國土空間規(guī)劃背景下交通支撐體系規(guī)劃策略研究
——以海南省為例

周 敏

上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司

0 引 言

在國土空間規(guī)劃緊約束背景下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到土地資源、生態(tài)環(huán)境、能源容量的約束，交通作為基礎(chǔ)支撐體系的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)從規(guī)模增量思維到綠色高效的轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)交通與空間的協(xié)同治理，具有重要的現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)意義。由于城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施涉及不同行政區(qū)域和主管部門，導(dǎo)致長期以來區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施難以統(tǒng)籌，難以適應(yīng)新時期國土空間規(guī)劃體系的高效集約的原則。本文通過統(tǒng)籌分析海南島交通與城鎮(zhèn)空間布局的協(xié)同模式，從構(gòu)筑“同城化”交通圈、交通引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展、建設(shè)綠色交通體系、提高交通彈性能力等方面提出規(guī)劃策略，從而形成既要體現(xiàn)區(qū)域一體化和高效集約的要求，又要體現(xiàn)綠色生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)“以人為本”的可持續(xù)空間建構(gòu)。

1 現(xiàn)狀問題與發(fā)展趨勢

早期交通發(fā)展思維主要追求速度和規(guī)模的增量擴(kuò)張，不僅進(jìn)一步加劇了機(jī)動性交通流，而且面臨著實(shí)際邊際效益降低的現(xiàn)實(shí)困境。2021年《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出“123”出行交通圈等發(fā)展目標(biāo)，主要反映交通網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的時效性[1]，考慮到各地區(qū)空間尺度和地理區(qū)位條件差異較大，各個地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身空間特點(diǎn)提出多層次交通發(fā)展目標(biāo)，提升交通設(shè)施與城市空間結(jié)構(gòu)導(dǎo)向融合程度，支撐空間體系可持續(xù)發(fā)展。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐中，基礎(chǔ)設(shè)施由于部門分管、專業(yè)分工、行政區(qū)劃等原因，在規(guī)劃建設(shè)中偏重單項(xiàng)而忽略系統(tǒng)性，部分專項(xiàng)規(guī)劃重視建設(shè)項(xiàng)目忽視空間規(guī)劃布局，導(dǎo)致空間資源低效甚至出現(xiàn)矛盾沖突，直接影響整體設(shè)施的運(yùn)行效率和建設(shè)效果。常規(guī)交通等基礎(chǔ)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)主要考慮服務(wù)的常住人口，對時空差異化特征明顯的需求缺少策略應(yīng)對，例如流動人口、節(jié)假日客流等不同于常規(guī)交通服務(wù)人口的需求，交通設(shè)施的彈性應(yīng)對能力不足。

新時代的國土空間規(guī)劃背景下，交通等各類基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃成果納入“一張藍(lán)圖”，交通規(guī)劃更加注重“協(xié)同、融合和創(chuàng)新”，注重編制時間、規(guī)劃空間以及不同交通方式間的協(xié)同，同時融合公路、內(nèi)河航運(yùn)、航空、管道等各類專項(xiàng)規(guī)劃[2]。響應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)、綠色生活、綠色城鄉(xiāng)建設(shè)已成為國際發(fā)展趨勢，規(guī)劃不僅受環(huán)境指標(biāo)的強(qiáng)制性約束，還受溫室效應(yīng)氣體的減排控制[3]。構(gòu)建現(xiàn)代化綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)不僅要求在交通系統(tǒng)里提高與空間發(fā)展、環(huán)境共生的能力，更需要強(qiáng)化跨部門、跨區(qū)域和多功能整合發(fā)展的空間策略。

2 國內(nèi)外交通規(guī)劃對策概況

（1）浙江?。和恋嘏c交通協(xié)調(diào)發(fā)展

在新一輪浙江省國土空間規(guī)劃視角下，浙江省綜合交通系統(tǒng)構(gòu)建將會受到國土、環(huán)境、能源容量的約束，規(guī)劃建立最集約、最高效的土地與綜合交通協(xié)調(diào)發(fā)展方式。綜合交通通道和走廊的構(gòu)筑應(yīng)尋求復(fù)合化模式，以利于節(jié)約空間資源，并有效引導(dǎo)浙江省域空間體系和都市圈空間體系的可持續(xù)發(fā)展。公共交通一體化戰(zhàn)略要求高鐵、城際、快軌、地鐵等交通設(shè)施“四網(wǎng)融合”，形成“高快融合、內(nèi)聚外射、協(xié)同高效”的都市區(qū)城際一體化路網(wǎng)體系[4]。

