董香書,衛(wèi)園園,肖 翔
(1. 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京 100070;2. 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所,北京 100871)
改革開放以來,中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí),環(huán)境問題也逐漸引起廣泛關(guān)注。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”“形成綠色發(fā)展方式和生活方式”的重要性[1],黨的十九屆五中全會(huì)指出“十四五”時(shí)期應(yīng)當(dāng)“支持綠色技術(shù)創(chuàng)新,推進(jìn)清潔生產(chǎn)”[2],而綠色創(chuàng)新作為綠色發(fā)展與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的結(jié)合點(diǎn),是中國(guó)邁向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)與實(shí)現(xiàn)綠色中國(guó)的有效途徑。與其他創(chuàng)新活動(dòng)相比,綠色創(chuàng)新具有雙重外部性[3]:一方面,綠色創(chuàng)新存在知識(shí)溢出的正外部性;另一方面,綠色創(chuàng)新可以降低污染帶來的負(fù)外部性,導(dǎo)致了企業(yè)進(jìn)行綠色創(chuàng)新的收益小于社會(huì)收益,企業(yè)推動(dòng)綠色創(chuàng)新的動(dòng)力不足。而且,綠色創(chuàng)新具有的長(zhǎng)期性與不確定性,會(huì)進(jìn)一步加劇綠色創(chuàng)新供給的市場(chǎng)失靈。運(yùn)用“有形之手”矯正綠色創(chuàng)新供給方面的市場(chǎng)失靈,是許多國(guó)家或地區(qū)政府采取的措施之一。在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的背景下,中國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色[4],那么財(cái)政分權(quán)背景下的地方政府對(duì)綠色創(chuàng)新產(chǎn)生了什么影響?這種影響又是通過什么渠道實(shí)現(xiàn)?央地之間以及地方政府之間的互動(dòng)又如何影響財(cái)政分權(quán)與綠色創(chuàng)新的關(guān)系?這些問題都還有待進(jìn)一步討論。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,要素流動(dòng)壁壘逐漸消失,財(cái)政分權(quán)成為許多國(guó)家,尤其是大國(guó)經(jīng)濟(jì)治理的發(fā)展趨勢(shì)[5]。第一代財(cái)政分權(quán)理論基于“仁慈政府”的假設(shè),認(rèn)為分權(quán)可以提高公共品供給效率[6-7];第二代分權(quán)理論則立足于地方政府的“自利性”假設(shè),討論財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系[8]。由于環(huán)境污染問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān),且環(huán)境治理具有準(zhǔn)公共品性質(zhì),因此財(cái)政分權(quán)與環(huán)境治理的相關(guān)研究成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的熱點(diǎn)話題。
一些研究認(rèn)為財(cái)政分權(quán)有利于環(huán)境改善[9],但也有研究認(rèn)為,中國(guó)式分權(quán)下地方政府可能更側(cè)重于刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽略環(huán)境治理,最終不利于環(huán)境改善[10]。一些學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)可能產(chǎn)生環(huán)境污染的空間外溢效應(yīng)[11],還有學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)與環(huán)境治理存在非線性的關(guān)系[12]。鄭潔等[13]強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境治理的影響隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而變化,張平淡[14]則指出如果地方政府堅(jiān)持環(huán)保真作為,財(cái)政分權(quán)不必然導(dǎo)致環(huán)境污染。雖然對(duì)于財(cái)政分權(quán)與環(huán)境治理的研究已經(jīng)較多,但是聚焦于財(cái)政分權(quán)與綠色創(chuàng)新的相關(guān)討論還有待進(jìn)一步深入。
雖然對(duì)財(cái)政分權(quán)與綠色創(chuàng)新的相關(guān)研究較少,但學(xué)界圍繞綠色創(chuàng)新已有較多討論。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于綠色創(chuàng)新的推動(dòng)力量歸納為市場(chǎng)拉動(dòng)、技術(shù)推動(dòng)、企業(yè)因素與環(huán)境規(guī)制四大類[15]。由于環(huán)境規(guī)制對(duì)綠色創(chuàng)新的供求雙方都產(chǎn)生作用,其與綠色創(chuàng)新的關(guān)系成為學(xué)界研究的焦點(diǎn)。依據(jù)著名的“弱波特假說”,環(huán)境規(guī)制將促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新[16]。但也有研究認(rèn)為環(huán)境規(guī)制將提高企業(yè)成本,不利于創(chuàng)新[17]。從國(guó)內(nèi)研究來看,對(duì)于“弱波特假說”的討論也存在爭(zhēng)議。一些研究支持了“波特弱假說”[18];也有一些研究認(rèn)為環(huán)境規(guī)制不利于創(chuàng)新[19]。還有研究證明環(huán)境規(guī)制對(duì)綠色創(chuàng)新的影響呈現(xiàn)“U”型[20]。而環(huán)境規(guī)制又可以分為市場(chǎng)型與命令型,不同類型規(guī)制對(duì)綠色創(chuàng)新的影響也有不同。許多研究認(rèn)為市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制,例如綠色信貸[21]、排污權(quán)交易試點(diǎn)[22]、排污收費(fèi)[23]等對(duì)綠色創(chuàng)新的影響較為顯著。郭進(jìn)[24]認(rèn)為市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制更有利于推動(dòng)綠色技術(shù)創(chuàng)新。但也有學(xué)者認(rèn)為綠色信貸政策對(duì)綠色創(chuàng)新的提升并不顯著[25]。還有一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)命令型環(huán)境規(guī)制的有效性[26]。陶鋒等[27]認(rèn)為環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制促進(jìn)了綠色專利申請(qǐng)數(shù)量的擴(kuò)張,但降低了創(chuàng)新活動(dòng)質(zhì)量。
