，邀請法院、自然資源和規(guī)劃部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開座談會(huì)，商討行政非訴執(zhí)行裁判文書的送達(dá)問題，擬制會(huì)簽文件，借此暢通法院向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府送達(dá)裁定文書的渠道。但座談會(huì)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為其并不具備強(qiáng)制執(zhí)行能力，此舉是法院及自然資源和規(guī)劃部門在推卸責(zé)任。Y區(qū)檢察院在辦案過程中了解到，該市其他縣區(qū)雖不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拒收法院裁定文書的情形，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正組織強(qiáng)制執(zhí)行的并不多，實(shí)際執(zhí)結(jié)率依然很低。

2021年6月15日，Y區(qū)政府按照省、市政府下發(fā)的《關(guān)于下放自然資源領(lǐng)域行政處罰事項(xiàng)的通知》，制定了《關(guān)于自然資源行政處罰事項(xiàng)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道工作的通知》，文件中明確涉及土地類的13項(xiàng)行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處負(fù)責(zé)日常執(zhí)法巡查、制止工作，履行法律規(guī)定和下放清單中對違法案件的查處職責(zé)。根據(jù)文件規(guī)定，違法占地的行政處罰主體和后續(xù)的強(qiáng)制執(zhí)行主體均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處，但實(shí)際運(yùn)行狀況有待進(jìn)一步驗(yàn)證。

在裁執(zhí)分離模式下，往往會(huì)出現(xiàn)申請主體、裁定主體、實(shí)施主體不一致的情形，在相關(guān)配套措施尚未建立的情況下，易出現(xiàn)“裁”“執(zhí)”部門之間銜接不暢，導(dǎo)致“程序空轉(zhuǎn)”的情況。

二、裁執(zhí)分離模式下，執(zhí)行難原因的解析

（一）行政非訴執(zhí)行案件執(zhí)行難的原因分析

1.牽涉面廣，執(zhí)行難度大。從國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件的執(zhí)行內(nèi)容來看，主要分為拆除違法建筑物和罰款兩大類。拆除違法建筑物、恢復(fù)土地原狀這一執(zhí)行行為關(guān)系到被執(zhí)行人的切身利益，同時(shí)也有歷史遺留問題形成的違建，執(zhí)行矛盾沖突激烈，處理不當(dāng)還容易引發(fā)群眾的“暴戾情緒”和“極端對抗”。

以C市Y區(qū)近年來的違法占地案件為例，占比最大的是違法占地建設(shè)住宅和廠房。Y區(qū)作為中心城區(qū)，城中村中涌現(xiàn)大量違建住宅，以解決人口激增導(dǎo)致的住房緊張問題，也為在拆遷中獲取更多經(jīng)濟(jì)利益，違建住宅耗費(fèi)了家庭大量財(cái)力物力，拆除難度較大。此外，對于城鄉(xiāng)結(jié)合部多見的各類生態(tài)園、企業(yè)及庫房，此類違建存續(xù)時(shí)間更長，背后利益鏈條深遠(yuǎn)，拆除難度更大。還有部分歷史遺留問題，2010年左右為解決中心城區(qū)建筑企業(yè)污染嚴(yán)重問題，政府部門與企業(yè)商談，建議企業(yè)向外遷移，但后續(xù)土地使用權(quán)問題沒有解決，導(dǎo)致外遷的企業(yè)成了違法建筑。

2.法律不健全，導(dǎo)致執(zhí)行主體之間相互推諉。目前，造成裁執(zhí)分離模式遭遇組織實(shí)施難的一個(gè)重要原因就是法律支撐不足，即沒有高位階法律規(guī)定對有關(guān)行政機(jī)關(guān)形成足夠的服從壓力。雖然行政訴訟法第97條、行政強(qiáng)制法第53條規(guī)定了向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的情形，但根據(jù)行政強(qiáng)制法第13條的規(guī)定，在裁執(zhí)分離模式下，政府作為執(zhí)行主體是缺乏法律依據(jù)的，部分基層政府認(rèn)為這是法院在推卸責(zé)任，頗有怨言，再加上案件執(zhí)行難度大，容易產(chǎn)生畏難情緒、能拖就拖。在這一過程中，法院認(rèn)為裁執(zhí)分離模式下的執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān)，裁定作出后，便不再主動(dòng)過問。自然資源和規(guī)劃部門認(rèn)為其已向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，且法院裁定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)實(shí)施，后續(xù)工作與其無關(guān)。

