鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下超大城市農村公路規(guī)劃設計的幾點思考
——以上海為例

周 彪

上海市交通發(fā)展研究中心

0 前 言

“四好農村路”建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務，農村公路不僅是促進郊區(qū)產業(yè)發(fā)展和經濟增長的重要基礎設施，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民享受教育、醫(yī)療等公共服務的重要保障，是農村人居環(huán)境改善的前提條件。從2003年開始，為響應交通運輸部提出的“修好農村路，服務城鎮(zhèn)化，讓農民兄弟走上油路和水泥路”以及上海市委市政府提出的“上?；A設施建設的重心要繼續(xù)向郊區(qū)轉移，向郊區(qū)延伸”的號召，全市掀起農村公路建設高潮，目前已逐步進入到以品質提升為主的精細化、高質量發(fā)展階段。

1 上海農村發(fā)展特征

上海位于長江三角洲沖積平原前緣，地勢低平，水網縱橫，村落依水而建，具有典型的江南水鄉(xiāng)風貌特征。上海的鄉(xiāng)村并非傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結構中的鄉(xiāng)村，它是上海大都市的有機組成部分、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的區(qū)域，江南水鄉(xiāng)的吳越文化和中西合璧的外來商業(yè)文明在上海鄉(xiāng)村地區(qū)多元共生。[1]《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035 年）》提出建設美麗鄉(xiāng)村，引導農村居民集中居住，規(guī)劃將村莊分為保護村、保留村和撤并村，進行分類引導。農村地區(qū)作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場，目前，上海正穩(wěn)步推進農村宅基地減量化和土地節(jié)約集約利用，同時著力完善農村骨干基礎設施和公共服務設施，持續(xù)改善農村人居環(huán)境、保護傳統(tǒng)風貌和自然生態(tài)格局。

2 上海農村公路現(xiàn)狀及存在的問題

上海市農村公路經過近20年的政策支持和持續(xù)推進建設，以及2000年、2006年和2010年三次設施量統(tǒng)計口徑調整，里程增加了近8 000 km。截止到2021年底，上海市農村公路里程為11 209 km，占公路總里程的86%，農村公路密度達到176 km/100 km2，處于全國領先水平?，F(xiàn)狀三級及以上公路覆蓋建制村比例達100%，建制村通公交比例達100%，總體可達性較好。

（1）與上位規(guī)劃銜接不足，功能布局還需完善

多年來，大多數(shù)農村公路尤其是鄉(xiāng)村道建設多處于自發(fā)狀態(tài)，缺少與國土空間要素及相關上位規(guī)劃的有效銜接，導致部分地區(qū)路網結構不盡合理，功能布局還需完善。一方面，上海是超大型城市，耕地資源緊張，現(xiàn)狀有部分鄉(xiāng)村道對永農存在占用情況（見表1）；另一方面，在城市發(fā)展過程中，浦東、閔行、寶山等區(qū)內原部分農村地區(qū)已逐漸發(fā)展為城市化地區(qū)，部分農村公路已按城市道路改建，如浦東楊高路、閔行虹梅南路等，上海市城市總體規(guī)劃也進一步明確了城市開發(fā)邊界，因此應對以上區(qū)域內路網功能進行調整，并有必要對城市開發(fā)邊界外的路網進行適當加密和結構完善（見圖1）。

圖1 歷輪總規(guī)中上海城市規(guī)劃用地演變

表1 現(xiàn)狀鄉(xiāng)村道占永農情況分析（以青浦、松江、金山、奉賢四區(qū)為例）

（2）設計建設標準偏低，品質有待提高

作為高度城市化的國際大都市，上海的縣道呈現(xiàn)網格化的布局特征，基本按照市政道路的規(guī)劃建設模式，由紅線管控并開展建設，總體技術狀況較好。2003年以來，上海鄉(xiāng)村道建設主要解決路面硬化、有路出行的問題，限于當時的經濟條件，缺少對道路斷面和路面結構的充分論證，采用的設計標準普遍偏低，基本以四級公路為主且單車道比例偏高，現(xiàn)狀鄉(xiāng)道、村道單車道占比分別為54%、83%。隨著近幾年現(xiàn)代農業(yè)、休閑觀光農業(yè)的快速發(fā)展，服務對象更加多元，對農村公路使用要求普遍提高，而且受水利、郊野公園、大居建設等影響，重載交通增多，許多鄉(xiāng)村道不堪重負。