一些學(xué)者基于省級(jí)數(shù)據(jù)對(duì)政府行為與綠色創(chuàng)新的關(guān)系進(jìn)行討論。李香菊等[28]認(rèn)為處于一定區(qū)間內(nèi)的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)有利于企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新,但過度競(jìng)爭(zhēng)則不利。陳斌等[29]認(rèn)為財(cái)政分權(quán)與環(huán)境規(guī)制促進(jìn)了企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新。還有一些學(xué)者討論了財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境規(guī)制與技術(shù)引進(jìn)[30]、工業(yè)創(chuàng)新[31]的調(diào)節(jié)作用。張意翔等[32]認(rèn)為私人投資比政府投資更能提升綠色創(chuàng)新的適應(yīng)程度。
隨著污染治理重要性的日益加強(qiáng),以環(huán)境分權(quán)為代表的環(huán)境聯(lián)邦主義相關(guān)研究逐漸興起,豐富了學(xué)界關(guān)于地方政府綠色績(jī)效的認(rèn)識(shí)。根據(jù)第一代財(cái)政分權(quán)理論[6,33],地方政府在公共品提供方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì),中央給予地方政府在環(huán)境治理中更多權(quán)力也將更好調(diào)動(dòng)地方政府在環(huán)境治理中的積極性。一些研究表明,環(huán)境分權(quán)更好地發(fā)揮了地方政府的信息優(yōu)勢(shì)[34],有利于地方環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的形成[35],降低環(huán)境監(jiān)督成本[36],從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)綠色治理績(jī)效。但也有一些學(xué)者認(rèn)為,在“GDP 崇拜癥”下環(huán)境分權(quán)可能使地方政府降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),形成“逐底競(jìng)爭(zhēng)”[37];提高了地方政府權(quán)力尋租空間[38]、形成政企合謀[39]、壓縮環(huán)境開支[40],以及增加政府間的委托代理成本[41],最終不利于環(huán)境績(jī)效的提升。還有一些學(xué)者對(duì)環(huán)境分權(quán)與綠色創(chuàng)新的關(guān)系進(jìn)行了討論。Manello[42]基于意大利和德國(guó)的樣本指出,環(huán)境分權(quán)將提高地方政府環(huán)境治理的積極性,增加對(duì)企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新的財(cái)政支持。Hottenrott等[43]則強(qiáng)調(diào)環(huán)境分權(quán)明確了地方政府環(huán)境治理責(zé)任,有利于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管,倒逼企業(yè)進(jìn)行綠色技術(shù)創(chuàng)新。張凡等[44]不僅強(qiáng)調(diào)了環(huán)境分權(quán)有利于創(chuàng)新,同時(shí)還認(rèn)為當(dāng)政府資金使用自由度較大時(shí),環(huán)境分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的激勵(lì)作用進(jìn)一步被強(qiáng)化。馬越越等[45]則討論了環(huán)境分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的“本地-鄰地”效應(yīng)。
環(huán)境分權(quán)的相關(guān)研究為財(cái)政分權(quán)的討論提供了重要借鑒。但環(huán)境分權(quán)又是與財(cái)政分權(quán)既有聯(lián)系又有本質(zhì)區(qū)別的兩個(gè)概念[46]。一方面,環(huán)境分權(quán)體現(xiàn)的是以提供環(huán)境基本公共服務(wù)為核心的央地治理權(quán)限劃分,現(xiàn)有文獻(xiàn)更多集中于對(duì)環(huán)境行政、監(jiān)察、監(jiān)測(cè)等環(huán)境治理權(quán)力劃分內(nèi)容方面的討論;而財(cái)政分權(quán)是經(jīng)濟(jì)分權(quán)的核心,它強(qiáng)調(diào)央地經(jīng)濟(jì)權(quán)限的歸屬,是地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)的重要代理變量。另一方面,綠色創(chuàng)新不僅是環(huán)境治理問題,它又受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響。例如,政府投資偏好、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)選擇、企業(yè)微觀主體行為等都將對(duì)綠色創(chuàng)新產(chǎn)生重要作用。與第一代財(cái)政分權(quán)理論關(guān)注公共品的提供效率不同,第二代財(cái)政分權(quán)理論側(cè)重于對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的討論。環(huán)境分權(quán)對(duì)于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的解釋力度有限,而財(cái)政分權(quán)可以更為清晰地從經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式角度給予地方綠色創(chuàng)新行為以合理解釋。
