街坊整體開發(fā)背景下項目治理機(jī)制動態(tài)演化趨勢*

謝堅勛 覃柳淼 何清華 劉勁 王歌

(1. 上?？迫鹫嬲\建設(shè)項目管理有限公司，上海 200092；2.同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092；3. 深圳市前海建設(shè)投資控股集團(tuán)有限公司，廣東 深圳 518054；4. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070)

0 引言

工程項目具有高度的不確定性、復(fù)雜性以及動態(tài)性等特點(diǎn)，因此，項目治理機(jī)制也是動態(tài)變化的[1]。Gyawali等[2]提出，項目治理方式?jīng)Q定項目治理機(jī)制。在相同治理方式下通常存在多種治理機(jī)制，在項目不同建設(shè)階段占主導(dǎo)地位的治理機(jī)制有所不同。項目治理機(jī)制一般受內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、外部利益相關(guān)方以及制度環(huán)境的影響，因此，不同工程項目的治理機(jī)制往往還具有獨(dú)特性與動態(tài)性，以應(yīng)對項目建設(shè)過程中的不確定性因素與風(fēng)險。

街坊整體開發(fā)是一種多元主體合作開發(fā)模式，具有典型的“政府-市場”二元性[3]。街坊整體開發(fā)不僅需要政府或準(zhǔn)政府組織在項目建設(shè)前期階段落實整體開發(fā)理念與平衡多元開發(fā)主體利益，而且需要調(diào)動市場力量投入社會資源以推進(jìn)項目建設(shè)。雖然已有學(xué)者基于“政府-市場”二元視角提出“政府-合約-關(guān)系”的三維項目治理結(jié)構(gòu)模型[4]，但在街坊整體開發(fā)背景下，“行政-合同-關(guān)系”三維治理機(jī)制的嵌入與協(xié)同方式的動態(tài)演化過程有待進(jìn)一步探討?，F(xiàn)有研究僅側(cè)重于合同治理機(jī)制與關(guān)系治理機(jī)制在項目建設(shè)過程中的相互作用[5-6]，忽略了行政治理機(jī)制以及政府治理力度在推動項目建設(shè)過程中發(fā)揮的重要作用；治理機(jī)制動態(tài)演化的驅(qū)動因素尚未厘清，現(xiàn)有研究主要集中于不同類型的治理機(jī)制如何相互作用，對不同類型治理機(jī)制動態(tài)演化驅(qū)動因素的探討十分有限。因此，本文聚焦于以下研究問題：①街坊整體開發(fā)背景下，“行政-合同-關(guān)系”三維治理機(jī)制的嵌入與協(xié)同方式的動態(tài)演化規(guī)律；②治理機(jī)制動態(tài)演化的驅(qū)動因素。

本文綜合運(yùn)用內(nèi)容分析法與社會網(wǎng)絡(luò)分析法，基于深圳前海十九單元03街坊案例，分析街坊整體開發(fā)背景下項目治理機(jī)制的動態(tài)演化規(guī)律，為進(jìn)一步提高項目治理效能提供理論依據(jù)。

1 文獻(xiàn)綜述

項目治理機(jī)制主要分為行政治理、合同治理以及關(guān)系治理[7-9]。行政治理(Administrative Governance，AG)是相對于傳統(tǒng)的合同治理和關(guān)系治理機(jī)制而言的，特指政府利用自身權(quán)威身份，對推進(jìn)重大項目建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督、管理和控制[10]。政府作為行政主體，通過行政命令對項目的建設(shè)與推進(jìn)進(jìn)行積極管控，在行政治理過程中具有重要作用。因此，行政治理呈現(xiàn)出等級化、自上而下、以命令與控制為主的特征[11]。合同治理(Contractual Governance，CG)又稱為契約治理或正式治理，強(qiáng)調(diào)通過正式的書面合同明確交易各方的責(zé)任與義務(wù)，約束和管理交易各方的行為[6]，核心要素包括風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、項目所有權(quán)配置機(jī)制以及報酬機(jī)制[12]。關(guān)系治理(Relational Governance，RG)也稱為關(guān)系契約治理或非正式治理，聚焦于組織間關(guān)系，通過社會關(guān)系(Social Relations)和共享規(guī)范(Shared Norms)營造交易各方良好的合作氛圍，建立項目交易各方之間的和諧關(guān)系[13]，核心要素包括信任、溝通、承諾以及合作等[14]。