（二）行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的困境分析

1.行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督線索難獲取。法院對行政非訴執(zhí)行案件以書面審查為主，進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審查的案件少之又少。此時(shí)，一紙裁定文書所顯示出的信息非常有限，檢察機(jī)關(guān)難以發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。從依申請啟動(dòng)來講，首先，違法建筑未能強(qiáng)制拆除是符合被執(zhí)行人意愿的，因此被執(zhí)行人不會(huì)向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。其次，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的社會(huì)知曉度低，被執(zhí)行人遭到違法執(zhí)行侵害時(shí)，往往會(huì)選擇上訪而不是向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。［1］參見黃秀莉：《國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督難點(diǎn)與應(yīng)對》，《檢察日報(bào)》2020年7月16日。從依職權(quán)啟動(dòng)來講，自然資源和規(guī)劃等部門作出行政處罰、法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施，至此形成一個(gè)閉環(huán)，作為案外主體的檢察機(jī)關(guān)難以獲取相關(guān)信息。同時(shí)，法院、自然資源和規(guī)劃部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督存有戒心，對案件信息有所保留，也阻礙了檢察監(jiān)督的有效開展。

2.檢察機(jī)關(guān)開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的法律規(guī)范不完善。雖然新修訂的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》中對行政案件執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督單列為第7章，但較之前相比并未增加關(guān)于行政非訴執(zhí)行方面的規(guī)定，只是由之前的第29條變?yōu)榈?09條，內(nèi)容并沒有改變，對于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象、辦案范圍、線索獲取、監(jiān)督效果等未進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。具體實(shí)施細(xì)則的缺失，也影響了監(jiān)督的深入開展。

三、完善國土資源領(lǐng)域中裁執(zhí)分離模式運(yùn)轉(zhuǎn)的相關(guān)建議

裁執(zhí)分離模式是對行政權(quán)和司法權(quán)本質(zhì)屬性的回歸，作為一項(xiàng)改革，不可能一經(jīng)落地就高效運(yùn)行，重要的是在運(yùn)行中加以修正、完善，使其發(fā)揮出最大的效能。

（一）完善裁執(zhí)分離模式的法律支撐

作為一項(xiàng)需要行政機(jī)關(guān)積極配合、而行政機(jī)關(guān)又存在不同認(rèn)識的制度改革，由法律對此作出明確規(guī)定是非常必要的。自2012年以來，全國各地先后對裁執(zhí)分離模式的適用進(jìn)行了探索，浙江、江蘇、上海等地進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)定。現(xiàn)行的行政強(qiáng)制法第53條雖未明確規(guī)定行政非訴執(zhí)行案件經(jīng)法院審查后，裁定由誰具體實(shí)施，但這也為法院適用裁執(zhí)分離模式預(yù)留下了空間，且該法已實(shí)行十年之久，待經(jīng)驗(yàn)成熟后，應(yīng)盡快啟動(dòng)行政強(qiáng)制法的修訂，將裁執(zhí)分離模式體現(xiàn)在有關(guān)行政非訴執(zhí)行的內(nèi)容當(dāng)中。

2021年4月，最高檢第七檢察廳印發(fā)的《人民檢察院行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作指引（征求意見稿）》（以下簡稱《指引》）細(xì)化了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式、受理范圍、審查步驟，對法院受理活動(dòng)、審查裁定活動(dòng)、執(zhí)行階段活動(dòng)的監(jiān)督，以及對行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行違法的監(jiān)督等內(nèi)容，這將成為檢察機(jī)關(guān)辦理此類案件的重要指引。雖然《指引》對于裁執(zhí)分離模式的規(guī)定并不多，但可以預(yù)見隨著裁執(zhí)分離模式在立法上的不斷完善，檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督的法律依據(jù)也會(huì)不斷完備。

（二）健全裁執(zhí)分離模式配套制度建設(shè)

盡管裁執(zhí)分離模式在司法實(shí)踐中有了較大的發(fā)展，但各地制定的相關(guān)文件效力普遍偏低，裁執(zhí)分離制度的進(jìn)一步發(fā)展需獲得更高層面的支持，由其對適用范圍、方式及標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定。同時(shí)，裁執(zhí)分離模式在具體操作中同樣缺少較為細(xì)致的規(guī)定，此類問題則宜由地市級政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行規(guī)定。具體來講現(xiàn)急需解決以下三個(gè)問題：

1.明確違法建筑物拆除的執(zhí)行主體。對于裁定準(zhǔn)予拆除的違法建筑，不宜全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處組織實(shí)施，其組織協(xié)調(diào)能力有限，應(yīng)根據(jù)違法建筑物的具體情況區(qū)別對待。對于一般情形的違法建筑，可直接裁定由違法建筑物所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處組織實(shí)施。對于存在重大情形、社會(huì)影響較大的違法建筑，則宜裁定由區(qū)、縣級政府組織實(shí)施，并明確相關(guān)部門的配合義務(wù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于違反土地管理法的建筑物、其他設(shè)施強(qiáng)制拆除實(shí)施主體問題的答復(fù)》中再次明確由“市、縣級人民政府組織實(shí)施”是總的原則，上級政府不能將執(zhí)行重?fù)?dān)全部壓在基層。