（2）上海市：打造“軌道上的都市圈”

上海大都市圈交通協(xié)同規(guī)劃緊扣區(qū)域樞紐格局重塑和城際交通聯(lián)系由軸線走廊向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變兩個關(guān)鍵變革，立足“區(qū)域、大都市圈、跨界城鎮(zhèn)圈”三個空間層次，提出區(qū)域綜合交通系統(tǒng)布局和一體化交通協(xié)同發(fā)展策略。強(qiáng)化“復(fù)合走廊”+“分圈層布局”的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，并以都市圈城際鐵路強(qiáng)化區(qū)域交通一體化，以市域（郊）鐵路實(shí)現(xiàn)通勤同城化[5]。

（3）中國臺灣地區(qū)：均衡區(qū)域發(fā)展機(jī)會，降低區(qū)域差異

中國臺灣地區(qū)國土空間發(fā)展策略計劃書中從多個層面提出國土空間結(jié)構(gòu)，其中全省層面提出“三軸、海環(huán)、離島”的基本結(jié)構(gòu)，區(qū)域?qū)用嫣岢觥叭蟪鞘袇^(qū)域及東部區(qū)域”，地方層面提出“七個區(qū)域生活圈”和“縣市合作區(qū)域”。運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)通過軌道和公路系統(tǒng)，將許多重要發(fā)展核心緊密結(jié)合，形成一點(diǎn)多心的發(fā)展布局，提出北、中、南三大城市區(qū)域運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)發(fā)展構(gòu)想[6]。

（4）日本：構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型可持續(xù)區(qū)域空間

日本首都圈包括一都七縣，都市圈規(guī)劃核心從抑制區(qū)域過度擴(kuò)張、轉(zhuǎn)向構(gòu)筑“多核多圈層”的城市網(wǎng)絡(luò)，到網(wǎng)絡(luò)型可持續(xù)區(qū)域空間。重點(diǎn)考慮東京奧運(yùn)會的重大影響，以強(qiáng)化首都地位、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、改善住宅環(huán)境、在全球化時代展現(xiàn)魅力為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“對流帶來的活力重構(gòu)”[7]。

3 交通規(guī)劃總體發(fā)展思路

結(jié)合現(xiàn)狀問題、發(fā)展趨勢與國內(nèi)外交通規(guī)劃對策研究，扁平化、單項(xiàng)化、工程化、剛性化的交通設(shè)施建設(shè)思路難以適應(yīng)未來國土空間格局發(fā)展要求，發(fā)揮新時期國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用，交通等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃需更加重視一體化融合發(fā)展，以及對城鎮(zhèn)空間的協(xié)同優(yōu)化作用，落實(shí)綠色交通轉(zhuǎn)型建設(shè)，提高交通“韌性”能力。本文從交通與城鎮(zhèn)空間、交通與基礎(chǔ)設(shè)施、交通與自然、交通的彈性空間四個方面提出規(guī)劃思路，為交通與國土空間體系共生發(fā)展提供參考。

（1）交通與城鎮(zhèn)空間協(xié)同發(fā)展

交通作為支撐城鎮(zhèn)空間發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，與城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的協(xié)同聯(lián)動至關(guān)重要。結(jié)合城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)特征，提出突破行政邊界的交通協(xié)同發(fā)展策略，構(gòu)筑多模式、多層次、系統(tǒng)化的交通網(wǎng)絡(luò)，提升交通系統(tǒng)對空間格局的優(yōu)化作用。

（2）交通引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展

強(qiáng)化“多線共廊布局、綜合立體開發(fā)”的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，通過交通引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施集約融合發(fā)展，統(tǒng)籌各類基礎(chǔ)設(shè)施用地和廊道布局，系統(tǒng)解決各類基礎(chǔ)設(shè)施之間的矛盾沖突，減少對國土空間的過度分割，有效推動基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。

（3）交通與自然和諧交融

堅持生態(tài)優(yōu)先推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，建立綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施體系，在交通規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)全過程中落實(shí)可持續(xù)發(fā)展理念，以最低環(huán)境影響的開發(fā)原則建設(shè)交通設(shè)施，實(shí)現(xiàn)交通和自然的和諧交融。