街坊整體開發(fā)不僅需要政府或準(zhǔn)政府組織推進(jìn)工程進(jìn)度和提高工程效率，而且需要調(diào)用大量的社會資源推動項目建設(shè)。因此，在街坊整體開發(fā)背景下，行政治理、合同治理與關(guān)系治理三種治理機(jī)制既具有一定的運(yùn)行自主性，又具有互補(bǔ)嵌入性。三種治理機(jī)制的嵌入與協(xié)同方式隨著項目推進(jìn)動態(tài)演化，以適應(yīng)項目建設(shè)過程中產(chǎn)生的不確定性與復(fù)雜性。

2 研究設(shè)計

2.1 案例選擇

作為前海合作區(qū)街坊整體開發(fā)理念的先行者，十九單元03街坊將整體開發(fā)理念貫穿于項目策劃及實施的全過程，是當(dāng)前深圳乃至全國典型性的街坊整體開發(fā)項目。此外，十九單元03街坊項目是多元主體合作開發(fā)的典型案例，具有顯著的“政府-市場”二元性，與“政府-市場”二元治理環(huán)境下的三種治理機(jī)制的動態(tài)演化研究高度契合。

2.2 數(shù)據(jù)搜集

本研究的數(shù)據(jù)搜集過程主要分為三個階段：第一階段，進(jìn)行實驗性訪談。對十九單元03街坊進(jìn)行實地調(diào)研，針對項目建設(shè)過程與治理機(jī)制進(jìn)行訪談，以進(jìn)一步界定研究主題，為后續(xù)研究做全局性鋪墊。第二階段，進(jìn)行有針對性的深度訪談。根據(jù)第一階段確定的研究問題，對政府、設(shè)計統(tǒng)籌單位、設(shè)計單位、建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位等核心成員進(jìn)行逐一訪談，了解項目各階段參與主體互動細(xì)節(jié)。第三階段，與被訪談對象確認(rèn)訪談資料的準(zhǔn)確性，盡可能全面且準(zhǔn)確地收集各類項目數(shù)據(jù)。

2.3 數(shù)據(jù)分析

首先，基于項目會議紀(jì)要、往來信函以及檔案資料，對跨組織間存在的協(xié)調(diào)關(guān)系進(jìn)行編碼；其次，根據(jù)文本分析結(jié)果，研究深圳前海十九單元03街坊項目治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)隨項目階段等級度與密度等網(wǎng)絡(luò)屬性的動態(tài)變化；最后，對深圳前海十九單元03街坊項目治理機(jī)制的動態(tài)演化趨勢進(jìn)行分析與討論。

3 案例分析

3.1 項目階段劃分與任務(wù)目標(biāo)

3.1.1 統(tǒng)籌規(guī)劃階段

統(tǒng)籌規(guī)劃階段的協(xié)調(diào)目標(biāo)是通過項目前期的整體規(guī)劃明確街坊整體開發(fā)模式，為后續(xù)街坊整體開發(fā)理念的落實提供指導(dǎo)和依據(jù)。統(tǒng)籌規(guī)劃階段參與主體主要為政府和國企。隨著項目規(guī)劃的逐步深化，相關(guān)管理部門等主體依次加入項目參與主體網(wǎng)絡(luò)。

3.1.2 土地出讓至施工圖設(shè)計階段

土地出讓至施工圖設(shè)計階段的協(xié)調(diào)目標(biāo)是通過統(tǒng)一設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，進(jìn)一步落實街坊整體開發(fā)理念，保證項目整體效益的實現(xiàn)。在該階段，參與主體為政府、國企、各地塊業(yè)主、設(shè)計單位以及項目外部利益相關(guān)方等。

