檢察官績效考核的基層實施與展望

● 龐 瑋 李 澤 馬鑫悅/文

檢察官績效考核制度是全面提升檢察業(yè)務和隊伍管理水平，推動新時代檢察工作高質量發(fā)展的有力抓手。用好檢察官績效考核，能夠激發(fā)檢察官內在動力，壓實個體責任，實現(xiàn)基層檢察機關案件質效和隊伍建設的科學管理，提升基層院檢務管理水平和群眾滿意度，從而充分釋放司法體制改革的制度紅利。

一、基層檢察機關績效考核的經驗做法

（一）一體化的檢察官績效考核體系

在實踐中，檢察機關逐步構建了一體化考核體系，形成了上下聯(lián)動的生動局面，著眼于指標與程序的統(tǒng)一性，逐步打造“框架+特色”的范式，形成由省級院統(tǒng)一指導、各基層院富有特色的考核局面。

所謂“框架”，是以省級院制定的指標體系為總模板，以省級院的一般程序為基礎流程。實踐中，各地檢察機關也是由省級院先行，統(tǒng)一制定指標體系，區(qū)分省級、市級、區(qū)級，三級檢察機關再根據(jù)工作崗位和職責的不同，設置不同的履職指標。

所謂“特色”，是基層檢察機關以框架為依據(jù)，在具體程序上優(yōu)化創(chuàng)新，根據(jù)實際情況探索本土化。如上海市檢察機關在程序上設置了“部門貢獻系數(shù)”的概念來衡量檢察官業(yè)績，楊浦區(qū)檢察院在此基礎上，設置了個人水平值概念來凸顯檢察官業(yè)績水平。

（二）細致化的檢察官績效考核路徑

在基層檢察機關中，績效考核路徑主要由同條線的“縱向”比較和跨條線的“橫向”比較構成，一般而言先“縱”后“橫”，縱向主要圍繞檢察官案件辦理的衍生數(shù)據(jù)，橫向主要依據(jù)數(shù)據(jù)的科學處理和合理轉換。

檢察官業(yè)績同條線“縱向”比較的關鍵在于指標設置。實踐中，基層檢察機關通常在省級檢察機關各條線總體指標的框架內完善優(yōu)化，形成適用于本地的指標體系。指標設置通常以檢察官職責為基礎，結合辦案的政治、法律、社會效果的統(tǒng)一程度，拓展延伸形成不同細分指標，由此計算出案件的分值，再逐一相加得到總分。例如北京檢察機關，以認罪認罰率、“案-件比”等作為直接考核指標賦值算分；上海檢察機關按刑法罪名分類賦值，作為系數(shù)計算權重。在基層指標的設置中，應以辦案質量作為基礎線，對于達不到質量的指標多設減分項；以辦案效果作為區(qū)分度，把求極致作為最高標準，多設加分項，實現(xiàn)縱向比較的同時，引導檢察官高質量辦案。

檢察官業(yè)績跨條線“橫向”比較是考核工作中的關鍵問題?；鶎訖z察機關中，50人以下的檢察院占61.7%，普遍存在一個條線只有一名檢察官、一名檢察官從事多條線業(yè)務等現(xiàn)實情況。由于不同條線的職責內容、考核項目、質效評價等指標各不相同，因此常常出現(xiàn)考核時部門內無人可比、條線間又無法比較的“窘境”。實踐中，基層檢察機關通常抓住“分值”向“排名”轉化的工作思路，解決橫向比較的問題。例如，上海某區(qū)檢察院，借助全市統(tǒng)一考核平臺，首先分條線計算個人得分，再與該條線全市檢察官的平均分值比較，即“個人水平/全市平均水平”，體現(xiàn)該檢察官在本條線所有檢察官中所處的位置，用“位置”比“位置”，從而實現(xiàn)不同條線的橫向比較。［1］參見張敏：《喚醒內生動力 激活一池春水》，《檢察日報》2022年1月5日。再如，山東某縣檢察院將檢察官最終得分與部門考核排名相結合，根據(jù)上級院對各部門條線的考核排名情況，對部門內的檢察官整體加減分（或乘以相應系數(shù)），排名在前50%的部門加相應分（或乘以相應大于1的系數(shù)），排名在后50%的部門減相應分（或乘以相應小于1的系數(shù)）。［2］參見于瀟：《做檢察官業(yè)績考評的弄潮兒——地方檢察機關扎實推進檢察官業(yè)績考評工作》，《檢察日報》2020年8月24日。