在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)之上,文章不僅在數(shù)據(jù)和指標(biāo)上進(jìn)行了拓展,而且注重從地方政府行為、央地互動(dòng)以及地方政府之間互動(dòng)三個(gè)角度來考察財(cái)政分權(quán)與綠色創(chuàng)新的關(guān)系,主要邊際貢獻(xiàn)表現(xiàn)為:①利用城市數(shù)據(jù)對(duì)財(cái)政分權(quán)與綠色創(chuàng)新進(jìn)行討論,拓展了相關(guān)研究的樣本范圍。在此基礎(chǔ)上較為穩(wěn)健地發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)顯著抑制了綠色創(chuàng)新。而且,通過實(shí)證研究驗(yàn)證了地方政府投資偏好效應(yīng)以及重污染產(chǎn)業(yè)與外資技術(shù)選擇存在的路徑依賴效應(yīng)是財(cái)政分權(quán)抑制綠色創(chuàng)新的重要渠道,從經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的角度深化了地方政府分權(quán)與綠色創(chuàng)新的研究。②從央地互動(dòng)的角度探討了環(huán)境規(guī)制以及不同規(guī)制工具對(duì)地方分權(quán)抑制作用的影響,不僅進(jìn)一步豐富了“弱波特假說”,也深化了對(duì)地方政府“政治人”與“經(jīng)濟(jì)人”的認(rèn)識(shí),拓展了第二代財(cái)政分權(quán)理論的相關(guān)研究,為日后如何更好地在綠色創(chuàng)新中發(fā)揮央地合力,提供了實(shí)證基礎(chǔ)。③文章還從地方政府互動(dòng)的角度討論了財(cái)政分權(quán)與綠色創(chuàng)新的關(guān)系:一方面探討了地方政府之間的趕超壓力對(duì)分權(quán)與綠色創(chuàng)新的影響;另一方面則討論了財(cái)政分權(quán)對(duì)周邊地區(qū)綠色創(chuàng)新產(chǎn)生的空間負(fù)溢出效應(yīng),深化了相關(guān)研究。
中國(guó)式財(cái)政分權(quán)讓地方政府擁有了較大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。在“GDP 錦標(biāo)賽”的考核方式下地方官員出于“經(jīng)濟(jì)人”與“政治人”的雙重考慮,可能為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)[47],更側(cè)重于追求任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。在這個(gè)背景下,地方政府可能產(chǎn)生對(duì)生產(chǎn)性項(xiàng)目的投資偏好,對(duì)重污染產(chǎn)業(yè)扶持以及大規(guī)模引進(jìn)外資,這些手段可能對(duì)具有雙重外部性的綠色創(chuàng)新產(chǎn)生抑制效應(yīng)。
(1)地方政府投資偏好效應(yīng)。綠色創(chuàng)新可能存在更大的市場(chǎng)失靈,政府“有形之手”是促進(jìn)其發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ?8]。財(cái)政分權(quán)使地方政府擁有更多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán),投資成為地方政府介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。但由于地方官員存在晉升錦標(biāo)賽[49],當(dāng)面臨較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)趕超壓力時(shí),地方政府更偏好投資短期內(nèi)見效快的項(xiàng)目,而對(duì)投入大、風(fēng)險(xiǎn)高、見效慢的科技、教育投資有限[50]。而且綠色創(chuàng)新不僅對(duì)于企業(yè)存在雙重外部性,其對(duì)地方政府也存在雙重外部性,地方政府對(duì)綠色創(chuàng)新扶持帶來的地方收益小于國(guó)家整體的收益,產(chǎn)生了綠色創(chuàng)新扶持的地方政府失靈。
(2)重污染產(chǎn)業(yè)技術(shù)選擇的路徑依賴效應(yīng)。重化工業(yè)不僅可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,也構(gòu)成了地方稅收的重要來源。在財(cái)政分權(quán)下,地方政府有較大動(dòng)力推動(dòng)重化工業(yè)高速發(fā)展[51]。但當(dāng)前重化工業(yè)的核心技術(shù)主要源于第二次工業(yè)革命的框架,更多依賴化石能源,屬于重污染行業(yè)。依據(jù)環(huán)境庫(kù)茨涅茲曲線理論,經(jīng)濟(jì)體在發(fā)展初期為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),往往推動(dòng)重污染、高排放的工業(yè)發(fā)展,帶來環(huán)境污染惡化[52]。而這類工業(yè)又具有投資規(guī)模大,投資周期長(zhǎng),沉沒成本較高,技術(shù)升級(jí)改造成本較大,對(duì)舊有技術(shù)存在較強(qiáng)的路徑依賴等特點(diǎn)。最終主要依賴重污染產(chǎn)業(yè)的地區(qū)往往選擇清潔技術(shù)的動(dòng)力有限[53],抑制了綠色創(chuàng)新。
(3)外資技術(shù)選擇的路徑依賴效應(yīng)。改革開放以后,地方政府積極引進(jìn)外資,刺激地方經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),并且擴(kuò)大稅基。為追求GDP 的趕超,財(cái)政分權(quán)下具有較大自主權(quán)的地方政府為吸引外資不斷放松門檻,形成“逐底競(jìng)爭(zhēng)”的局面,有可能形成“污染天堂”[54]。另一方面,由于中國(guó)長(zhǎng)期處于國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈的中低端,外資進(jìn)入中國(guó)更傾向于將一般性生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)移到中國(guó),由于企業(yè)組織存在制度惰性[52],外資進(jìn)行綠色創(chuàng)新的動(dòng)力有限。綜上所述,提出假說1。
假說1a:財(cái)政分權(quán)抑制了城市綠色創(chuàng)新。
假說1b:地方政府投資偏好效應(yīng)、重污染產(chǎn)業(yè)與外資技術(shù)選擇的路徑依賴效應(yīng)是財(cái)政分權(quán)抑制綠色創(chuàng)新的重要渠道。
