關于新發(fā)展階段上海市“四好農村路”高質量發(fā)展的若干思考

汪濟洲，袁 波，張 毅

1.上海市交通發(fā)展研究中心，2.上海市道路運輸管理局，3.上海市道路運輸事業(yè)發(fā)展中心

0 前 言

黨的“十八大”以來，習近平總書記多次就農村公路發(fā)展作出重要指示，要求進一步加強“四好農村路”建設。2018年，上海發(fā)布《關于推進上海市“四好農村路”建設的實施意見》，啟動了2018—2022年“四好農村路”建設五年專項行動。2021年2月，交通運輸部印發(fā)《農村公路中長期發(fā)展綱要》，提出到2035年“四好農村路”高質量發(fā)展格局基本形成的目標?！笆奈濉币詠恚r民相對集中居住、農村人居環(huán)境優(yōu)化等鄉(xiāng)村振興建設活動，對農村地區(qū)的交通服務供給提出了更高的要求，如何實現(xiàn)農村公路高質量發(fā)展是擺在新時期管理者面前的一道難題。

1 取得的成效

（1）建設好方面：堅持“一張藍圖繪到底”，著力推進規(guī)范化建設

2018年，上海市交通委出臺《上海市農村公路建設規(guī)劃（2018—2022年）》，指導各區(qū)農村公路建設規(guī)劃全面落地，為“四好農村路”建設描繪了藍圖。市、區(qū)兩級主管部門加大工程項目管理，強化建設項目安全、質量過程控制。五年來，推進實施新改建農村公路逾420 km，實現(xiàn)三級及以上公路覆蓋建制村比例達100%，通達水平進一步提高。在全國率先出版了《上海市農村公路規(guī)劃設計導則》，指導全市農村公路場景化設計和品質化塑造（見圖1）。

圖1 《上海市農村公路規(guī)劃設計導則》

（2）管理好方面：堅持“兩項短板快補齊”，著力推進長效化管理

為加快補齊農村公路管理、養(yǎng)護兩項短板不足，2020年上海市政府辦公廳印發(fā)了《上海市深化農村公路管理養(yǎng)護體制改革實施方案》，明確了28項改革任務，試點金山“智慧路長”、崇明“最美農村路”、浦東“創(chuàng)新養(yǎng)護生產模式”和信息化管理等4個全國改革主題（見圖2、圖3）。2021年，上海市交通委出臺《關于全面落實本市農村公路“路長制”的指導意見》《關于完善本市鎮(zhèn)級農村公路管理站建設的指導意見》，指導各區(qū)深化管理養(yǎng)護體制改革相關工作，推進農村公路基層長效治理。截至目前，已命名路長1 731名，各區(qū)、鎮(zhèn)均已成立路長辦公室，109個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）農村公路管理站全面設置，人員配置不斷完善中。

圖2 金山智慧路長

圖3 浦東信息化管理

（3）養(yǎng)護好方面：堅持“三提改造促升級”，著力推進科學化養(yǎng)護

上海市發(fā)展改革委、財政局、交通委等三委局聯(lián)合出臺資金政策，制定《上海市農村公路提檔升級工程技術指導意見》，全力保障提檔升級改造工作順利實施，推動全市農村公路“提質、提速、提標”。預計到2022年底，全市可完成提檔升級改造2 400 km，安全隱患整治1 200處，總投入約125億元。同時，完成《農村公路建設與養(yǎng)護技術標準》修編和《城鎮(zhèn)化地區(qū)公路養(yǎng)護技術規(guī)程》編制，指導農村公路科學養(yǎng)護、路域環(huán)境整治和“四新技術”應用。農村公路優(yōu)良路率由2017年的91.7%提升到97.8%。