2.妥善解決歷史遺留問題。由于歷史遺留問題形成的違法建筑，完全由企業(yè)承擔(dān)責(zé)任并不公平，宜由政府相關(guān)部門、涉案企業(yè)等共同商討處置方案。對于已閑置、荒廢的廠區(qū)，可以在給予補(bǔ)償?shù)那疤嵯逻M(jìn)行拆除。對于經(jīng)營狀況良好的企業(yè)，則可采取先退還后發(fā)包、調(diào)整土地規(guī)劃等方式消除違法狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)可以通過“檢察建議+公開聽證+爭議化解”的工作模式,助力歷史遺留問題的解決。

3.合理設(shè)置責(zé)任的承擔(dān)。在裁執(zhí)分離案件執(zhí)行過程中突發(fā)惡性事件時(shí)，如何科學(xué)合理地界定相關(guān)主體的責(zé)任，顯得尤為重要。毋庸置疑，強(qiáng)制執(zhí)行階段是惡性事件發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)最大的環(huán)節(jié)。故，單純以違法行為發(fā)生的環(huán)節(jié)作為認(rèn)定責(zé)任的判斷標(biāo)準(zhǔn)對負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)顯然不公平。在責(zé)任認(rèn)定中需考察各主體在其主導(dǎo)環(huán)節(jié)是否依法裁判、依法行政，做到了法理情相融合。如果法院或執(zhí)行機(jī)關(guān)在主觀及客觀上均已盡了最大努力防范可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，那么在判定責(zé)任時(shí)應(yīng)減輕或免于相應(yīng)的責(zé)任。［2］參見王華偉、劉一偉：《非訴行政案件裁執(zhí)分離模式再思考》，《行政法學(xué)研究》2017年第3期。

（三）多元化拓寬案件線索來源渠道

行政非訴執(zhí)行案件線索是開展檢察監(jiān)督的前提與基礎(chǔ)，擴(kuò)寬線索來源是檢察機(jī)關(guān)開展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督首先要攻克的堡壘。一是建立執(zhí)法司法信息共享和移送機(jī)制。較為可行的方式是由省級院與自然資源部門建立聯(lián)合機(jī)制，逐步搭建信息共享平臺(tái)，全面掌握行政機(jī)關(guān)執(zhí)法情況，摸排案件線索。二是加強(qiáng)對行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能的宣傳。除了發(fā)傳單、掛橫幅的傳統(tǒng)宣傳方式，要注重對所辦理的典型案例的宣傳，用生動(dòng)的語言、身邊的案例向群眾解讀檢察機(jī)關(guān)在行政非訴執(zhí)行中的職能定位，提高依當(dāng)事人申請的案件比例。三是提高發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的敏感性。強(qiáng)化從新聞報(bào)道、輿情動(dòng)態(tài)中發(fā)現(xiàn)線索的能力；注重從個(gè)案辦理中深挖類案線索，推進(jìn)專項(xiàng)問題治理；提升線索的成案率，找準(zhǔn)監(jiān)督視角，依法行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。

（四）強(qiáng)化行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督類案辦理效果

檢察機(jī)關(guān)一開始發(fā)現(xiàn)的案件線索往往是以個(gè)案形式出現(xiàn)的，但辦案人在案件辦理過程中應(yīng)聯(lián)想到個(gè)案背后的共性問題。相較于個(gè)案監(jiān)督，成功的類案監(jiān)督往往能夠促進(jìn)一項(xiàng)機(jī)制的建立與完善。

一方面，找準(zhǔn)定位，服務(wù)大局。檢察機(jī)關(guān)要踐行穿透式監(jiān)督理念，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、法院辦理行政非訴執(zhí)行案件和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法狀況，以及制約依法行政、社會(huì)治理的突出問題，找準(zhǔn)方向和重點(diǎn)，開展專項(xiàng)監(jiān)督，主動(dòng)向黨委、政府報(bào)告工作，提出有針對性、可行性的意見建議，積極爭取上層的支持。在一段時(shí)期內(nèi)持續(xù)、接力跟進(jìn)，從監(jiān)督法院依法受理、審查到督促行政機(jī)關(guān)依法履行生效裁定，并形成長效機(jī)制，把個(gè)案整改和機(jī)制建設(shè)放在同等重要的位置。