（三）示范性的考核結果應用平臺

基層檢察官績效考核重在“引領”，在激勵檢察官“守底線、求極致”上發(fā)揮著重要的作用。在實踐中，對于考核結果的運用，逐步探索了“有力”“有禮”的基層經驗，在形成“底線”意識的同時，也更加體現(xiàn)了“人性化”設置。

在“底線”上，各地檢察機關均以《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱《檢察官法》）為依據(jù)，將考核不合格作為作為員額退出的硬性指標，彰顯了底線思維。如天津某區(qū)檢察院將檢察官績效考核不合格等次分為7種具體情形，包括政治素質、職業(yè)操守不合格、工作績效考核成績不合格、因重大過失導致所辦案件出現(xiàn)嚴重質量問題的、連續(xù)或者多次出現(xiàn)辦案效果或質量問題的、不正確履行監(jiān)督管理職能的、無正當理由不參加培訓研修的，又將不合格等次與公務員考核結果和檢察官員額退出掛鉤，實現(xiàn)了觸底線的機制設置。

在“人性化”設置上，對于績效考核結果靠后的檢察官，經過提醒談話、能力評估、調崗適應后仍不能勝任的，要審議退出員額，實現(xiàn)員額退出的人性化退出。如上海某區(qū)檢察院，對于績效考核結果靠后的檢察官，先進行述職談話，由政治部或檢務督察部一對一提醒，了解具體情況（是否有轉崗需求、人崗適配是否合理等），再根據(jù)提醒后下一季度考核數(shù)據(jù)觀察其工作質效情況，若再無改善，審議其退出員額程序。再如，北京檢察機關設置“質效通知單”程序，由上級院直接下發(fā)質效不合格通知單，上移處罰權，避免基層院內部的“老好人”現(xiàn)象。針對通知單的問題整改，若整改無效果，再啟動員額退出程序。此外，各地檢察機關也均設置了對新型案件辦理的“容錯機制”，為檢察官合理化創(chuàng)新運用檢察權提供“保護機制”。

二、基層檢察機關績效考核工作中存在的不足

（一）衡量工作量的指標設置不夠完備

1.辦案績效考核指標存在“過繁”“過簡”傾向?？冃Э己酥笜嗽O置是績效工作的起點，關系到考核效果的好壞。一方面，指標設置不能過于復雜，否則會增加檢察官考核負擔。例如，個別基層檢察機關的計分規(guī)則過于繁雜，在通用類考核指標和各業(yè)務類考核指標之下設置了過多的數(shù)量、質量及效果指標，降低了檢察官參與的積極性。

另一方面，指標設置也應克服“過簡”傾向，避免“唯數(shù)量論業(yè)績”。例如，有的規(guī)定公益行政訴訟監(jiān)督的總數(shù)不得低于一定數(shù)量，否則就會扣分，導致實踐中出現(xiàn)檢察官與行政機關、私人企業(yè)共同造假檢察建議的現(xiàn)象。這種以“數(shù)量”為導向的指標設置缺乏科學性，與最高檢提出的以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系相背離。

