個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟條款的理解與適用

● 郭小偉 高 珺 /文

《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《個(gè)人信息保護(hù)法》）對(duì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟機(jī)制做出了專(zhuān)條（第70條）規(guī)定，意味著備受關(guān)注的個(gè)人信息保護(hù)正式進(jìn)入公益訴訟法定領(lǐng)域。近年來(lái)，大量個(gè)人信息受到侵犯的案件日益泛濫，使得把有關(guān)個(gè)人信息亂象的治理納入法治軌道成為當(dāng)下個(gè)人信息行業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。為配合該條款的具體適用，最高檢于《個(gè)人信息保護(hù)法》發(fā)布的次日就下發(fā)《關(guān)于貫徹執(zhí)行個(gè)人信息保護(hù)法推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟檢察工作的通知》。結(jié)合此前公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦案規(guī)則》），可以發(fā)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟條款的司法適用還有很多具體問(wèn)題尚待厘清。筆者擬結(jié)合自身實(shí)踐情況，對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的提起條件

（一）個(gè)人信息處理者主體適格

目前，國(guó)內(nèi)大多數(shù)研究都還沒(méi)有涉及到對(duì)“個(gè)人信息處理者”的確定與劃分，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟條款里的主體分析大多集中在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的起訴主體上。但是，個(gè)人信息處理者與信息主體之間的法律關(guān)系才是前述主體能夠提起公益訴訟的先決法律關(guān)系。個(gè)人信息處理者是個(gè)人信息處理行為的能動(dòng)反映、價(jià)值來(lái)源、發(fā)生主體和根本要素。因此，有必要進(jìn)一步明確個(gè)人信息處理者的具體種類(lèi)，在此基礎(chǔ)上才能確定個(gè)人信息處理行為的適格主體。

結(jié)合個(gè)人信息處理行為的特性、切實(shí)保護(hù)我國(guó)公民個(gè)人信息的需要以及《個(gè)人信息保護(hù)法》第3條關(guān)于該法域外效力的規(guī)定，可以歸納出《個(gè)人信息保護(hù)法》第73條中的“個(gè)人”具體包含的四種情形：一是我國(guó)公民；二是居住在我國(guó)的外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人；三是以向境內(nèi)自然人提供產(chǎn)品或者服務(wù)為目的境外自然人；四是分析、評(píng)估境內(nèi)自然人行為的境外自然人。

民事法意義上的“組織”是指法人和非法人組織，以網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者為典型代表的法人作為個(gè)人信息處理者中的“組織”并無(wú)爭(zhēng)議。但是民法典第1039條、《個(gè)人信息保護(hù)法》第2章第3節(jié)和第6章還涉及了“國(guó)家機(jī)關(guān)”“國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)”等特殊主體，這些主體是否屬于個(gè)人信息處理者中的“組織”呢？考慮到《個(gè)人信息保護(hù)法》司法適用的涵蓋性、適應(yīng)性和周延性，此處的“組織”應(yīng)當(dāng)作體系解釋?zhuān)唧w包括一般法人和非法人組織；法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織；處理個(gè)人信息的國(guó)家機(jī)關(guān)或者政府機(jī)構(gòu)；履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門(mén)。

（二）存在違法處理個(gè)人信息的行為

“個(gè)人信息處理行為”是主體與客體交互作用的復(fù)雜過(guò)程，是一種法律行為。從民法典總則編民事權(quán)利章的“收集、使用、加工、傳輸、買(mǎi)賣(mài)、提供、公開(kāi)”到民法典人格權(quán)編的“收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開(kāi)”再到《個(gè)人信息保護(hù)法》的“收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開(kāi)、刪除”，個(gè)人信息處理行為的概念愈加精確、內(nèi)容愈加具體、構(gòu)成愈加科學(xué)、共識(shí)愈加凝聚。