由于環(huán)境治理存在外部性,地方政府往往動(dòng)力不足。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的矛盾不斷凸顯,中央政府對(duì)環(huán)境保護(hù)問題日益關(guān)注,環(huán)境規(guī)制的力度也逐漸加強(qiáng)。中央政府對(duì)綠色發(fā)展的重視,在一定程度上可能與地方政府追逐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為相沖突。但是中國(guó)的財(cái)政分權(quán)又是建立在政治集權(quán)基礎(chǔ)上,現(xiàn)有研究表明“經(jīng)濟(jì)人”與“政治人”的目標(biāo)將會(huì)影響地方政府行為:當(dāng)中央政府更多考核地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí),這兩個(gè)目標(biāo)是一致的;但當(dāng)中央政府將更多的考核重點(diǎn)聚焦于環(huán)境治理時(shí),地方政府“政治人”與“經(jīng)濟(jì)人”的目標(biāo)可能產(chǎn)生矛盾。文章認(rèn)為當(dāng)?shù)胤秸敖?jīng)濟(jì)人”目標(biāo)與“政治人”目標(biāo)相沖突時(shí),地方政府決策的“經(jīng)濟(jì)人”考量在一定程度上可能讓位于“政治人”。隨著中央政府弱化GDP 考核,強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理等問題,可能導(dǎo)致地方政府行為的策略性調(diào)整[55]。
為推動(dòng)中國(guó)的綠色發(fā)展,中央政府通過命令型與市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制手段對(duì)地方政府行為進(jìn)行調(diào)節(jié)。由于工業(yè)仍然是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎:第一,傳統(tǒng)工業(yè)的核心技術(shù)往往來自第二次工業(yè)革命的框架,尤其是重污染、高排放企業(yè)舊有知識(shí)技術(shù)中較強(qiáng)的慣性,阻礙了這些企業(yè)對(duì)綠色技術(shù)的選擇[56]。第二,傳統(tǒng)工業(yè),尤其是重污染、高排放企業(yè)往往存在較大的前期固定資本投入,形成較高的沉沒成本,這也帶來了技術(shù)轉(zhuǎn)換的困難[57]。第三,在工業(yè)化過程中,已經(jīng)形成了較為成熟的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò),生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中各產(chǎn)業(yè)、各部分相互配套,又彼此依賴。而這種生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)絕大部分又依附于傳統(tǒng)技術(shù),容易形成較強(qiáng)的技術(shù)鎖定[58]。這些都有可能弱化市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制的作用。第四,在財(cái)政分權(quán)下,引進(jìn)外資是地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。因此如假說1理論分析所述,外資進(jìn)行綠色創(chuàng)新的動(dòng)力不足,存在較強(qiáng)的制度惰性。這些都有可能弱化市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制的作用,需要運(yùn)用更為嚴(yán)厲的環(huán)境規(guī)制手段。相比之下,中央政府命令型環(huán)境規(guī)制手段通過給地方政府傳遞環(huán)境治理的壓力,在短期內(nèi)可能有效倒逼地方政府加強(qiáng)對(duì)綠色發(fā)展的重視,有利于區(qū)域綠色創(chuàng)新。綜上所述,提出假說2。
假說2a:隨著中央政府對(duì)環(huán)境治理的重視,環(huán)境規(guī)制將緩解財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用。
假說2b:相對(duì)于市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制,命令型環(huán)境規(guī)制手段更為有效地緩解了財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用。
地方政府之間的互動(dòng)也將影響財(cái)政分權(quán)與城市綠色創(chuàng)新的關(guān)系。一方面,在中央政治集權(quán)與地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)的制度背景下,地方政府將圍繞中央政府的重要目標(biāo)展開競(jìng)爭(zhēng)。在GDP 作為重要政績(jī)考核的指標(biāo)體系下,地方政府有動(dòng)力追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),可能會(huì)強(qiáng)化財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用。十八大以來,中央政府日益強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新”“綠色”的發(fā)展理念,地方政府之間產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效率與綠色效率的競(jìng)爭(zhēng)壓力,可能會(huì)緩解財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制。另一方面,隨著中國(guó)市場(chǎng)化的推進(jìn),地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密,地方政府促進(jìn)本地發(fā)展的措施可能會(huì)對(duì)周邊地區(qū)各種要素、資源產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”[59],進(jìn)而有可能抑制周邊地區(qū)綠色創(chuàng)新活動(dòng),產(chǎn)生空間負(fù)溢出效應(yīng)。基于此,提出假說3。
假說3a:經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趕超壓力強(qiáng)化了財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用。
假說3b:隨著中央政府發(fā)展理念轉(zhuǎn)變,經(jīng)濟(jì)效率與綠色效率趕超壓力將有效緩解財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用。
假說3c:財(cái)政分權(quán)將產(chǎn)生空間負(fù)溢出效應(yīng),不利于周邊地區(qū)綠色創(chuàng)新。