3.1.3 施工階段

施工階段的協(xié)調(diào)目標(biāo)是積極推進(jìn)項目建設(shè)，在保障工程質(zhì)量和落實街坊整體開發(fā)理念的基礎(chǔ)上按時竣工交付。在施工階段，參與主體主要為各地塊業(yè)主、設(shè)計單位、施工單位、咨詢單位、監(jiān)理單位、材料供應(yīng)商以及項目外部利益相關(guān)方等。

3.2 項目治理機(jī)制的動態(tài)演化

由于十九單元03街坊項目治理問題十分復(fù)雜，本文將政府角色與傳統(tǒng)的合同、關(guān)系治理機(jī)制合并討論，根據(jù)政府的參與程度及各階段的任務(wù)性質(zhì)將復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)分解為水平與垂直兩個治理維度。在水平治理維度，多家業(yè)主單位協(xié)商簽訂一系列的雙邊和多邊協(xié)議，并約定產(chǎn)權(quán)、設(shè)計、施工和運(yùn)營中的界面分工，形成聯(lián)盟性質(zhì)的合作，建立平等協(xié)商機(jī)制，通過合同與關(guān)系約束和協(xié)調(diào)行為；在垂直治理維度，深圳前海十九單元03街坊形成了政府主導(dǎo)機(jī)制，即借助相關(guān)行政機(jī)構(gòu)或機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)推進(jìn)，在項目建設(shè)目標(biāo)、土地出讓決策、項目審批、規(guī)劃設(shè)計審批、建設(shè)推進(jìn)和創(chuàng)新政策支持方面發(fā)揮重要作用。

為進(jìn)一步分析深圳前海十九單元03街坊項目治理結(jié)構(gòu)的動態(tài)演化過程，結(jié)合內(nèi)容分析法與社會網(wǎng)絡(luò)分析法，構(gòu)建深圳前海十九單元03街坊跨組織項目網(wǎng)絡(luò)。本文采用等級度與密度表示不同項目階段的垂直治理水平與水平治理水平。其中，等級度表示跨組織項目網(wǎng)絡(luò)中的非對稱可達(dá)程度，反映了網(wǎng)絡(luò)中各組織的等級結(jié)構(gòu)[15]。等級度越高，則跨組織項目網(wǎng)絡(luò)中的項目參與主體間的等級結(jié)構(gòu)越森嚴(yán)，垂直治理水平越高。密度反映跨組織項目網(wǎng)絡(luò)的緊密程度[16]，可以衡量不同項目階段的水平治理水平。密度越大，說明項目參與主體間的聯(lián)系越密切，水平治理水平越高。

基于深圳前海十九單元03街坊項目會議紀(jì)要、往來信函以及其他檔案資料，以季度為時間段，分析深圳前海十九單元03街坊跨組織項目網(wǎng)絡(luò)等級度與密度的動態(tài)變化過程。為在不同季度之間進(jìn)行無偏差比較，對等級度和密度進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。深圳前海十九單元03街坊跨組織項目網(wǎng)絡(luò)季度分析見表1。

基于項目在各階段面臨的目標(biāo)與挑戰(zhàn)，結(jié)合政府參與及組織間互動特點(diǎn)，分析深圳前海十九單元03街坊項目治理機(jī)制演化趨勢。

3.2.1 統(tǒng)籌規(guī)劃階段(2013年10月—2014年7月)——垂直主導(dǎo)型治理

由表1可知，在統(tǒng)籌規(guī)劃階段，等級度為正值，密度為負(fù)值，說明垂直治理處于較高水平，水平治理處于較低水平，該階段治理結(jié)構(gòu)主要為垂直主導(dǎo)型。