依張文顯教授的觀點(diǎn)，法律行為的過(guò)程按階段可以劃分為發(fā)動(dòng)階段、實(shí)施階段和完成階段。［1］參見(jiàn)張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》（修訂版），中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第73頁(yè)。《個(gè)人信息保護(hù)法》詳細(xì)列舉的各種個(gè)人信息處理行為也可以劃分為發(fā)動(dòng)階段、實(shí)施階段和完成階段。個(gè)人信息處理行為的發(fā)動(dòng)階段就是指在正式實(shí)施個(gè)人信息處理行為之前的動(dòng)機(jī)形成和目標(biāo)確立階段，此時(shí)個(gè)人信息處理者所應(yīng)遵循的主要原則是“知情同意”原則。個(gè)人信息處理行為的實(shí)施階段是指正式處理個(gè)人信息的行為的階段，在這個(gè)階段中應(yīng)當(dāng)遵循“合法”“正當(dāng)”“必要”“誠(chéng)信”“公開(kāi)”和“透明”原則。個(gè)人信息處理行為的完成階段是個(gè)人信息處理者的主觀需要和目標(biāo)得以滿(mǎn)足和實(shí)現(xiàn)后的階段，此時(shí)其需要遵循的主要是“確保安全”和“避免損害”原則。

需要特別說(shuō)明的是，《個(gè)人信息保護(hù)法》中“義務(wù)”形態(tài)的規(guī)定就是立法者希望個(gè)人信息處理者的“應(yīng)然”狀態(tài)。易言之，只要個(gè)人信息處理者未能?chē)?yán)格遵守《個(gè)人信息保護(hù)法》所確立的“義務(wù)”，就會(huì)發(fā)生違法處理個(gè)人信息的行為。在具體司法實(shí)踐的適用過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)極力保持謙抑原則，恪守法律規(guī)定文本的字面含義，不應(yīng)該任意進(jìn)行擴(kuò)張解釋增加“個(gè)人信息處理者”的義務(wù)、負(fù)擔(dān)或責(zé)任。

（三）侵害了眾多個(gè)人權(quán)益

事實(shí)上，個(gè)人信息處理者侵犯?jìng)€(gè)人信息大都依托于一些不附通知義務(wù)的隱性條款中，大部分信息主體個(gè)人信息的實(shí)害程度很低，甚至其自身都無(wú)從感知。［2］參見(jiàn)郭小偉：《試論App中個(gè)人信息保護(hù)原則的確立》，《網(wǎng)絡(luò)安全和信息化》2021年第10期。這就為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的前提性條件——受侵害權(quán)益的確定帶來(lái)了極大的困難。因此，在具體設(shè)計(jì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的時(shí)候，采用了“侵害眾多個(gè)人權(quán)益”的可以具體衡量、評(píng)估和量化的標(biāo)準(zhǔn)，其核心在于如何理解“眾多”。

翻閱《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》，全文共9處提到了“眾多”，其中只有第3處（即第75條）將“眾多”界定為“十人以上”，而且是在“一般”情況下。易言之，假如存在案件復(fù)雜、影響較大等特殊情況，司法者在具體適用本條司法解釋的時(shí)候可以突破“十人以上”的限制。但是，本條所指明的適用情形系民事訴訟法第56條、第57條和第206條，與個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟沒(méi)有任何可以適用的關(guān)聯(lián)。因此就容易造成司法實(shí)踐中在具體確定“侵害眾多個(gè)人權(quán)益”的法律標(biāo)準(zhǔn)的含混不清，繼而導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用。

于是，在確定“眾多”具體數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，就有必要適當(dāng)參考在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度確立之前的其他公益訴訟制度的具體設(shè)置和確定方法。基于個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度與其他公益訴訟制度的共通性，對(duì)于“侵害眾多主體權(quán)益”的具體確定主要有兩種學(xué)說(shuō)——“形式標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”和“實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”。［3］參見(jiàn)張新寶、賴(lài)成宇：《個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的理解與適用》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第5期?！靶问綐?biāo)準(zhǔn)說(shuō)”認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)“眾多”進(jìn)行具體的數(shù)字量化，也就是通過(guò)一個(gè)明確的數(shù)字限額來(lái)具體判斷什么是“眾多”。［4］參見(jiàn)吳光榮、趙剛：《消費(fèi)者團(tuán)體提起公益訴訟基本問(wèn)題研究》，《法律適用》2015第5期。這種學(xué)說(shuō)雖然提供了一個(gè)明確具體的適用依據(jù)，但簡(jiǎn)單的以人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)反而會(huì)使法律過(guò)于僵化，有可能會(huì)損害法律所維護(hù)的基本價(jià)值?！皩?shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”認(rèn)為應(yīng)當(dāng)綜合考量權(quán)利主體的基本構(gòu)成，實(shí)際受損的利益大小等因素來(lái)具體判斷是否損害了社會(huì)公共利益。然而，高度抽象的社會(huì)公共利益與多數(shù)人的私有權(quán)益實(shí)際上是交叉重疊的、不易區(qū)分的、很難衡量的。因此，在有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)“眾多”的界定出臺(tái)相關(guān)司法解釋或者行政法規(guī)之前，堅(jiān)守“實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”是極為可取和必要的。