(1)被解釋變量。被解釋變量為綠色創(chuàng)新。利用城市人均綠色發(fā)明專利申請(qǐng)數(shù)對(duì)數(shù)值來衡量綠色創(chuàng)新(gtec),用綠色發(fā)明專利占全部專利的比值,衡量綠色技術(shù)進(jìn)步方向(gtecpd)[53]。
(2)核心解釋變量。核心解釋變量為財(cái)政分權(quán)。主要從財(cái)政支出角度刻畫財(cái)政分權(quán),財(cái)政支出分權(quán)(fe)=人均城市財(cái)政支出/(人均城市財(cái)政支出+人均省份財(cái)政支出+人均中央財(cái)政支出)[60]。同時(shí)采用財(cái)政收入分權(quán)指標(biāo)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn),財(cái)政收入分權(quán)(frd)=人均城市財(cái)政收入/(人均城市財(cái)政收入+人均省份財(cái)政收入+人均中央財(cái)政收入)[61],從財(cái)政收入角度刻畫財(cái)政分權(quán)。
(3)中介變量。中介變量包括:①地方政府投資偏好效應(yīng)(pese),采用科學(xué)和教育總支出占地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)支出的比重衡量。②重污染產(chǎn)業(yè)技術(shù)選擇的路徑依賴效應(yīng)(pdhpi),采用國(guó)務(wù)院2006 年公布的《第一次全國(guó)污染源普查方案》中明確規(guī)定的11 個(gè)重污染行業(yè)資產(chǎn)之和與全部行業(yè)資產(chǎn)之比衡量[53]。③外資技術(shù)選擇的路徑依賴效應(yīng)(rfdi),使用各地區(qū)實(shí)際利用外商直接投資占GDP比重來衡量引進(jìn)外資力度。
(4)控制變量??刂谱兞恐饕ǖ貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(pgdp)、道路交通基礎(chǔ)設(shè)施(inf)、人力資本水平(hc)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平(ind)、城市化(urb)、對(duì)外開放程度(pfdi)。其中,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平采用各地區(qū)生產(chǎn)總值對(duì)數(shù)值表示;道路交通基礎(chǔ)設(shè)施用各地區(qū)公路里程占本行政區(qū)域內(nèi)土地面積的比值表示;人力資本用普通高校在校學(xué)生占總?cè)丝跀?shù)比重衡量;產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平用當(dāng)?shù)氐诙a(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重表示,用以考察經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因素;城市化水平用各地及以上城市市轄區(qū)(市區(qū))人口占全市人口的比值表示,用以考察創(chuàng)新環(huán)境;對(duì)外開放程度采用各地區(qū)每年人均實(shí)際利用外資數(shù)的對(duì)數(shù)值衡量,體現(xiàn)一個(gè)地區(qū)的外資流入和利用水平。此外,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(pgdp)和對(duì)外開放程度(pfdi)均經(jīng)過相應(yīng)指數(shù)平減后所得。
文章所使用的數(shù)據(jù)來自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》、中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)和CNRDS 數(shù)據(jù)庫(kù)。其中,城市綠色創(chuàng)新等數(shù)據(jù)來自CNRDS 數(shù)據(jù)庫(kù)。財(cái)政分權(quán)、科教支出、外資等指標(biāo)構(gòu)建所需數(shù)據(jù)以及城市層面的控制變量數(shù)據(jù)來自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局,重污染產(chǎn)業(yè)占比數(shù)據(jù)依據(jù)中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)相關(guān)指標(biāo)計(jì)算。最終樣本選擇了1999—2019 年的中國(guó)233 個(gè)地級(jí)及以上城市。其中,因?yàn)橐蜃兞咳笔Ш徒?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異過大等原因,樣本的選擇在省級(jí)層面剔除了北京、天津、上海、西藏、香港、澳門與臺(tái)灣等地區(qū);由于存在相關(guān)指標(biāo)缺失,三沙、中衛(wèi)、晉城、朔州、烏海、通遼、鄂爾多斯、烏蘭察布、長(zhǎng)春、四平、遼源、通化、白山、松原、白城、鶴崗、銅陵、宿州、吉安、張家界、防城港、欽州、河池、來賓、崇左、???、三亞、廣安、達(dá)州、巴中、資陽(yáng)、六盤水、畢節(jié)、銅仁、保山、普洱、臨滄、銅川、延安、榆林、嘉峪關(guān)、金昌、白銀、威武、平?jīng)?、酒泉、慶陽(yáng)、定西、隴南、海東、固原、吐魯番、哈密等城市亦未出現(xiàn)在平衡面板回歸之中。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表1。
表1 主要變量描述性統(tǒng)計(jì)
首先,設(shè)定如下基準(zhǔn)模型考察財(cái)政分權(quán)對(duì)城市綠色創(chuàng)新的影響:
其中:i為城市、t為年份,Yit分別代表綠色創(chuàng)新(gtec)和綠色技術(shù)進(jìn)步方向(gtecpd)。feit代表財(cái)政分權(quán),是文章關(guān)注的核心變量。Xit表示控制變量組。模型還控制了不可觀測(cè)的地區(qū)固定效應(yīng)(μi)和年份固定效應(yīng)(vt),ξ為誤差項(xiàng)。
其次,運(yùn)用逐步回歸方法構(gòu)建中介模型檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的影響機(jī)制。第一步用方程(1)估計(jì)財(cái)政分權(quán)影響綠色創(chuàng)新的總效應(yīng);第二步,以中介變量作為被解釋變量,同時(shí)加入財(cái)政分權(quán)構(gòu)造模型(2),以檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)各個(gè)中介變量的影響;第三步,以地區(qū)綠色創(chuàng)新為被解釋變量,重新引入財(cái)政分權(quán)和中介變量共同作為解釋變量構(gòu)造模型(3)。模型如下:
其中:Mit是模型的中介變量,分別代表地方政府投資偏好效應(yīng)(pese)、重污染產(chǎn)業(yè)選擇的路徑依賴效應(yīng)(pdhpi)和外資技術(shù)選擇的路徑依賴效應(yīng)(rfdi)。通過系數(shù)的估計(jì)結(jié)果檢驗(yàn)變量的中介效應(yīng)是否存在。如果財(cái)政分權(quán)通過中介變量影響綠色創(chuàng)新的路徑存在,即中介效應(yīng)顯著,那么β1、γ1以及α2應(yīng)該顯著不為零。此時(shí),中介效應(yīng)為γ1×α2。
表2 匯報(bào)了財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新影響的估計(jì)結(jié)果。表2 列(1)中財(cái)政分權(quán)的估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù),表明財(cái)政分權(quán)不利于綠色創(chuàng)新;加入控制變量后,結(jié)果依然穩(wěn)?。校?))。進(jìn)一步,列(3)、列(4)的回歸結(jié)果表明,財(cái)政分權(quán)不利于綠色技術(shù)進(jìn)步方向。該結(jié)論支持了假說1a,即財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新產(chǎn)生了抑制作用。
表2 基準(zhǔn)回歸結(jié)果
4.2.1 內(nèi)生性處理
(1)系統(tǒng)GMM 方法。文章采用系統(tǒng)GMM,克服基準(zhǔn)估計(jì)可能存在的內(nèi)生性問題,構(gòu)建如下動(dòng)態(tài)面板計(jì)量模型:
其中各變量含義與前述一致。
表3 匯報(bào)了系統(tǒng)GMM 的回歸結(jié)果。從表3 中可以看出,財(cái)政分權(quán)無論是對(duì)綠色創(chuàng)新還是綠色技術(shù)進(jìn)步方向都產(chǎn)生負(fù)面影響。其中,AR(1)統(tǒng)計(jì)量均顯著而AR(2)統(tǒng)計(jì)量均不顯著,表明水平方程誤差項(xiàng)不存在序列相關(guān)問題;而Sargan 檢驗(yàn)表明,工具變量的選擇整體上是有效的,因而系統(tǒng)GMM 估計(jì)結(jié)果可信。實(shí)證結(jié)果支持基準(zhǔn)回歸結(jié)論。
表3 系統(tǒng)GMM回歸結(jié)果
(2)工具變量法。為克服內(nèi)生性,文章進(jìn)一步采用工具變量法重新進(jìn)行估計(jì)。地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員作為財(cái)政支出的重要支出依據(jù),和財(cái)政支出有直接的關(guān)系,但與被解釋變量綠色創(chuàng)新不存在關(guān)系。同時(shí)考慮到各地區(qū)歷史上的財(cái)政分權(quán)具有歷史連貫性[50],文章用各地級(jí)市1993—2009 年的財(cái)政供養(yǎng)人員作為2000—2016 年地級(jí)市財(cái)政支出分權(quán)的工具變量進(jìn)行兩階段最小二乘(2SLS)回歸。這里工具變量在截面上和時(shí)間上都有顯著的變化,是面板數(shù)據(jù)工具變量較為理想的狀態(tài)。滯后財(cái)政供養(yǎng)人口和本期財(cái)政分權(quán)度高度相關(guān),F(xiàn)統(tǒng)計(jì)量表明其不是弱工具變量(表4),并且工具變量法估計(jì)結(jié)果支持文章主要結(jié)論。
表4 工具變量回歸結(jié)果
4.2.2 穩(wěn)健性檢驗(yàn)
(1)綠色發(fā)明專利授權(quán)數(shù)。專利授權(quán)量也是創(chuàng)新的一種衡量方式,文章用城市人均綠色發(fā)明專利授權(quán)數(shù)對(duì)數(shù)值和綠色發(fā)明授權(quán)專利占全部授權(quán)專利比值分別衡量授權(quán)的綠色創(chuàng)新和綠色技術(shù)進(jìn)步方向,回歸結(jié)果見表5,仍然支持基準(zhǔn)回歸結(jié)論。
表5 綠色專利授權(quán)量的回歸結(jié)果
(2)財(cái)政收入衡量財(cái)政分權(quán)。文章還從收入角度衡量地方財(cái)政分權(quán),回歸結(jié)果見表6,支持基準(zhǔn)回歸結(jié)論。
表6 財(cái)政收入分權(quán)的回歸結(jié)果
本部分重點(diǎn)考察財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的影響機(jī)制,基于中介模型下的三種影響機(jī)制估計(jì)結(jié)果見表7。①地方政府投資偏好效應(yīng)。表7列(1)回歸結(jié)果表明財(cái)政分權(quán)不利于提高地方政府科教支出比重,列(2)顯示科教支出比重的增加有助于綠色創(chuàng)新。從而表明地方政府側(cè)重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投資偏好抑制了綠色創(chuàng)新。②重污染產(chǎn)業(yè)技術(shù)選擇的路徑依賴效應(yīng)。表7 列(3)回歸結(jié)果顯示,財(cái)政分權(quán)顯著推動(dòng)了城市重污染產(chǎn)業(yè)比重提高;但重污染產(chǎn)業(yè)比重增加不利于綠色創(chuàng)新(表7 列(4)),從而表明重污染產(chǎn)業(yè)存在的技術(shù)選擇路徑依賴抑制了綠色創(chuàng)新。③外資技術(shù)選擇的路徑依賴效應(yīng)。從列(5)回歸結(jié)果中我們發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)刺激了外資占比的增加,列(6)的結(jié)果表明,外資未能促進(jìn)綠色創(chuàng)新。綜上,財(cái)政分權(quán)通過地方政府投資偏好效應(yīng),重污染產(chǎn)業(yè)與外資技術(shù)選擇的路徑依賴效應(yīng)三種渠道抑制了綠色創(chuàng)新,該結(jié)論驗(yàn)證了假說1b。
表7 財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的影響機(jī)制估計(jì)結(jié)果