2.管理職能考核指標存在“空白”“籠統(tǒng)”現(xiàn)象。部分檢察官擔任員額的同時擔任行政職務，工作內容不僅包括辦案，還包含管理職能。而績效考核指標體系通常會忽略其管理職能，即便有所體現(xiàn)，也過于籠統(tǒng)、不夠科學。如，某些基層檢察機關對所有檢察官都設置了相同的辦案量指標，未相應減少擔任領導職務檢察官的指標，這對同時承擔管理職能的檢察官來說，是顯失公平的。再如，一些基層檢察機關雖然分類設置指標，但卻將所在部門的考核結果作為領導管理職能的體現(xiàn)，直接照抄計分。雖然部門考核結果在一定程度上能夠反映中層領導的管理能力，但無法對其管理職能進行全面、有效地評價。

（二）不同案件間的換算轉化不夠科學

1.同類別不同難易程度案件間的計分有待進一步體現(xiàn)差異?？冃Э己梭w系設置中同類別而難易程度不同的案件之間，由于個體化差異較大，需要多維度地差異計分，才能精準反映履職的差異性。如，有些基層檢察機關在普通刑事檢察業(yè)務指標中，根據(jù)案件所涉罪名、所涉人數(shù)、辦案組人數(shù)、卷宗冊數(shù)、庭審程序等多項指標區(qū)分難易程度，并相應拉開分數(shù)差距，實現(xiàn)公平計分。

2.不同業(yè)務類別案件的換算系數(shù)有待進一步合理謀劃。檢察官績效考核體系要求針對不同業(yè)務類型制定不同的考核體系，根據(jù)難易程度、案件類型確定計分規(guī)則和換算系數(shù)，從而保證各條線的橫向比較。但部分基層檢察院表面上設置了不同業(yè)務類型的指標，但實際上大同小異，不能反應某業(yè)務類型的特定規(guī)律。如，某基層檢察機關的偵查監(jiān)督業(yè)務指標設置為：審結數(shù)、立案監(jiān)督案件數(shù)、立案監(jiān)督有期徒刑數(shù)、書面監(jiān)督糾正偵查活動違法數(shù)、捕后絕對不起訴數(shù)，這些指標均未能反應偵查監(jiān)督作為一種準司法權的性質及其運行規(guī)律，與公訴、偵查等指標體系的設置沒有明顯差異。［3］參見宋鵬舉：《司法改革視野下檢察業(yè)務考評機制改革新思考》，《法學雜志》2020年第3期。這樣一來，就很難完成跨業(yè)務指標的換算折抵。再如，公益訴訟更多關注檢察建議督促落實的效果，不能簡單同普通刑事犯罪比較，而應當設置合理的換算系數(shù)，從而更有效地反映業(yè)績效果。

（三）考核結果的應用場景不夠豐富

1.思想認識上“重視程度”不夠。績效考核工作開展過程中，由于思想認識不到位等問題，部分基層檢察機關不夠重視。在領導干部層面，有的對績效考核的定位存在偏頗，認為單純是為了分配績效獎金；有的不愿拉開差距，擔心產生矛盾；有的不注重實際，照搬照抄其他院的考核辦法，未做到因院制宜。在檢察官個體層面，有的認為績效考核只是公務員年度考核的一部分；有的認為績效考核增加了工作量，不愿意主動開展。類似的不重視現(xiàn)象使得績效考核在激勵檢察官擔當履職方面的作用不夠明確。

2.結果運用上“應用場景”較少。目前，檢察官績效考核的結果僅能為績效評價、公務員年度考核提供一定的參照作用，其應用場景還不夠豐富。具體表現(xiàn)為，有的在績效獎金的分配上雖然能夠拉開差距，但過于“溫柔”，存在“平均主義”傾向；有的將績效考核結果與公務員考核結果全脫鉤，未直接體現(xiàn)其參考作用；有的考核結果公布滯后，被考核人不能及時發(fā)現(xiàn)短板與不足。此外，檢察官真正因為績效考核不合格而退出員額的仍是少數(shù)。由此可見，績效考核結果的應用場景較為單一，不僅不利于檢察官整體業(yè)務水平的提高，也不利于基層檢察機關的科學管理。