二、個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中的起訴主體

《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條采用完全列舉的方式明確了3種個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的適格起訴主體。即在滿(mǎn)足主體適格、行為違法、后果明確的基礎(chǔ)上，有3種可以向人民法院提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的主體。但是這3種主體的具體適用層級(jí)和范圍還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。

（一）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為主要和重要起訴主體

站在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)法律運(yùn)行體系中的重要一極，應(yīng)當(dāng)在新時(shí)代法學(xué)中扮演著更為重要的角色，擔(dān)當(dāng)起新時(shí)期檢察業(yè)務(wù)和法律監(jiān)督的大任。一方面，檢察機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的運(yùn)作能力和執(zhí)行能力、豐富的物質(zhì)資源和人力資源來(lái)代表社會(huì)公眾提起公益訴訟。另一方面，檢察機(jī)關(guān)一直都是我國(guó)民事公益訴訟領(lǐng)域的適格主體。但是，考慮到基層人民檢察院的業(yè)務(wù)繁重和具體的公益訴訟能力，應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的具體起訴層級(jí)進(jìn)行限制或細(xì)化。

（二）法律規(guī)定的消費(fèi)者組織應(yīng)當(dāng)作為重要和必要起訴主體

如前所述，消費(fèi)者公益訴訟和個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟存在具體內(nèi)容上的共通性和特定對(duì)象上的交叉性，再加上消費(fèi)者協(xié)會(huì)在以往消費(fèi)者公益訴訟制度中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將其納入個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟機(jī)制中是必要的。而且，《個(gè)人信息保護(hù)法》還對(duì)消費(fèi)者組織進(jìn)行了具體限制即“法律規(guī)定”的消費(fèi)者組織。在具體層級(jí)設(shè)定上，可以參考《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條的規(guī)定。之所以沒(méi)有考慮市級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)和區(qū)縣級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)，是因?yàn)橄M(fèi)者協(xié)會(huì)有別于人民檢察院的國(guó)家強(qiáng)制力的加持，其只是通過(guò)官方注冊(cè)或認(rèn)定的民間團(tuán)體，省級(jí)及以上的消費(fèi)者協(xié)會(huì)才具有相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)能力，可以更好地應(yīng)對(duì)影響廣泛、受眾較多、情況復(fù)雜的個(gè)人信息案件。

（三）國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)確定的組織應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)充起訴主體

法治政府建設(shè)的一項(xiàng)重要指標(biāo)就是“放管服”改革的推進(jìn)，社會(huì)組織在社會(huì)自行運(yùn)轉(zhuǎn)和管理的過(guò)程中有著與生俱來(lái)的優(yōu)勢(shì)——社會(huì)組織來(lái)源于社會(huì)、服務(wù)于社會(huì)、融入于社會(huì)。但是為了避免司法資源的浪費(fèi)，由國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)確定的組織在進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)極力保持謙抑原則，只有在人民檢察院和法律規(guī)定的消費(fèi)者組織遲遲不起訴的情況下或者僅僅作為輔助主體或補(bǔ)充主體參與個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟。關(guān)于社會(huì)組織的具體范圍的確定，筆者建議將從事互聯(lián)網(wǎng)法治前沿研究和個(gè)人信息法治理論研究的官方機(jī)構(gòu)（如中國(guó)信息通訊研究院）、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)（如清華大學(xué)智能法治研究院）列入進(jìn)去。這類(lèi)機(jī)構(gòu)具有眾多理論人才、技術(shù)人員、檢測(cè)儀器等資源支撐其進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟。

三、個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的具體模式

如前所述，檢察機(jī)關(guān)是個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度中的主要且重要起訴主體。但《辦案規(guī)則》并沒(méi)有提及個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的適用問(wèn)題。個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟可以通過(guò)“等”的未完全列舉的預(yù)留空間適用《辦案規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定。但在具體適用時(shí)首要的問(wèn)題就是個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的路徑選擇。

