“三調(diào)”成果在國土空間總體規(guī)劃中應(yīng)用研究

歐文靜

（沅江市自然資源局 湖南益陽 413100）

第三次國土調(diào)查（以下稱“三調(diào)”）和國土空間規(guī)劃是黨中央、國務(wù)院根據(jù)新時代新需要部署的兩項(xiàng)重要任務(wù)。自然資源主管部門負(fù)責(zé)通過“兩個統(tǒng)一”解決自然資源數(shù)據(jù)的交叉問題。是解決多重計(jì)數(shù)、空間規(guī)劃重疊等歷史問題的重要抓手?！叭{(diào)”的主要任務(wù)是深入調(diào)查農(nóng)村和城中村的土地利用、土地所有權(quán)和相關(guān)特殊土地利用的現(xiàn)狀［1］，繪制詳細(xì)而準(zhǔn)確的國土空間規(guī)劃底圖。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南，是可持續(xù)發(fā)展的空間模式，是各種開發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動的基礎(chǔ)?！蹲匀毁Y源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》要求本輪規(guī)劃將統(tǒng)一使用“三調(diào)”數(shù)據(jù)作為當(dāng)前規(guī)劃和底圖的基礎(chǔ)?！叭{(diào)”結(jié)果數(shù)據(jù)的基本地位非常重要［2］。

根據(jù)國土空間規(guī)劃編制的相關(guān)規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)應(yīng)用的總體框架，如圖1所示。具體來說，應(yīng)用主要可以在3個方面實(shí)施。

圖1 “三調(diào)”成果數(shù)據(jù)應(yīng)用的框架

1 在“底數(shù)”與“底圖”分析中的應(yīng)用

“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)作為一種可以覆蓋整個規(guī)劃范圍的數(shù)據(jù)，可以更好地彌補(bǔ)傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃中數(shù)據(jù)不完整的問題，可以作為規(guī)劃中核心的“底數(shù)”和“底圖”，為各類問題的研究提供了重要的數(shù)據(jù)來源，尤其是各類土地利用的統(tǒng)計(jì)與空間重疊分析［3］。

“底圖”和“底數(shù)”是編制國土空間規(guī)劃的依據(jù)。具體而言，“底圖”是指編制國土空間規(guī)劃的基本底圖中不同現(xiàn)狀的用地圖斑的分類統(tǒng)計(jì)數(shù)。由于“三調(diào)”成果國土空間規(guī)劃的陸海利用分類不一致，在構(gòu)建“底圖”和“底數(shù)”時，還需要進(jìn)行數(shù)據(jù)類型轉(zhuǎn)換等過程，核心思想如圖2所示。

圖2 “底圖”“底數(shù)”構(gòu)建思路

在構(gòu)建“底圖”時，依據(jù)相關(guān)制圖規(guī)范，對“三調(diào)”地類圖斑進(jìn)行符號化，形成國土空間利用現(xiàn)狀圖，并將此作為參考標(biāo)準(zhǔn)，將各類國土空間要素進(jìn)行坐標(biāo)系、數(shù)據(jù)格式、用地分類等轉(zhuǎn)換處理，形成坐標(biāo)統(tǒng)一、邊界一致、上下貫通的一套“底圖”。

在構(gòu)建“底數(shù)”時，通過對“三調(diào)”地類圖斑進(jìn)行用地重分類轉(zhuǎn)換和匯總，以用地現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)表的形式，將各類用地基礎(chǔ)情況進(jìn)行數(shù)值表達(dá)［4］。在現(xiàn)階段，“底數(shù)”還應(yīng)與已有土地利用總體規(guī)劃和城市總體空間規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃管理數(shù)據(jù)等做一定的銜接處理。

2 在評價與評估中的應(yīng)用

基于“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)的用地類別，利用GIS 空間疊加分析，可以為評價與評估中用地沖突、發(fā)展演化等問題提供支撐依據(jù)。