（3）路域環(huán)境缺乏統(tǒng)籌，缺少郊野、人文特色

由于農村公路尤其是鄉(xiāng)村道前期研究和設計深度往往不足，與路域環(huán)境整體協(xié)調不夠，道路相關設施樣式單一，綠化種植方式、品種選擇缺乏特色，景觀效果不佳。部分道路護欄、路燈、標識標牌、標志標線等附屬工程設置不完善，存在一定安全隱患；部分農村公路存在公路綠化與兩側環(huán)境缺少銜接、沿路河道未整治、周邊村莊面貌未改造等情況，與農村生態(tài)環(huán)境結合不足，缺乏人文景觀設計理念，需進一步加強路域環(huán)境的優(yōu)化；大部分公交?？空鞠嚓P設施配套不夠完善，對慢行交通出行重視不足，無法滿足農村日益多樣化的出行需求。

3 上海農村公路規(guī)劃設計思考

基于上述分析，上海農村公路路網總體規(guī)模合理，路網通達性較好，主要存在路網結構欠佳、建設標準偏低、路域環(huán)境缺乏統(tǒng)籌等“量足質缺”的問題，與上海鄉(xiāng)村作為大都市后花園的定位有差距。

由于超大城市不斷開發(fā)建設的需求與同時受耕地保護等資源緊約束要求的矛盾長期存在，因此超大城市的鄉(xiāng)村發(fā)展應破除城鄉(xiāng)二元結構，統(tǒng)籌謀劃推動城鄉(xiāng)一體，分類規(guī)劃突出發(fā)展重點，同時要加強資源的集約化配置。鑒于此，未來上海農村公路的發(fā)展要重點根據(jù)郊區(qū)的城鎮(zhèn)化特征和鄉(xiāng)村風貌特點進行差異化分類引導，并加強與田、水、林、宅等鄉(xiāng)村要素資源的協(xié)調，提高路網的合理性及農村公路建設項目的可實施性。

（1）建立綜合反映上海農村地區(qū)路網服務水平的指標體系

為優(yōu)化農村公路路網結構，反映農村地區(qū)路網總體運行效率，通過ArcGIS、TransCAD建立全市路網模型，多方法試算、測算，建立 “5、10、15”“兩車道數(shù)量”的路網評價指標及測算標準（見圖2）：由區(qū)內任一點至最近的縣級及以上等級道路通行時間一般不超過5 min，由各建制村至最近的國省干線通行時間一般不超過10 min，由各建制村至其所屬鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府所在地通行時間一般不超過15 min；各建制村原則上應至少具有1條兩車道及以上公路?，F(xiàn)狀“5、10、15”的指標已分別達到對全市鄉(xiāng)村地區(qū)98.6%、96.3%、91.2%的覆蓋率，整體路網服務水平較好，兩車道及以上公路覆蓋建制村比例達98.2%（見圖3），下一步建議在保持現(xiàn)有路網服務水平基礎上，重點加強對未通兩車道的建制村進行瓶頸路段拓寬改造，提升整體路網的通行效率。