（4）交通設(shè)施彈性預(yù)留空間

基于人口流動特點(diǎn)引導(dǎo)設(shè)施建設(shè)，考慮在常住人口基礎(chǔ)上預(yù)留交通設(shè)施彈性發(fā)展空間，從交通設(shè)施的供給保障與運(yùn)營管理等方面提出發(fā)展策略，提高交通系統(tǒng)的彈性應(yīng)對能力。

4 海南省交通支撐體系發(fā)展策略

海南島是中國第二大島，屬熱帶海洋性季風(fēng)氣候，全島森林覆蓋率穩(wěn)定在62.1%以上，生態(tài)資源環(huán)狀分布，中南部山區(qū)最為集中，海域廣闊，海洋環(huán)境優(yōu)越。隨著“田”字型高速路網(wǎng)建成（見圖1），現(xiàn)狀海南本島交通出行圈約4 h，北部和沿海地區(qū)交通區(qū)位優(yōu)勢度較高（見圖2），?？凇⑷齺喤c周邊市縣人員聯(lián)系強(qiáng)度較高（兩極聯(lián)系強(qiáng)度高）（見圖3），南北兩大經(jīng)濟(jì)圈和環(huán)島高速通道（特別是東線）高峰期交通壓力較大。作為中國唯一的自由貿(mào)易港、唯一的省級經(jīng)濟(jì)特區(qū)、唯一的省域國際旅游島，海南島的交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施的支撐能力仍待增強(qiáng)，“路、水、電、光、氣”等“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施距離自貿(mào)港要求相差較遠(yuǎn)，海南亟需探索研究與高質(zhì)量發(fā)展要求相適應(yīng)的交通發(fā)展策略。

圖1 海南省綜合交通現(xiàn)狀圖

圖2 現(xiàn)狀區(qū)位優(yōu)勢度圖[8]

圖3 現(xiàn)狀本島市縣間人員聯(lián)系強(qiáng)度

4.1 構(gòu)建“同城化”交通圈目標(biāo)，支撐城鎮(zhèn)空間協(xié)同發(fā)展

“同城化”交通主要實(shí)現(xiàn)不同尺度下交通活動的高效聯(lián)系，滿足新國土空間體系下城鎮(zhèn)空間的多層次交通發(fā)展需求。

（1）支撐城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)

海南本島規(guī)劃“省域中心城市-區(qū)域中心城市-市縣域中心城鎮(zhèn)-小城鎮(zhèn)”四級城鎮(zhèn)體系（見圖4），其中2個省域中心城市為?？诤腿齺啠?個區(qū)域中心城市為儋州—洋浦和瓊海。以“海澄文定”綜合經(jīng)濟(jì)圈和“大三亞”旅游經(jīng)濟(jì)圈為“兩極”，以瓊海—博鰲、儋州—洋浦為中心發(fā)展“兩翼”沿海城鎮(zhèn)帶，打造聯(lián)動中部的“十字珠鏈”城鎮(zhèn)發(fā)展廊道[9]。

圖4 城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)圖[9]

結(jié)合海南本島城鎮(zhèn)體系分級和城鎮(zhèn)空間格局，規(guī)劃提出“兩點(diǎn)、六環(huán)、十字”的綜合交通格局，形成便捷高效、外通內(nèi)暢、綠色智慧的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)?！皟牲c(diǎn)”即強(qiáng)化?？凇⑷齺唭纱髮ν饨煌?lián)系門戶樞紐的地位和作用，“六環(huán)”即完善環(huán)島海運(yùn)航路、環(huán)島生態(tài)旅游公路、環(huán)島高速鐵路、環(huán)島高速公路、環(huán)島普通國道、環(huán)熱帶雨林國家公園旅游公路，“十字”即建設(shè)貫穿本島中部、南北向和東西向的高速鐵路與高速公路復(fù)合交通廊道，強(qiáng)化“兩極兩翼”城市間快速高效聯(lián)系。

（2）構(gòu)建多層次交通網(wǎng)絡(luò)

從全島范圍、門戶都市圈、核心城鎮(zhèn)圈三個層次提出交通圈發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)筑以高速鐵路（軌道交通）和高速公路為骨干、城鄉(xiāng)干線公路為支撐、旅游公路為特色、各級交通樞紐為支點(diǎn)的島內(nèi)“同城化”綜合交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對交通規(guī)劃方案的優(yōu)化。