為了考察財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的異質(zhì)性影響,本節(jié)以東部沿海-內(nèi)陸城市、老工業(yè)基地城市(參照《全國(guó)老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃(2013—2022 年)》)、中心-外圍城市[62]為劃分依據(jù),分別設(shè)立東部沿海城市YH(YH=1 為東部沿海城市,0 為其他)、老工業(yè)基地城市IC(IC=1為老工業(yè)基地城市,0 為其他)以及中心城市PC(PC=1 為中心城市,0為其他)三個(gè)虛擬變量,并構(gòu)建財(cái)政分權(quán)與這三個(gè)虛擬變量的交乘項(xiàng)進(jìn)行估計(jì),估計(jì)結(jié)果見表8。加入控制變量后,東部沿海地區(qū)與財(cái)政分權(quán)交乘項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)為-0.584 且顯著(表8 列(2)),這說明相對(duì)于內(nèi)陸地區(qū),東部沿海城市財(cái)政分權(quán)對(duì)其綠色創(chuàng)新的抑制作用更強(qiáng)(表8列(1)、列(2))。老工業(yè)基地與城市財(cái)政分權(quán)的交乘項(xiàng)系數(shù)為-0.088 且顯著(表8 列(4)),這說明相對(duì)于其他地區(qū),老工業(yè)基地城市財(cái)政分權(quán)對(duì)其綠色創(chuàng)新的抑制作用更強(qiáng)(表8列(3)、列(4))。財(cái)政分權(quán)與中心城市交乘項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)為-0.927 且顯著(表8 列(6)),這說明相對(duì)于外圍地區(qū),中心城市財(cái)政分權(quán)對(duì)其綠色創(chuàng)新的抑制作用更強(qiáng)(表8列(5)、列(6))。
表8 異質(zhì)性估計(jì)結(jié)果
上述結(jié)果可能原因在于:①沿海地區(qū)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎,但同時(shí)又是外資引進(jìn)的排頭兵,沿海地區(qū)分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新產(chǎn)生了更為顯著的抑制效應(yīng),也印證了外資技術(shù)選擇的路徑依賴效應(yīng)。②老工業(yè)基地大多建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,服務(wù)于當(dāng)時(shí)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略,其產(chǎn)業(yè)大多集中于重污染、高能耗產(chǎn)業(yè)。這些地區(qū)分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用更大,進(jìn)一步佐證了重污染產(chǎn)業(yè)技術(shù)選擇的路徑依賴效應(yīng)。③中國(guó)中心城市大多經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚,經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),但是,一方面由于綠色創(chuàng)新存在較強(qiáng)的外部性,中心城市的地方政府扶持綠色創(chuàng)新的動(dòng)力有限;另一方面,許多中心城市位居省會(huì)也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心,工業(yè)尤其是重化工業(yè)曾一度成為其支柱性產(chǎn)業(yè),存在重污染產(chǎn)業(yè)技術(shù)選擇的路徑依賴;同時(shí)許多中心城市又位居沿海地區(qū),也存在外資技術(shù)選擇的路徑依賴。在這些因素的影響下,經(jīng)濟(jì)與科技實(shí)力雄厚的中心城市,分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用更為顯著。
財(cái)政分權(quán)與綠色創(chuàng)新的關(guān)系還受到政府間縱向與橫向互動(dòng)的影響,因此本部分進(jìn)一步分別從環(huán)境規(guī)制、趕超壓力與空間溢出三個(gè)角度,討論財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的影響。
隨著中央對(duì)于環(huán)境的重視,環(huán)境規(guī)制對(duì)財(cái)政分權(quán)與綠色創(chuàng)新可能產(chǎn)生調(diào)節(jié)效應(yīng),特別是政府參與環(huán)境規(guī)制的目的仍然是增進(jìn)社會(huì)整體的環(huán)境公共利益和環(huán)境福祉[63]。當(dāng)然中央政府不同的規(guī)制手段產(chǎn)生的調(diào)節(jié)效應(yīng)還可能存在差異。本部分首先考察了中央政府關(guān)于綠色發(fā)展的重大決策對(duì)分權(quán)與綠色創(chuàng)新的影響。2006年中央政府在“十一五”規(guī)劃中首次將環(huán)保指標(biāo)確定為地方官員績(jī)效考核的約束性指標(biāo)[27];2012年黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào),要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,對(duì)其產(chǎn)生的重大影響,大多文獻(xiàn)都從2013 年開始討論[55]。文章分別以2006 年、2013 年及以后設(shè)立虛擬變量EP(EP=1,如果時(shí)間為2006年及以后;否則為0)和DY(DY=1,如果時(shí)間為2013 年及以后;否則為0),然后將虛擬變量與財(cái)政分權(quán)的交乘項(xiàng)EP×fe,DY×fe各自放入回歸模型中,估計(jì)結(jié)果見表9。中央政府對(duì)環(huán)境的重視可以有效緩解財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用(表9 列(1)、列(2))。
進(jìn)一步,文章還從環(huán)境規(guī)制總體效果的角度考察環(huán)境規(guī)制的調(diào)節(jié)效應(yīng)。借鑒李虹等[64],選取工業(yè)煙(粉)塵去除率、工業(yè)二氧化硫去除率、生活垃圾無害化處理率、污水處理廠集中處理率、一般工業(yè)固體廢物綜合利用率等五個(gè)指標(biāo)構(gòu)建環(huán)境規(guī)制綜合指數(shù)(ER)。該指數(shù)得分越高,表明環(huán)境規(guī)制越嚴(yán)格。表9列(3)的估計(jì)結(jié)果表明,環(huán)境規(guī)制明顯緩解了財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用。環(huán)境規(guī)制的政策工具可以分為“市場(chǎng)型”和“命令型”,不同的環(huán)境規(guī)制手段可能也會(huì)對(duì)分權(quán)與綠色創(chuàng)新產(chǎn)生異質(zhì)性影響。中央政府為改善環(huán)境,進(jìn)行了碳排放交易權(quán)試點(diǎn)、低碳城市等制度設(shè)計(jì)。