2.1 在“雙評價”中的應(yīng)用

“雙評價”作為編制國土空間規(guī)劃的前提，其工作分為“評價—分析—應(yīng)用”3 個階段。如圖3 所示，“三調(diào)”的結(jié)果主要用在“分析”階段，具體為以下幾點(diǎn)。第一，是適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域和除對生態(tài)保護(hù)極為重要的區(qū)域外的一般適宜區(qū)域。結(jié)合土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)，可以分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的潛力空間。第二，對于適合城市建設(shè)的地區(qū)和一般適宜地區(qū)，除對生態(tài)保護(hù)極為重要的地區(qū)外，結(jié)合目前的土地利用結(jié)構(gòu)，可以分析潛在的建設(shè)潛力空間［5］。第三，通過比較極其重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)域、不適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市建設(shè)的區(qū)域及土地利用現(xiàn)狀，可以識別出沖突空間，如位于重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的農(nóng)田和建設(shè)用地、不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)的永久基本農(nóng)田、不適宜城市建設(shè)地區(qū)的城市建設(shè)用地、地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)村聚居地等。第四，通過對陸地空間開發(fā)利用潛力、問題和風(fēng)險(xiǎn)的分析，提出空間控制措施和設(shè)計(jì)優(yōu)化方向。

圖3 “三調(diào)”成果數(shù)據(jù)在“雙評價”中的應(yīng)用思路

2.2 在國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀和規(guī)劃實(shí)施評估中的應(yīng)用

如圖4 所示，“三調(diào)”結(jié)果在現(xiàn)狀保護(hù)評價工作中的應(yīng)用，可以概括為直接應(yīng)用和間接應(yīng)用兩個方面。直接應(yīng)用主要是指從“三調(diào)”的結(jié)果中直接提取相關(guān)數(shù)據(jù)，并根據(jù)評價指標(biāo)對指標(biāo)進(jìn)行評價，主要用于評價性能控制指標(biāo)。間接應(yīng)用主要是指通過與其他社會、經(jīng)濟(jì)和專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)或疊置分析，對指標(biāo)進(jìn)行評價［6］。例如，將它們與經(jīng)濟(jì)和人口數(shù)據(jù)聯(lián)系起來，可以評估結(jié)構(gòu)效率指標(biāo)、有機(jī)生產(chǎn)指標(biāo)等，以及高水平農(nóng)地建設(shè)和劃定“兩區(qū)”的結(jié)果來評估糧食安全指標(biāo)?！叭{(diào)”的結(jié)果數(shù)據(jù)可以同時反映幾種土地類型的規(guī)模和設(shè)計(jì)?！叭{(diào)”結(jié)果與規(guī)劃基準(zhǔn)年土地利用情況可疊加分析，評估各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和設(shè)計(jì)變更；從建設(shè)用地和規(guī)劃基期提取“三調(diào)”建設(shè)用地，可以分析規(guī)劃實(shí)施以來新增建設(shè)用地的實(shí)際規(guī)模和發(fā)展方向，可以通過規(guī)劃使用分區(qū)的附加重疊分析，來評估是否新增建設(shè)場地符合規(guī)劃用途和空間的監(jiān)管要求。

圖4 “三調(diào)”成果數(shù)據(jù)在“現(xiàn)狀評估和規(guī)劃實(shí)施”中的應(yīng)用思路

3 在規(guī)劃編制方案中的應(yīng)用

國土空間規(guī)劃編制中的“三線”劃定與“國土空間用途分區(qū)”，涉及全域的土地利用功能再整合。一方面，“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)可為這項(xiàng)工作提供較為直接的判斷依據(jù)；另一方面，通過與其他類型數(shù)據(jù)的空間校核分析，可為各項(xiàng)功能區(qū)范圍劃定提供決策支撐依據(jù)。此外，“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)還可為當(dāng)前國土空間規(guī)劃編制中的土地整治分析提供依據(jù)。

3.1 統(tǒng)籌“三線”劃定

第一，幫助劃定生態(tài)保護(hù)紅線。為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需要，“三調(diào)”成果將部分具有濕地功能的土地劃為“濕地”。為此，在生態(tài)保護(hù)紅線范圍確定階段，“三調(diào)”結(jié)果數(shù)據(jù)中的濕地應(yīng)優(yōu)先于生態(tài)保護(hù)紅線，再以“三調(diào)”的土地利用狀況為“底圖”，將生態(tài)保護(hù)紅線評估結(jié)果與“底圖”重疊，扣除大面積建設(shè)用地和連片集中農(nóng)田，使用聚合添加的工具，將相鄰點(diǎn)聚合成相對完整和連續(xù)的圖斑。