在深圳前海十九單元03街坊項目統(tǒng)籌規(guī)劃階段，相關(guān)單位就十九單元03街坊單元規(guī)劃等事宜多次召開統(tǒng)籌協(xié)調(diào)會議。例如，2014年5月20日，組織召開了十九單元03街坊01地塊前期策劃初步方案匯報會，明確了由前海控股牽頭負(fù)責(zé)十九單元03街坊開發(fā)建設(shè)統(tǒng)籌工作，并對項目經(jīng)濟(jì)測算、功能定位、統(tǒng)籌開發(fā)和建筑設(shè)計提出了具體要求。由此可見，在統(tǒng)籌規(guī)劃階段，治理結(jié)構(gòu)為垂直主導(dǎo)型，治理主體為政府及政府下屬單位，前?？毓勺鳛檎聦偈跈?quán)單位承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。

3.2.2 土地出讓至施工圖設(shè)計階段(2014年8月—2015年6月)——垂直與水平平衡型治理

自正式展開土地出讓工作起，該項目進(jìn)入垂直與水平平衡型治理階段。此時，政府層面的行政介入與合同治理、關(guān)系治理機(jī)制并存，形成共治狀態(tài)。

由表1可知，在土地出讓至施工圖設(shè)計階段，第二季度的網(wǎng)絡(luò)密度呈明顯上升趨勢，說明水平治理水平呈上升趨勢。

表1 深圳前海十九單元03街坊跨組織項目網(wǎng)絡(luò)季度分析

在該階段，前海管理局與各地塊業(yè)主簽訂土地出讓協(xié)議；前?？毓膳c順豐、世貿(mào)等單位分別簽訂合作框架協(xié)議等，共同約定合作要點(diǎn)；各地塊業(yè)主與設(shè)計單位簽訂雙邊協(xié)議，開展設(shè)計工作。同時，各地塊業(yè)主及設(shè)計單位作為項目參與主體，與前海管理局和前?？毓山f(xié)調(diào)聯(lián)系。在該階段，合同治理機(jī)制與關(guān)系治理機(jī)制逐漸發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。例如，2015年3月4日，深圳前海十九單元03街坊統(tǒng)籌協(xié)調(diào)會議指出，由筑博設(shè)計負(fù)責(zé)人防概念性方案，各地塊設(shè)計單位落實具體設(shè)計及地塊間協(xié)調(diào)，筑博設(shè)計對階段成果圖樣進(jìn)行審核把關(guān)，實現(xiàn)街坊內(nèi)人防集中建設(shè)、整體報審的目標(biāo)。同時，政府也發(fā)揮了重要的管控作用。例如，2015年3月24日，為確保街坊整體開發(fā)理念的落實和項目社會效益的實現(xiàn)，前海控股在十九單元03街坊統(tǒng)籌協(xié)調(diào)會議上指出，筑博設(shè)計應(yīng)以《十九單元03街坊地下空間方案階段導(dǎo)控細(xì)則》(以下簡稱《導(dǎo)控細(xì)則》)為指導(dǎo)進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)工作?！秾?dǎo)控細(xì)則》包含建筑專業(yè)導(dǎo)控細(xì)則、結(jié)構(gòu)專業(yè)導(dǎo)控細(xì)則、給排水專業(yè)導(dǎo)控細(xì)則等內(nèi)容，對項目整體開發(fā)提出了具體要求。

3.2.3 施工階段(2015年7月—2019年4月)——水平主導(dǎo)型治理

在施工階段，深圳前海十九單元03街坊項目跨組織網(wǎng)絡(luò)等級度有所下降，密度有所上升，表明項目垂直治理水平呈下降趨勢，水平治理水平呈上升趨勢，項目治理結(jié)構(gòu)主要為水平主導(dǎo)型。

深圳前海十九單元03街坊項目建設(shè)規(guī)模大，施工周期長。在施工階段，咨詢單位、施工單位以及材料供應(yīng)單位作為參建主體，以合同治理機(jī)制和關(guān)系治理機(jī)制為基礎(chǔ)進(jìn)行協(xié)作，形成了復(fù)雜的跨組織項目網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，并涉及與市政管網(wǎng)部門、消防部門等項目外部利益相關(guān)方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因此，該階段的主要目標(biāo)為實現(xiàn)多主體協(xié)同推進(jìn)，保證工程質(zhì)量。

