領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件新時(shí)代探索

● 河南省人民檢察院課題組 /文

2019年以來，河南檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹最高檢關(guān)于群眾信訪件件有回復(fù)工作部署，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，突出理念引領(lǐng)、創(chuàng)新工作機(jī)制，以壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部辦信責(zé)任為突破口，既抓了“件件有回復(fù)”工作，又有效解決了入額領(lǐng)導(dǎo)干部辦“簡(jiǎn)單案”“湊數(shù)案”問題，形成了領(lǐng)導(dǎo)干部爭(zhēng)相辦理信訪申訴案件、帶頭辦理重大疑難復(fù)雜案件的良好局面。2019年3月至2022年6月，河南省三級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件13396件，進(jìn)京、赴省訪同比分別下降39.9%和38.6%。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件的三個(gè)發(fā)展階段

河南檢察機(jī)關(guān)建立領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件制度的過程主要分為三個(gè)階段：

（一）探索開展階段

2019年3月，最高檢部署開展群眾來信“件件有回復(fù)”工作以來，河南省檢察院黨組始終把“件件有回復(fù)”作為“一把手”工程和全院性、全局性工作來抓，2019年5月率先提出并持續(xù)推動(dòng)樹牢“辦信就是辦案，辦信更是辦民生”理念，以辦好信訪案件為“支點(diǎn)”，撬動(dòng)工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變、推動(dòng)工作任務(wù)落實(shí)、倒逼辦案質(zhì)效提升。針對(duì)河南人口大省、發(fā)展中大省的省情，結(jié)合群眾來信量大面廣、處理難度大的檢情，2019年8月河南省檢察院黨組明確提出“信訪大多是難案，難案就要領(lǐng)導(dǎo)辦”理念，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，壓實(shí)辦信責(zé)任，在辦信中體會(huì)民心、把握民生，在辦信中發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)工作，既有效解決以往信訪工作中存在的推來推去“無限循環(huán)”問題，又為落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭辦案探索河南檢察路徑。

（二）健全完善階段

為充分發(fā)揮全省檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在做實(shí)做好群眾信訪件件有回復(fù)工作中的示范引領(lǐng)作用，促進(jìn)群眾信訪問題依法及時(shí)解決，健全完善領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件機(jī)制，2019年8月，河南省檢察院在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)率先出臺(tái)《領(lǐng)導(dǎo)干部辦理群眾信訪案件暫行規(guī)定》，建立信訪申訴案件基層院由班子成員為主辦理、市分院由班子成員和業(yè)務(wù)部門中層干部為主辦理的工作機(jī)制，把領(lǐng)導(dǎo)干部辦理重點(diǎn)放在重大疑難復(fù)雜信訪案件上，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭辦理信訪申訴案件逐漸成為常態(tài)、形成自覺。在深入開展黨史學(xué)習(xí)教育和政法隊(duì)伍教育整頓期間，河南省檢察院黨組決定把“深化件件回復(fù)、領(lǐng)導(dǎo)帶頭辦信”作為全省檢察機(jī)關(guān)的自選動(dòng)作，努力以高質(zhì)量檢察履職解決好關(guān)系信訪群眾切身利益的操心事、煩心事、揪心事。河南省檢察院還在全省檢察機(jī)關(guān)開展深化件件回復(fù)“百日攻堅(jiān)”活動(dòng)，舉全省檢察之力把工作落實(shí)落細(xì)。

（三）常態(tài)化開展階段

最高檢《“十四五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出“實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭接訪辦案常態(tài)化，首次到基層院申訴的信訪案件全部由院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理”。河南省檢察院提出信訪是聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，辦信就要辦到群眾心坎上，要求全省三級(jí)院黨組充分認(rèn)識(shí)院領(lǐng)導(dǎo)包案工作的重大政治意義和實(shí)踐意義，以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺，將領(lǐng)導(dǎo)包案工作作為2022年的一項(xiàng)重要任務(wù)，列入院黨組議事日程，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)工作深入落實(shí)。2022年1月，河南省檢察院制定《關(guān)于開展院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理首次信訪專項(xiàng)檢查活動(dòng)實(shí)施方案》，明確院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理首次信訪專項(xiàng)檢查活動(dòng)的案件范圍、目標(biāo)任務(wù)、具體安排和工作要求，壓實(shí)首辦責(zé)任和屬地責(zé)任，及時(shí)把矛盾化解在基層、把問題解決在當(dāng)?shù)?，確保領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件工作常態(tài)化開展。2022年1月至6月，全省三級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)包案辦理信訪申訴案件2765件，同比上升30.6%。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件的實(shí)踐路徑