第二，有助于確定永久性基本農(nóng)田的范圍。鞏固永久基本農(nóng)用地劃定成果，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)用地，切實(shí)解決虛假劃定、非法占用問題，將“三調(diào)”結(jié)果和基本劃定永久農(nóng)田成果進(jìn)行疊加分析。全面核實(shí)永久基本農(nóng)田圖斑，找出“三調(diào)”地類不符合劃定要求的永久基本農(nóng)田，并根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價結(jié)果進(jìn)行整改補(bǔ)充，確保作物永久基礎(chǔ)不減量減質(zhì)，同時將整改成果納入國土空間規(guī)劃。

3.2 國土空間規(guī)劃分區(qū)

我國實(shí)行土地用途管制制度，要求在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中劃定土地利用區(qū)域和“四區(qū)”，確定每塊土地的用途，對土地利用實(shí)施利用控制并對規(guī)劃分區(qū)的土地利用活動實(shí)行用途管制?？梢愿鶕?jù)地域分區(qū)和空間規(guī)劃的要求和規(guī)則，通過建立土地利用分類與空間規(guī)劃利用分區(qū)的對應(yīng)關(guān)系，進(jìn)行利用分區(qū)的初步劃定。在協(xié)調(diào)各種土地利用尺度的分配后，將涉及分區(qū)變化規(guī)劃利用的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)為獨(dú)立圖層，通過GIS 軟件的圖層更新功能，將它們更新合并到初步劃定的區(qū)劃中，最終形成國土空間規(guī)劃區(qū)。

3.3 國土綜合整治

一方面，“三調(diào)”結(jié)果的數(shù)據(jù)可用于土地破碎化評估分析。通過“三調(diào)”數(shù)據(jù)分析區(qū)域農(nóng)用地規(guī)模和集中度，提出綜合土地整治措施，優(yōu)先對小塊、低集中區(qū)域進(jìn)行土地整治，合并地塊、調(diào)整權(quán)屬，解決土地碎片化問題。例如，針對土地整治后土地類型圖斑的典型特征，采用景觀生態(tài)學(xué)中地塊集中度分析和規(guī)律性分析的方法，結(jié)合整治潛力和臨界點(diǎn)分析，評估土地綜合整治的方向。

另一方面，“三調(diào)”結(jié)果的數(shù)據(jù)可用于評估村鎮(zhèn)企業(yè)的土地利用現(xiàn)狀。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，許多地區(qū)的村鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不斷下降，環(huán)境污染越來越嚴(yán)重，與發(fā)展理念不適應(yīng)。在以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，由于缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，低效工業(yè)用地的處理主要集中在城市及周邊開發(fā)區(qū)，忽略了農(nóng)村工業(yè)用地的調(diào)查。“三調(diào)”打通和進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)村建設(shè)用地，揭示了廣大農(nóng)村建設(shè)用地內(nèi)分布的村鎮(zhèn)企業(yè)用地情況，為工業(yè)企業(yè)改造提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

4 結(jié)語

本研究首先重點(diǎn)從用地分類的角度，分析了“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)的基本特征及其在國土空間規(guī)劃編制中的用地類型轉(zhuǎn)換問題。其次，結(jié)合當(dāng)前國土空間規(guī)劃編制中的核心問題，探索了“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)的應(yīng)用方向，形成了一套工作路徑和方法。例如，提取“三調(diào)”數(shù)據(jù)，形成市縣域土地利用現(xiàn)狀圖；通過分類轉(zhuǎn)換，建立地類與分區(qū)的對應(yīng)關(guān)系，初步劃定用途分區(qū)；與景觀生態(tài)分析相結(jié)合，評價國土綜合整治潛力及方向等。最后，結(jié)合具體應(yīng)用案例，對上述研究類型作了進(jìn)一步說明。總體而言，“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)可在當(dāng)前國土空間規(guī)劃中的“底圖”與“底數(shù)”構(gòu)建、現(xiàn)狀評價與評估、“三線”劃定、國土空間規(guī)劃分區(qū)及國土綜合整治等方面發(fā)揮重要的基礎(chǔ)性作用。