（4）運營好方面：堅持“四位一體優(yōu)服務”，著力推進品質化運營

堅持黨建引領、交通先行、產業(yè)發(fā)展、交旅融合四位一體，提供優(yōu)質交通服務供給。在上海全市建制村“村村通”公交的基礎上，2019年上海市交通委印發(fā)《關于提升本市農村公交服務水平的工作通知》，不斷拓展鄉(xiāng)村地區(qū)公交線路覆蓋范圍，基本實現(xiàn)公交站點時刻表掛牌服務全覆蓋。2021年，為提升遠郊區(qū)地面公交信息化建設和服務水平，完成郊區(qū)36條線路、740個站點實時到站信息預報服務。結合鄉(xiāng)村振興產業(yè)、路域黨建、養(yǎng)護道班等，因地制宜建設27處農村公路驛站，給駕乘者提供休憩、農產品交易等服務（見圖4、圖5、圖6）。

圖4 “四好農村路”面貌

圖5 農村公路驛站

圖6 農村公路公交站牌

2 存在的問題剖析

（1）農村公路建設項目實施率有待進一步提高

受上位用地、資金等因素影響，部分農村公路項目短期內不具備實施條件，同時也實施了一部分不在原項目庫內的建設項目?？傮w上看，由于縣道實現(xiàn)紅線規(guī)劃管控，提檔升級項目有市級專項補貼資金，縣道新改建和鄉(xiāng)道、村道提檔升級工程執(zhí)行情況較好；鄉(xiāng)村道新改建及拓寬類項目多涉及耕地占用，需建設方案調整或耕地補劃，制約了項目推進。

（2）農村公路治理體系和水平亟待進一步提高

管理體制方面，各區(qū)、鎮(zhèn)體制改革成效不一。其中，青浦、奉賢、崇明進一步強化管理站建設和人員配備，基層管理水平得到加強；松江、浦東的鎮(zhèn)級管理站組織形式、職能范圍被進一步削弱；其他區(qū)管理模式基本維持現(xiàn)狀，加之缺乏高效的行業(yè)管理手段，管理效率不高。

（3）農村公路精細化管理程度亟待進一步提升

長期以來，農村公路采用的傳統(tǒng)人工巡查、日常養(yǎng)護和路況檢測方式覆蓋面小、精確度差、準確率低，導致農村公路養(yǎng)護管理決策不夠科學。各區(qū)都在探索數(shù)字化轉型之路，浦東、青浦建立農村公路“智慧管養(yǎng)平臺”并投入使用，奉賢、金山、嘉定正探索用信息化手段加強養(yǎng)護管理，其余區(qū)受制于立項、財政等原因推進存在困難。缺乏科學有效的數(shù)字化管理手段，導致設施精細化養(yǎng)護和安全管理精細化程度不足。

（4）農村公路路衍經濟效益亟待進一步提高

在“四好農村路”推進過程中，浦東、奉賢、青浦、崇明、金山部分地區(qū)已先行開展了“農村公路+”模式的初步探索，并結合鄉(xiāng)村振興建立了一批公路驛站，初具服務功能，但在與文化、旅游、產業(yè)等的融合方面，協(xié)同推進機制不健全、融合度不足，路衍經濟發(fā)展水平不高。

3 下階段高質量發(fā)展的建議

近幾年，農民相對集中居住、農村人居環(huán)境優(yōu)化等鄉(xiāng)村振興建設活動，對農村地區(qū)的交通服務供給提出了更高的要求。為推動“四好農村路”向更高水平發(fā)展，推進農村公路治理體系和治理能力現(xiàn)代化，支撐鄉(xiāng)村振興、農民共同富裕和農業(yè)農村現(xiàn)代化，充分發(fā)揮農村公路交通先行官作用，下階段建議應繼續(xù)強化規(guī)劃引領，以精細化管理為重要抓手，以數(shù)字化轉型為重要手段，全面完善治理體系，著力提升治理能力，不斷推進農村公路與鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的融合，全面增強農村地區(qū)優(yōu)質交通運輸服務供給。

（1）全路網推動農村公路設施規(guī)劃建設

優(yōu)化農村公路路網結構，加強對交通強國建設、長三角一體化、新城發(fā)力、南北轉型等戰(zhàn)略的支撐，優(yōu)化與郊野單元等國土空間的銜接，協(xié)調跨省、區(qū)、鎮(zhèn)農村公路等級規(guī)模；開展農、林、水、綠等前期要素排摸和平衡保障，提高建設方案的穩(wěn)定性和計劃的可操作性。落實農村公路分場景設計要求，提高農村公路新改建和提檔升級改造標準，重點加強村莊段和郊野段通公交和重載交通農村公路的升級改造；鼓勵重點地區(qū)探索更高品質農村公路建設標準。