圖2 根據(jù)“5、10、15”指標測算的現(xiàn)狀路網服務水平

圖3 建制村通兩車道以上公路情況（藍色點為未通的建制村）

（2）結合上海高度城鎮(zhèn)化特征和資源緊約束要求優(yōu)化路網布局

城鎮(zhèn)化地區(qū)在上海市城市總體規(guī)劃已劃定城市開發(fā)邊界的基礎上，要統(tǒng)籌考慮城市建設開發(fā)的進程，對位于外環(huán)線以內、五個新城內等規(guī)劃集建區(qū)內的現(xiàn)狀農村公路，可視情況暫時予以保留，并結合地塊開發(fā)等規(guī)劃實施情況逐步調整（見圖4）。鄉(xiāng)村地區(qū)要做好農村公路與郊野單元（村莊）規(guī)劃的協(xié)調，對于跨鎮(zhèn)村、區(qū)界、省界且需求一致的路段，規(guī)劃考慮予以接通，并協(xié)調好農村公路等級規(guī)模。新增農村公路不穿越保護村，新增縣道不穿越保留村，規(guī)劃撤并村不考慮新增農村公路。結合上海資源緊約束的要求，規(guī)劃選線應加強對耕地、水系、林地等要素資源的避讓，路網格局因形就勢，因地制宜，避免破壞村莊原有肌理，盡量避免跨越湖泊、高等級航道和較寬河道，避讓永久基本農田和古樹名木，不占或少占耕地林地，充分利用既有道路、鐵路等通道資源，集約節(jié)約用地（見圖5）。

圖4 中心城及五個新城范圍內公路設施量分布圖

圖5 新增農村公路與保護村、保留村的關系

（3）根據(jù)上海農村地區(qū)特征進行差異化分類設計引導

根據(jù)上海農村地區(qū)城鎮(zhèn)化特征顯著的特點及農村公路沿線用地情況，可對農村公路分“郊野段”“村莊段”“城鎮(zhèn)段”三類場景進行規(guī)劃設計引導（見圖6）。例如：郊野段、村莊段應選用公路工程技術標準，城鎮(zhèn)段可參照城市道路或公路城鎮(zhèn)段標準。針對農村公路設計標準偏低的問題，新建公路原則上以雙車道及以上為主，重點加強村莊段和郊野段通公交和重載車輛路段的升級改造及相關配套附屬設施的完善；城鎮(zhèn)段及村莊段的行人密集處可適當增設人行道。在確保安全、經濟適用的原則下，可根據(jù)不同場景對橋梁造型、護欄樣式、照明設施、路域景觀等進行特色化設計，體現(xiàn)上海海派文化和江南水鄉(xiāng)韻味。

圖6 農村公路三類場景（從左至右：村莊段、郊野段、城鎮(zhèn)段）

（4）聚焦上海鄉(xiāng)村風貌特征推動農村公路與路域環(huán)境系統(tǒng)融合

根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關于生態(tài)宜居的總體要求，以及上海農村地區(qū)將逐步塑造成“林成廊，田成片，水成網，村莊點綴其中，路幽可至”的江南田園風貌[2]特征，可以此為契機推進農村公路與沿線路域環(huán)境充分融合發(fā)展，結合沿線田、水、林、宅，形成近、中、遠多層次的景觀效果（見圖7）。有條件的盡可能使路、河、林等相隨相伴，打造路邊有河、河邊有林的鄉(xiāng)村景觀，形成伴水而生、阡陌田間、林幽可至、歸園田居等各類效果，充分體現(xiàn)田水林宅相互融合的上海鄉(xiāng)村特色風貌，為將鄉(xiāng)村地區(qū)打造為城鄉(xiāng)空間策源地、宜居宜游打卡地和生態(tài)肌理重塑地提供有力支撐，樹立超大城市農村交通治理典范（見表2）。

圖7 農村公路選線與農、林、水等要素的平衡關系

表2 農村公路路域環(huán)境打造策略

4 結 語

創(chuàng)建“卓越全球城市”的目標要求上海這座城市的每一個細節(jié)、每一個點滴都要被重視。農村公路作為路網的毛細血管，更需要被呵護[3]。為探索超大城市農村公路高質量發(fā)展路徑，本文通過分析上海農村及農村公路發(fā)展特征，初步提出了超大城市農村公路規(guī)劃設計的幾點思考，以期通過加強規(guī)劃設計促進農村公路整體品質提升，在規(guī)劃設計中以農村公路為載體加強與美麗鄉(xiāng)村建設的融合，把鄉(xiāng)村打造成為大都市的后花園，讓珍視鄉(xiāng)村、回歸鄉(xiāng)村、建設鄉(xiāng)村成為新潮流。