（一）建立三項(xiàng)機(jī)制，壓實(shí)辦理責(zé)任

1.成立“三個(gè)中心”，讓“專門機(jī)構(gòu)”干好專門工作。率先成立群眾來信處理、網(wǎng)絡(luò)信訪處理和群眾信訪督辦“三個(gè)中心”，配套建立群眾來信辦理、集中審查分流、信訪聯(lián)絡(luò)員和通報(bào)點(diǎn)評(píng)“四項(xiàng)制度”，有效解決群眾來信辦理流程不暢、職責(zé)不清、督辦不力等問題，確保辦信工作高效運(yùn)行。

2.建立領(lǐng)導(dǎo)辦理信訪申訴案件機(jī)制，讓“關(guān)鍵少數(shù)”發(fā)揮關(guān)鍵作用。河南省檢察院明確省院班子成員、業(yè)務(wù)部門中層干部直接辦理數(shù)量不能低于市分院領(lǐng)導(dǎo)干部辦理平均數(shù)。2021年，河南基層院、市分院領(lǐng)導(dǎo)班子平均辦理信訪申訴案件分別為11件、19件，省院領(lǐng)導(dǎo)班子、業(yè)務(wù)部門中層干部直接辦理信訪申訴案件702件，平均辦理20件。

3.組建工作單元，讓“老大”破解“老大難”問題。堅(jiān)持把積案清理作為檢驗(yàn)“件件有回復(fù)”工作成色的“試金石”，針對(duì)一些久訴不息、纏訪纏訴的“骨頭案”“釘子案”，逐案由省院班子成員和相關(guān)市分院、基層院檢察長(zhǎng)組成工作單元，上下聯(lián)動(dòng)、合力攻堅(jiān)。2020年以來，最高檢交辦的1474件信訪積案和河南省委政法委交辦的332件信訪積案，全部息訴化解。

（二）運(yùn)用四種手段，增強(qiáng)辦信質(zhì)效

1.積極推行檢察聽證。堅(jiān)持“應(yīng)聽證，盡聽證”原則，充分運(yùn)用公開聽證這一“檢察開庭”方式，推動(dòng)矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解。河南省檢察院黨組采取要求各市分院檢察長(zhǎng)親自主持專題會(huì)議研究、每半月定期通報(bào)、省院入額院領(lǐng)導(dǎo)和主要業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人示范帶頭、專項(xiàng)督查四項(xiàng)措施，持續(xù)強(qiáng)力推進(jìn)，充分發(fā)揮公開聽證在辦理信訪申訴案件、化解矛盾糾紛方面的積極作用。截至目前，已通過公開聽證辦理信訪申訴案件2479件，息訴息訪率達(dá)84%。如陳某某申請(qǐng)民事監(jiān)督案，陳某某因交通肇事民事賠償標(biāo)準(zhǔn)適用問題，向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)民事監(jiān)督，反映強(qiáng)烈。2021年11月25日，河南省檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)段文龍?jiān)谛锣l(xiāng)市檢察院主持召開聽證會(huì)，就該起民事監(jiān)督案件進(jìn)行公開聽證，全國(guó)人大代表買世蕊等5位來自社會(huì)不同行業(yè)的聽證員參與聽證。通過案件雙方當(dāng)事人充分發(fā)表意見、聽證員對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信和法律適用進(jìn)行發(fā)問，與會(huì)人員零距離感受到了檢察機(jī)關(guān)開門辦案、公正司法的生動(dòng)實(shí)踐，最終實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和。

2.主動(dòng)開展司法救助。堅(jiān)持把司法救助作為檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮職能幫助困難群體、服務(wù)脫貧攻堅(jiān)的重要工作，加強(qiáng)救助的主動(dòng)性及時(shí)性，讓更多符合條件的困難群眾及時(shí)得到救助。2019年1月至2022年6月，全省三級(jí)院在辦理信訪申訴案件過程中，共司法救助3650人，發(fā)放救助金4643.8萬元。河南省檢察院辦理的一起司法救助案，被害人死亡后兇手一直沒有給予賠償，被害人家庭沒有任何經(jīng)濟(jì)來源，祖孫三人系建檔立卡貧困戶，生活極其困難。承辦人經(jīng)審查核實(shí)后，省市縣三級(jí)院聯(lián)合對(duì)其家庭開展多元化救助，發(fā)放救助金13萬余元，及時(shí)幫助兩名未成年學(xué)生回歸校園。