在本島范圍城市之間構(gòu)建“一日交流圈”。依托高速鐵路、城際鐵路和高速公路，實(shí)現(xiàn)本島城市3 h相互可達(dá)，重要中心城市（?？?、三亞、儋州—洋浦、瓊海）之間實(shí)現(xiàn)1 h可達(dá)，中等以上城市之間實(shí)現(xiàn)1.5 h可達(dá)。以“復(fù)合通道”為載體，加強(qiáng)全島（省域）要素流動，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。

依托門戶中心城市構(gòu)建“一小時都市生活圈”（見圖5）。依托城際鐵路（市域鐵路、公交化普速鐵路）和高速公路，實(shí)現(xiàn)全島各縣市1 h內(nèi)可達(dá)最近門戶城市（?？凇⑷齺?、儋州—洋浦、瓊海）。促進(jìn)門戶中心城市與周邊縣市的交通聯(lián)系便捷度，提升居民對區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施使用的公平性，支撐都市圈城鎮(zhèn)空間優(yōu)化。

依托市縣中心城鎮(zhèn)圈構(gòu)建“半小時通勤圈”（見圖5）。依托城市軌道、干線公路和農(nóng)村公路等，實(shí)現(xiàn)各市縣中心城鎮(zhèn)圈日常通勤時間在0.5h內(nèi)。加強(qiáng)交通對“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”的服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)高效率運(yùn)輸、高品質(zhì)出行、高水平服務(wù)。

圖5 多層次交通圈示意圖

4.2 交通引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展，強(qiáng)化支撐體系協(xié)同建設(shè)

通過交通引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展，形成“五網(wǎng)”融合的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系，支撐城鎮(zhèn)空間的高效開發(fā)和集約利用。

（1）交通設(shè)施統(tǒng)籌布局，形成綜合交通“一張圖”

打造高品質(zhì)交通出行，強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)是關(guān)鍵，通過綜合交通“一張圖”（見圖6）的頂層設(shè)計和協(xié)同治理，規(guī)避重復(fù)建設(shè)和矛盾沖突，提高運(yùn)行效率和服務(wù)水平，構(gòu)建“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營”的區(qū)域交通管理機(jī)制。

圖6 綜合交通規(guī)劃圖

優(yōu)化區(qū)域交通格局，構(gòu)筑“內(nèi)暢外聯(lián)”高能級綜合交通運(yùn)輸通道，完善多式聯(lián)運(yùn)骨干通道，提高交通設(shè)施一體化水平。強(qiáng)化重大交通設(shè)施管控，加強(qiáng)都市圈多層次軌道系統(tǒng)融合發(fā)展。強(qiáng)化復(fù)合交通廊道集約化布局，跨海、跨江等重要截面通道按照公鐵復(fù)合等“多線共構(gòu)”形式進(jìn)行線位控制和預(yù)留，重要骨架通道線性交通設(shè)施“多線共廊”布局。強(qiáng)化交通樞紐綜合立體開發(fā)模式，強(qiáng)化交通線性工程、樞紐和場站的聯(lián)合開發(fā)，提高樞紐集聚效益。提升交通用地效能，挖潛存量交通設(shè)施能力，促進(jìn)交通空間與城鎮(zhèn)空間的融合，嚴(yán)格控制“大樞紐、大立交、寬馬路”等粗放式建設(shè)。

（2）交通引導(dǎo)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，預(yù)留基礎(chǔ)設(shè)施廊道空間

集約共建“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量融合發(fā)展。依托綜合交通骨架干線網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)線性基礎(chǔ)設(shè)施“多線共廊”布局、盡量并線，促進(jìn)區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌和一體化發(fā)展，引導(dǎo)和支撐城鎮(zhèn)空間的高效集約利用。整合優(yōu)化各類設(shè)施、廊道布局，區(qū)域外圍與城市基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃與戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、控規(guī)之間有效銜接[10]。

海南本島沿骨架高速公路網(wǎng)形成區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施廊道（見圖7），包括環(huán)島高速公路、萬洋高速公路、中線高速公路和文臨高速公路等。光網(wǎng)（骨干光纜）與氣網(wǎng)（長輸天然氣管道）統(tǒng)籌共建，各類線性基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同共建，基礎(chǔ)設(shè)施廊道兩側(cè)進(jìn)行線性空間控制和預(yù)留，控制線范圍內(nèi)嚴(yán)格禁止其他建設(shè)活動侵占。