（2）全方位完善農村公路高效管理體制

深入總結體制改革試點經驗，進一步加強市級統(tǒng)籌協(xié)調，夯實區(qū)級主體責任，強化鎮(zhèn)級落地實施。結合城市治理數(shù)字化轉型，統(tǒng)籌推進“智慧路長”的實施，并積極引導群眾參與“路長制”，增強全社會對農村公路管理保護的責任意識。加大執(zhí)法力度，建立協(xié)同監(jiān)管工作機制，增強路產路權保護能力。推動農村公路養(yǎng)護管理“放管服”改革不斷深化，提升養(yǎng)護市場主體活力。

（3）全過程深化農村公路數(shù)字賦能治理

把握城市數(shù)字化轉型的時代潮流，推動上海市農村公路基礎設施向數(shù)字化、網聯(lián)化、智能化升級改造，推進智慧管理平臺和公路資產數(shù)字化建設。積極運用人工智能、5G、大數(shù)據等技術手段，推廣智能化檢測裝備，推進路況技術指標、路面病害自動識別等檢測智能化，全面提升自動化檢測率。探索運用大數(shù)據和人工智能等新技術，深入分析設施運維的長期數(shù)據，研判路況變化趨勢，科學指導既有農村公路更新，全面提升養(yǎng)護工程科學決策使用率。

（4）全要素實施農村公路設施精細管理

注重人性化設計，推進適老化改造，推動精細化管理，實現(xiàn)道路設施品質化提升，重點加強縣道的標準化管理和鄉(xiāng)村道特色化建設。按照地區(qū)分類分級，將全市分為重點地區(qū)、城鎮(zhèn)化地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)，因地制宜對區(qū)域內農村公路實施差異化治理。更加關注設施本質安全，確保橋梁等重大設施安全受控，規(guī)范橋下空間、下立交管理，嚴格施工作業(yè)區(qū)規(guī)范化布設。

（5）全鏈條提升農村公路服務品質

在建制村“村村通”公交基礎上，進一步拓展農村地區(qū)公交線路覆蓋范圍，優(yōu)化公交?？空驹O置位置、設施配備和風格樣式，選擇適宜的公交車型，提升服務品質。根據地區(qū)鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、居民物質生活需求，創(chuàng)新農村物流組織模式，提高貨物運輸信息化水平，逐步提高農村物流服務水平。積極鞏固和探索農村公路驛站建設模式，全面開展“星級驛站”評比活動，提升農村公路服務品質。

（6）全方面促進農村公路多元融合發(fā)展

創(chuàng)新農村公路和農村公共服務設施共建共享機制，盤活鄉(xiāng)村資源，不斷完善農村公路融合發(fā)展體系。鼓勵農村公路與鄉(xiāng)村旅游、產業(yè)園區(qū)等經營性項目一體化開發(fā)，讓農村公路串聯(lián)起生態(tài)、旅游、文化、產業(yè)，形成一批以農村公路為紐帶的“可游、可居、可業(yè)”的經濟帶、景觀帶和產業(yè)帶，拓展農村公路服務的附加值。

4 結 語

“四好農村路”高質量發(fā)展是優(yōu)化農村公路體系、支撐鄉(xiāng)村振興的重要途徑。上一輪“四好農村路”建設已取得顯著成效，但仍有提升空間。新一輪“四好農村路”高質量發(fā)展要更加注重與耕地、水系等之間的關系，把握數(shù)字化手段在精細化管理中的賦能作用，發(fā)揮農村公路在惠民致富、生態(tài)景觀、旅游綜合發(fā)展、產業(yè)轉型發(fā)展等方面的積極作用，使農村公路成為推動農村經濟社會發(fā)展的“幸福路”。