三、基層檢察機關完善檢察官績效考核的展望

基層檢察機關檢察官績效考核在指標體系設置、橫向換算比較、考核結果應用等方面尚有待完善，對照最高檢印發(fā)的《檢察人員考核工作指引》，可從以下方面予以設計構想，從而為基層院最大化發(fā)揮檢察官績效考核效能提供可行性方案。

（一）勾畫檢察官“業(yè)績畫像”

績效考核能夠提供檢察官業(yè)績的可視化數(shù)據(jù)，在此基礎上可以形成檢察官的“業(yè)績檔案”，進一步結合數(shù)據(jù)維度勾畫出檢察官的“業(yè)績畫像”?？梢詫⒖冃Э己怂婕暗降目陀^數(shù)據(jù)分為專業(yè)性、創(chuàng)新性、融合性等不同維度，使績效數(shù)據(jù)結果更加趨向顯性，賦予檢察官更加立體的數(shù)值評價，進一步勾畫“檢察官畫像”，做到“一人一畫”，為未來結果應用提供有據(jù)可查的行為背書和數(shù)據(jù)支持。

在具體應用層面，要堅持“依據(jù)畫像、分類統(tǒng)籌”的理念，可依據(jù)“畫像”的不同維度反映出檢察官的短板缺陷和長處優(yōu)勢，一方面可富有針對性地開展小規(guī)模業(yè)務能力培訓，另一方面可形成互補性學習小組，在日常工作中互相學習經驗，達到能力的共同提升。也可將“畫像”應用到檢察官等級調整、領導干部選拔任用中，用數(shù)據(jù)說話，提升晉級晉升的客觀因素權重。還可將“畫像”與檢察官的統(tǒng)籌管理、動態(tài)調整相聯(lián)系，實現(xiàn)合理的、有針對性的檢力資源調配。

（二）健全員額退出機制

績效考核作為檢察官業(yè)績工作的重要參考，應與員額退出深度關聯(lián)，實現(xiàn)檢察官隊伍的“新陳代謝”。根據(jù)《檢察官法》規(guī)定，經考核不能勝任檢察官職務的，應當依法提請免除。在實踐中，本條款未對不能勝任的具體情形和相應程序進行細化和具化，存在“徒有結果”“警示不夠”的現(xiàn)象，應將績效考核結果作為能否勝任的重要依據(jù)，實現(xiàn)警示與激勵的雙重作用。

在實踐中，應充分把握“勝任”的涵義。若出現(xiàn)考核不合格等次，直接涉及到能不能“任”的層面，應依職權啟動員額退出程序。若常年考核排名靠后（具體情形可設置一個時間區(qū)間內排名情況，例如5年內3次績效排名列后5%，或連續(xù)出現(xiàn)排名靠后情況，例如連續(xù)2年績效排名在后5%），應歸于能不能“勝”任的層面，應依部門申請啟動員額退出程序。在具體操作上，如果該檢察官自愿退額，那么可以將其調整到更加匹配的崗位上，如果不主動退額，那么可以采取“約談+考察”的模式對檢察官進行二次考核，先由院領導、部門領導約談，從思想上消除負面情緒，后由教育培訓部門開展專題崗位業(yè)務培訓，設置一定考察期，在考察期內密切關注被約談檢察官在政治思想、工作能力等方面的變化?？疾炱诮Y束后，再開展有針對性的專業(yè)能力評估，如果能夠勝任檢察官職務，可以繼續(xù)擔任檢察官，但考察期期限不計入職級晉升的累計時間內，如果工作履職情況差，仍然無法勝任檢察官職務的，可以免除其檢察官職務，轉任其他崗位，為真正有能力的檢察人員提供更多的機會。

（三）探索全方位考核模式

檢察官績效考核是一個系統(tǒng)工程，應在注重對“數(shù)據(jù)”考核的同時，加深“目標”考評的權重，引領檢察官提升主觀能動性，可探索“KPI+OKR”混合評價模式，全方位提升績效考核的效率、效果。