3.全面實(shí)行面對(duì)面接談。2020年以來，河南省檢察院探索在全省基層院和有條件的市分院開展面對(duì)面接談來信人工作，并研究出臺(tái)《河南省檢察機(jī)關(guān)面對(duì)面接談來信人工作辦法》，將7日內(nèi)程序性回復(fù)由短信為主轉(zhuǎn)變?yōu)槊鎸?duì)面接談，采取當(dāng)面、電話、視頻等多種方式，詳細(xì)聽取來信人訴求，做好答疑解惑、釋法說理工作，引導(dǎo)群眾依法規(guī)范信訪。2020年1月至2022年6月，全省三級(jí)院共面對(duì)面接談來信人13969件次，當(dāng)場(chǎng)化解5242件。如平輿縣院辦理的郭某某刑事申訴案，原案發(fā)生于文革時(shí)期，距今已有47年，現(xiàn)管轄權(quán)不明。承辦人通過“檢答網(wǎng)”咨詢專家，得到該案不屬于檢察機(jī)關(guān)受理范圍的權(quán)威答復(fù)，但考慮到申訴人年齡大且剛做過開顱手術(shù)的特殊情況，專程赴湖南郭某某家中當(dāng)面答復(fù)，并跟蹤回訪做好心理疏導(dǎo)，申訴人表示接受檢察機(jī)關(guān)意見并息訴息訪。

4.開展結(jié)案案件抽查回訪。2019年3月，河南省檢察院探索由省院對(duì)各市分院辦結(jié)的轄內(nèi)信訪案件進(jìn)行回訪，通過當(dāng)面、電話、視頻等形式回訪信訪人，了解案件辦理結(jié)果及釋法說理情況，對(duì)弄虛作假的通報(bào)批評(píng)，問題嚴(yán)重的約談檢察長(zhǎng)。2022年2月，河南省檢察院研究制定《河南省檢察機(jī)關(guān)群眾來信回訪工作暫行辦法》，省院、各市分院控告申訴檢察部門均設(shè)立回訪組，對(duì)各地各部門上報(bào)辦結(jié)息訴的屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的群眾信訪進(jìn)行回訪。截至2022年6月，共回訪辦結(jié)息訴案件7725件，群眾滿意率78%。

（三）推行五項(xiàng)舉措，確保常態(tài)長(zhǎng)效

1.全面督導(dǎo)督查。2019年3月以來，把群眾信訪件件有回復(fù)工作作為河南省檢察院班子成員集中督導(dǎo)重點(diǎn)事項(xiàng)，深入19個(gè)市分院、60個(gè)基層院，采取查看數(shù)據(jù)、查閱案卷、抽查回訪等形式，指出問題，督促改進(jìn)。

2.向市分院檢察長(zhǎng)發(fā)專項(xiàng)通報(bào)。河南省檢察院不定期向市分院檢察長(zhǎng)發(fā)送專項(xiàng)通報(bào)函，通報(bào)該地群眾來信接收、辦理、答復(fù)、抽查回訪及領(lǐng)導(dǎo)辦信情況等，指出存在問題，推動(dòng)市縣兩級(jí)院真正把河南省檢察院黨組的工作要求落到實(shí)處。2019年3月至2022年6月，共發(fā)出專項(xiàng)通報(bào)99期，19個(gè)市分院檢察長(zhǎng)均對(duì)通報(bào)問題作出批示，采取有力措施整改落實(shí)。

3.開展季度講評(píng)推進(jìn)。河南省院第十檢察部每季度召開全省控告申訴條線視頻講評(píng)會(huì)，通報(bào)情況，點(diǎn)明問題，有針對(duì)性地進(jìn)行工作指導(dǎo)。河南省檢察院黨組將領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件納入主要業(yè)務(wù)指標(biāo)，在全省重點(diǎn)工作推進(jìn)講評(píng)會(huì)上通報(bào)講評(píng)。2019年3月至2022年6月，河南省檢察院7次召開全省重點(diǎn)工作講評(píng)推進(jìn)會(huì)，把領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件作為必講內(nèi)容，由成效突出的單位介紹經(jīng)驗(yàn)，讓落實(shí)不力、效果不好的單位“一把手”作表態(tài)發(fā)言，抓兩頭、帶中間、促提升。

4.點(diǎn)名述職“問責(zé)”。對(duì)工作一度滯后的3個(gè)市院，要求分管院領(lǐng)導(dǎo)到省檢察院當(dāng)面進(jìn)行“答辯式”專項(xiàng)述職，省檢察院“一把手”直接提問，一針見血點(diǎn)出問題和差距，手把手指導(dǎo)幫助整改提高。

5.納入業(yè)績(jī)考評(píng)。為推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件工作落地落實(shí)，河南省檢察院自主研發(fā)檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)軟件，明確將辦理信訪申訴案件作為入額領(lǐng)導(dǎo)干部辦案的重要類型，納入業(yè)績(jī)考評(píng)，并進(jìn)行季度通報(bào)。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件工作存在的問題

（一）工作開展不平衡

從辦理數(shù)量看，根據(jù)訴求和部門職責(zé)分工，領(lǐng)導(dǎo)干部辦理的信訪申訴案件集中分布在刑檢部門和民事行政檢察部門，這些部門的分管領(lǐng)導(dǎo)承辦的案件較多，其他部門分管院領(lǐng)導(dǎo)辦理信訪申訴案件數(shù)量偏少。從案件分布看，領(lǐng)導(dǎo)干部辦理的醉駕、司法救助、減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督等程序相對(duì)簡(jiǎn)單的案件占比較高。2021年，全省入額院領(lǐng)導(dǎo)辦理上述案件占入額院領(lǐng)導(dǎo)辦案總數(shù)的20.3%。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部辦理案件參與度有待提高