隨著2017年6月行政訴訟法的再次修正，我國(guó)公益訴訟制度完整地囊括了行政訴訟與民事訴訟兩大類(lèi)別。［5］參見(jiàn)蔣都都、楊解君：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息公益訴訟探討——以公眾的個(gè)人信息保護(hù)為聚焦》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。同時(shí)，《辦案規(guī)則》在第9條也明確規(guī)定了“民事公益訴訟案件”和“行政公益訴訟案件”的兩種具體模式，［6］實(shí)踐中，還存在一類(lèi)特殊的個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟模式——刑事附帶民事案件中的個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟。本文認(rèn)為，此類(lèi)訴訟模式本質(zhì)上仍屬于“民事公益訴訟”。相關(guān)研究可參見(jiàn)萬(wàn)力、劉洋：《公民個(gè)人信息保護(hù)刑事附帶民事公益訴訟實(shí)踐與思考》，《中國(guó)檢察官》2020年第12期。并且在第3章（行政公益訴訟）和第4章（民事公益訴訟）分別進(jìn)行了規(guī)定和展開(kāi)。那么，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度到底應(yīng)該適用行政公益訴訟還是民事公益訴訟抑或兩種訴訟模式都可以適用呢？這就需要詳細(xì)考察個(gè)人信息權(quán)的性質(zhì)以及兩種訴訟路徑的具體適用條件。

（一）民事公益訴訟模式

有關(guān)個(gè)人信息權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界爭(zhēng)議頗大。相關(guān)理論有獨(dú)立人格權(quán)說(shuō)、隱私權(quán)說(shuō)、財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)、兼具人格和財(cái)產(chǎn)雙重利益說(shuō)等等。但是，一個(gè)無(wú)法否認(rèn)的事實(shí)是，無(wú)論采用哪種學(xué)說(shuō)或者站在哪種立場(chǎng)，其都沒(méi)有超出民事權(quán)利的框架、沒(méi)有超出民事法的范疇。根據(jù)《辦案規(guī)則》第85條的規(guī)定，在對(duì)相關(guān)線索進(jìn)行評(píng)估后，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為社會(huì)公共利益受到損害并且可能存在損害社會(huì)公共利益的違法行為，就可以對(duì)該民事公益訴訟案件進(jìn)行立案。如今，個(gè)人信息越來(lái)越多地因?yàn)樾畔⑹占拇笠?guī)模、信息使用的大影響、信息泄露的大風(fēng)險(xiǎn)而呈現(xiàn)出公共權(quán)利的特性。其公共權(quán)利的特性決定了個(gè)人信息與社會(huì)公共利益直接相關(guān)。因此，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度適用《辦案規(guī)則》中“民事公益訴訟”的相關(guān)規(guī)定是毫無(wú)爭(zhēng)議的。

（二）行政公益訴訟模式

基于個(gè)人信息的公共屬性，《個(gè)人信息保護(hù)法》便具有了一種兼具公私雙重屬性的特點(diǎn)?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》既調(diào)整私的關(guān)系，也調(diào)整公的關(guān)系，是公私混合的領(lǐng)域法。［7］參見(jiàn)齊愛(ài)民：《論個(gè)人信息保護(hù)法的地位與性質(zhì)》，《中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)》2009年第1期。我國(guó)的《個(gè)人信息保護(hù)法》中有很多涉及“公”的方面，因此，也確有必要保留個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟的制度路徑。根據(jù)《辦案規(guī)則》第67條的規(guī)定，在對(duì)相關(guān)線索進(jìn)行評(píng)估后，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害并且該行政機(jī)關(guān)可能存在違法履職或者不作為的情形，就可以對(duì)該行政公益訴訟案件進(jìn)行立案。所以在個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟立案的第1項(xiàng)條件相比民事公益訴訟增加了“國(guó)家利益受到侵害”的內(nèi)容。而其第2項(xiàng)條件則將責(zé)任主體限制為“負(fù)有管理監(jiān)督職責(zé)”的行政機(jī)關(guān)，也與“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)，濫權(quán)必追責(zé)”的基本法理相對(duì)應(yīng)。