在施工階段，市場機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)地位，政府則以履行監(jiān)管職能為主，僅在有需求或必要時(產(chǎn)生矛盾或糾紛)組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)會議進(jìn)行協(xié)調(diào)。深圳前海十九單元03街坊項目治理機(jī)制動態(tài)演化趨勢如圖1所示。

圖1 深圳前海十九單元03街坊項目治理機(jī)制動態(tài)演化趨勢

4 研究結(jié)論

(1)本文系統(tǒng)總結(jié)了街坊整體開發(fā)背景下項目治理機(jī)制的動態(tài)演化趨勢，即“垂直主導(dǎo)型治理—垂直與水平平衡型治理—水平主導(dǎo)型治理”。研究結(jié)果表明，隨著項目建設(shè)的不斷推進(jìn)，行政治理力度逐漸減小，合同治理與關(guān)系治理力度逐漸增強(qiáng)且呈現(xiàn)出相互補(bǔ)充、相互依存的特點(diǎn)。

(2)本文提出，項目治理機(jī)制隨著不同階段的協(xié)調(diào)需求而動態(tài)演化?，F(xiàn)有研究主要集中于不同類型的治理機(jī)制如何相互作用，缺乏對不同類型治理機(jī)制動態(tài)演化驅(qū)動因素的關(guān)注。基于此，本文剖析了項目建設(shè)不同階段的協(xié)調(diào)需求如何促進(jìn)項目治理機(jī)制的動態(tài)演化。研究結(jié)果表明，在統(tǒng)籌規(guī)劃階段，確定項目開發(fā)模式和總體規(guī)劃設(shè)計方案是該階段的主要協(xié)調(diào)需求，行政治理機(jī)制在該階段發(fā)揮著重要作用。在土地出讓至施工圖設(shè)計階段，既要保證街坊整體開發(fā)理念的落實，又要激發(fā)市場參與活力，集體利益與業(yè)主個體利益的平衡是該階段的主要協(xié)調(diào)需求。因此，該階段三種治理機(jī)制相互補(bǔ)充、相互依存，以實現(xiàn)多元開發(fā)主體的利益平衡。在施工階段，高效推進(jìn)項目建設(shè)、保障工程質(zhì)量是該階段的主要協(xié)調(diào)需求，需要借助市場資源有效推動項目建設(shè)。因此，在該階段，合同治理與關(guān)系治理機(jī)制發(fā)揮主要作用。

5 結(jié)語

本文基于深圳前海十九單元03街坊案例，綜合運(yùn)用內(nèi)容分析法與社會網(wǎng)絡(luò)分析法，探討街坊整體開發(fā)背景下項目治理機(jī)制動態(tài)演化規(guī)律，對項目不同建設(shè)階段的治理結(jié)構(gòu)與協(xié)調(diào)機(jī)制的動態(tài)演化過程進(jìn)行了深入分析。研究結(jié)果表明，街坊整體開發(fā)背景下項目治理機(jī)制呈現(xiàn)“垂直主導(dǎo)型治理—垂直與水平平衡型治理—水平主導(dǎo)型治理”的動態(tài)演化趨勢。隨著項目建設(shè)的不斷推進(jìn)，行政治理力度逐漸減小，合同治理與關(guān)系治理力度逐漸增強(qiáng)且呈現(xiàn)出相互補(bǔ)充、相互依存的特點(diǎn)；治理形式呈現(xiàn)“自上而下”的垂直治理到“自下而上”的多元主體“眾籌式”自治的轉(zhuǎn)變。

本文的研究成果對于提升街坊整體開發(fā)背景下的項目治理效能具有重要意義。一方面，政府在項目建設(shè)前期應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，在實現(xiàn)項目社會價值目標(biāo)的同時促進(jìn)多元開發(fā)主體開展“眾籌式”自治，從而實現(xiàn)個體利益與集體利益的平衡；另一方面，應(yīng)構(gòu)建多元主體開發(fā)協(xié)調(diào)與決策機(jī)制，明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體，提高決策效率。