圖7 重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施廊道示意圖

4.3 建設(shè)綠色交通體系，實(shí)現(xiàn)交通低影響可持續(xù)發(fā)展

采取綠色交通發(fā)展策略來減弱開發(fā)與生態(tài)的矛盾，以最小的資源環(huán)境代價，最大程度滿足自貿(mào)港的發(fā)展需求。在海南熱帶雨林國家公園交通基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)島旅游公路方案中踐行生態(tài)優(yōu)先的原則，實(shí)現(xiàn)國際旅游島的高質(zhì)量發(fā)展。

優(yōu)化線路布局。加強(qiáng)綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，遵循生態(tài)優(yōu)先的原則，交通規(guī)劃應(yīng)與各類生態(tài)敏感空間進(jìn)行比對分析，對規(guī)劃線路進(jìn)行避讓優(yōu)化。確實(shí)無法避讓的，合理選用交通環(huán)保工程措施降低生態(tài)影響。占用重要濕地、生態(tài)公益林和森林公園等區(qū)域的交通項(xiàng)目，采取區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償措施。

設(shè)置生態(tài)通道。針對公路等級和功能設(shè)置不同形式的生態(tài)綠帶，減輕交通帶來的污染和影響。根據(jù)野生動物遷徙路線，在穿越重要生態(tài)區(qū)域路段設(shè)置路上式、路下式和涵洞式等專用生態(tài)通道，保證生態(tài)廊道的連通性。在道路兩側(cè)因地制宜設(shè)置綠色邊坡，道路建設(shè)充分采用海綿城市建設(shè)技術(shù)，減輕對水土涵養(yǎng)功能的影響。

建設(shè)生態(tài)優(yōu)先的旅游交通。嚴(yán)格限定國家公園核心保護(hù)空間和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間，步道路線盡量避開生態(tài)環(huán)境脆弱、資源易遭到破壞和野生動物經(jīng)?；顒拥膮^(qū)域，步道建設(shè)選用生態(tài)材料或就地取材。以保護(hù)海南省國際旅游島生態(tài)環(huán)境為基本準(zhǔn)則，嚴(yán)格控制環(huán)島濱海旅游公路建設(shè)空間，以最低環(huán)境影響的開發(fā)原則建設(shè)配套設(shè)施。

4.4 提高交通彈性能力，增強(qiáng)交通可持續(xù)管理水平

由于海南省特有的流動人口現(xiàn)象，其交通需求特征不同于傳統(tǒng)的常住人口，交通設(shè)施應(yīng)考慮實(shí)際服務(wù)人口的需求，在常住人口基礎(chǔ)上預(yù)留設(shè)施彈性發(fā)展空間。結(jié)合整體需求與流動客流，從交通設(shè)施的供給保障與運(yùn)營管理等方面提出發(fā)展策略，提高交通系統(tǒng)的彈性應(yīng)對能力。通過采取分級分區(qū)彈性配置設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)高峰時期實(shí)際服務(wù)人口的變化特征，對各市縣分區(qū)域設(shè)置不同的彈性空間標(biāo)準(zhǔn)，提高交通設(shè)施“韌性”（見表1）。

表1 交通設(shè)施分級分區(qū)配置指引

除此之外，可通過加強(qiáng)交通與用地的融合發(fā)展、建立交通實(shí)時應(yīng)變機(jī)制、提高綠色出行比例、提升智能交通服務(wù)水平等措施，進(jìn)一步增強(qiáng)交通可持續(xù)管理水平。

5 結(jié) 語

國土空間規(guī)劃背景下綜合交通體系面臨新轉(zhuǎn)變、新思維、新驅(qū)動，交通規(guī)劃應(yīng)更加注重對空間發(fā)展的支撐作用，同時和其他專項(xiàng)規(guī)劃協(xié)同融合、相互反饋，踐行生態(tài)優(yōu)先的綠色交通發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有韌性的發(fā)展。在資源約束的現(xiàn)實(shí)背景下，交通規(guī)劃如何實(shí)現(xiàn)從規(guī)模效率到綜合效益的發(fā)展，有待在規(guī)劃實(shí)踐中進(jìn)一步研究和探討。