有的單位仍存在領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)H閱批信件或接待信訪群眾，有的僅答復(fù)來信人或信訪群眾，沒有做到全流程參與辦案。通過質(zhì)量評(píng)查發(fā)現(xiàn)，個(gè)別入額領(lǐng)導(dǎo)干部辦理的案件中，訊問（詢問）筆錄、認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書、接談筆錄等文書無本人簽名，庭審筆錄不體現(xiàn)其參加庭審情況，法院裁判文書列明的出庭檢察官不是院領(lǐng)導(dǎo)本人等。

（三）辦理質(zhì)效亟需進(jìn)一步提升

河南各級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)干部辦理的信訪申訴案件大多為重大復(fù)雜敏感案件、新類型案件和在法律適用方面具有普遍指導(dǎo)意義的案件，客觀上息訴化解難度大。從2019年以來電話回訪情況看，全省轄內(nèi)信訪申訴案件平均滿意率雖然已經(jīng)從2019年的55%提升至2022年6月的78%，但距離人民群眾的期待和要求還有較大距離，案件辦理質(zhì)效仍需進(jìn)一步提升。

四、完善領(lǐng)導(dǎo)干部辦理信訪申訴案件的對(duì)策建議

（一）注重引領(lǐng)，進(jìn)一步健全工作機(jī)制

1.深入落實(shí)“正面清單”和“負(fù)面清單”制度。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)按照最高檢要求，積極主動(dòng)帶頭辦理“正面清單”案件。案件范圍建議在最高檢確定范圍的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地實(shí)際，以列舉形式動(dòng)態(tài)調(diào)整?？傮w思路是，“正面清單”案件要體現(xiàn)出辦案的難度、重要程度、示范意義，可從案件類型、案由、涉案人數(shù)、涉案領(lǐng)域、案件影響力上來界定。

2.科學(xué)制定調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部直接辦案的分案機(jī)制和輪案規(guī)則。 “正面清單”案件是必辦案件，建議實(shí)行指定分案；“負(fù)面清單”案件是禁止辦理案件，設(shè)置輪案規(guī)則時(shí)建議將相關(guān)類型案件去除；其余辦案數(shù)量缺口，在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)內(nèi)自動(dòng)輪案。僅分管案管、研究室綜合業(yè)務(wù)部門的院領(lǐng)導(dǎo)，建議在指定分案辦理“正面清單”案件的基礎(chǔ)上，參與其他業(yè)務(wù)輪案。辦理的指定分案較多，已達(dá)到辦案數(shù)量規(guī)定要求的院領(lǐng)導(dǎo)，可以不再輪案。

3.進(jìn)一步完善入額院領(lǐng)導(dǎo)辦案業(yè)績(jī)考評(píng)機(jī)制。結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部辦案正負(fù)面清單，建議對(duì)入額院領(lǐng)導(dǎo)司法辦案考評(píng)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，如辦理“正面清單”案件進(jìn)行特別加分，辦理“負(fù)面清單”案件不得分等，切實(shí)發(fā)揮好業(yè)績(jī)考評(píng)“風(fēng)向標(biāo)”“指揮棒”作用。

（二）綜合發(fā)力，全面提升案件辦理質(zhì)效

從參與程度看，建議領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭全程參與案件辦理，認(rèn)真落實(shí)最高檢包閱卷、包審查、包督辦、包結(jié)案、包化解、包穩(wěn)定的“六包”工作要求，針對(duì)不同案件情況，突出司法辦案“親歷性”，通過直接辦理信訪申訴案件，切實(shí)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。從辦理措施看，建議綜合采取公開聽證、幫扶救助、律師參與、心理咨詢等方式，攻克信訪疑難問題，努力做到信訪人“事心雙解”“案結(jié)事了”，努力增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)處理結(jié)果的認(rèn)同感。從辦理質(zhì)效看，建議切實(shí)加大釋法說理力度，在作出處理決定的法律文書中對(duì)認(rèn)定事實(shí)、采信證據(jù)、適用法律進(jìn)行詳盡闡述，通過通俗易懂的表達(dá)方式，使當(dāng)事人“讀得明”“看得懂”“想得通”。靈活運(yùn)用多種說理方式，加強(qiáng)與當(dāng)事人溝通，做好說理預(yù)案，將釋法說理工作貫穿領(lǐng)導(dǎo)干部辦案全過程，提升說理效果。

（三）真抓實(shí)做，大力加強(qiáng)督查通報(bào)