參考現(xiàn)有文獻(xiàn),將碳排放交易權(quán)試點(diǎn)作為市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制的代理變量[65]并設(shè)立虛擬變量CP,在試點(diǎn)工作啟動(dòng)后且位于碳排放交易的6 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)賦值為1,其余為0;同時(shí)將低碳城市試點(diǎn)作為命令型環(huán)境規(guī)制的代理變量[66]并設(shè)立虛擬變量DT,2012 年以后第二批國(guó)家低碳城市試點(diǎn)地區(qū)為1,其余為0。從實(shí)證結(jié)果來看(表9 列(4)、列(5)),命令型與市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制工具都顯著地緩解了財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用。實(shí)證結(jié)果還表明,加入命令型環(huán)境規(guī)制之后,對(duì)于實(shí)施低碳城市的地區(qū),財(cái)政分權(quán)反而激勵(lì)了城市進(jìn)行綠色創(chuàng)新,即命令型環(huán)境規(guī)制產(chǎn)生了更為顯著的正向調(diào)節(jié)效應(yīng)。
表9 環(huán)境規(guī)制的調(diào)節(jié)效應(yīng)
上述結(jié)論從一定程度上說明,在中央政府強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展的壓力下,地方政府有動(dòng)力加強(qiáng)環(huán)境治理,最終倒逼企業(yè)進(jìn)行綠色創(chuàng)新,進(jìn)一步豐富了“弱波特假說”。該結(jié)論也佐證了地方政府雖然具有“經(jīng)濟(jì)人”與“政治人”的雙重特性,但在“經(jīng)濟(jì)人”與“政治人”目標(biāo)相沖突的情況下,地方政府可能更注重“政治人”。在中央政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念,并加強(qiáng)相關(guān)制度安排的背景下,地方政府行為將進(jìn)行策略性調(diào)整。
由于地方官員存在“晉升錦標(biāo)賽”,地方政府之間的相對(duì)地位對(duì)地方政府行為有著重要影響。文章從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趕超、經(jīng)濟(jì)效率趕超與綠色效率趕超三個(gè)角度考察地方政府之間的互動(dòng)對(duì)財(cái)政分權(quán)與綠色創(chuàng)新的調(diào)節(jié)效應(yīng)??紤]地級(jí)市官員更多是省內(nèi)競(jìng)爭(zhēng),參考Albrizio 等[67]的思路,文章選取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趕超指數(shù)(EC)作為經(jīng)濟(jì)趕超的代理變量。進(jìn)一步采取DEA 方法,選取城市年末GDP 作為產(chǎn)出指標(biāo),用永續(xù)盤存法估算城市固定資本存量以及城市年末從業(yè)人員數(shù)量分別代表資本和勞動(dòng)力作為投入指標(biāo)計(jì)算城市的全要素生產(chǎn)率指數(shù)(TFP);并將城市資本存量以及就業(yè)人員作為投入,城市總產(chǎn)值作為產(chǎn)出,城市工業(yè)廢水排放量、工業(yè)二氧化硫排放量以及工業(yè)煙塵排放量作為非期望產(chǎn)出來計(jì)算綠色全要素生產(chǎn)率指數(shù)(GTFP),在此基礎(chǔ)上參考經(jīng)濟(jì)趕超指數(shù)的構(gòu)建方法構(gòu)造經(jīng)濟(jì)效率趕超指數(shù)(EE),綠色效率趕超指數(shù)(GE),數(shù)值越大表示趕超壓力越明顯。
其中:i表示城市,I表示城市i所處省份,t表示時(shí)間。
最后將其取對(duì)數(shù)和財(cái)政分權(quán)的交乘項(xiàng)加入模型中,探討不同類型的趕超對(duì)財(cái)政分權(quán)的調(diào)節(jié)作用,估計(jì)結(jié)果見表10。文章發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超壓力強(qiáng)化了財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制效應(yīng)(表10 列(1)),驗(yàn)證了假說3a。同時(shí)經(jīng)濟(jì)效率與綠色效率的趕超壓力則緩解了財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用(表10 列(3)、列(4))。進(jìn)一步檢驗(yàn)了黨的十八大以后地方政府行為的變化,將時(shí)間虛擬變量DY和上述交互項(xiàng)相乘放入模型中進(jìn)行回歸。實(shí)證結(jié)果表明,黨的十八大以后,地方政府經(jīng)濟(jì)趕超壓力對(duì)財(cái)政分權(quán)的抑制作用有所緩解(表10列(2)),同時(shí)地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)效率與綠色效率的趕超壓力,顯著地進(jìn)一步緩解了財(cái)政分權(quán)的抑制作用(表10 列(4)、列(6))。這在一定程度上也佐證,在中央政府逐步強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新”“綠色”等的發(fā)展理念下,地方政府行為也發(fā)生了調(diào)整,對(duì)綠色創(chuàng)新的支持與重視也不斷提升,驗(yàn)證了假說3b。
表10 三種趕超壓力對(duì)于財(cái)政分權(quán)與綠色創(chuàng)新的調(diào)節(jié)效應(yīng)
隨著中國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程,要素流動(dòng)壁壘逐漸下降,地方財(cái)政分權(quán)對(duì)周邊地區(qū)綠色創(chuàng)新也可能會(huì)產(chǎn)生顯著影響,采用空間杜賓模型對(duì)該影響進(jìn)行估計(jì),空間計(jì)量模型如下:
其中:W表示空間權(quán)重矩陣,μi為地區(qū)固定效應(yīng),ξit為隨機(jī)誤差項(xiàng),其余變量含義與前文相同??臻g權(quán)重矩陣分別采用地理距離空間權(quán)重矩陣Wg,經(jīng)濟(jì)距離空間權(quán)重矩陣We,經(jīng)濟(jì)和地理距離空間權(quán)重矩陣Wr三種指標(biāo)。經(jīng)檢驗(yàn),Moran’sI指數(shù)表明城市綠色創(chuàng)新和財(cái)政分權(quán)均存在顯著的空間自相關(guān)(均通過5%的顯著性檢驗(yàn)),且隨時(shí)間呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。
表11匯報(bào)了財(cái)政分權(quán)對(duì)城市綠色創(chuàng)新空間溢出效應(yīng)的估計(jì)結(jié)果。從回歸結(jié)果來看,一方面財(cái)政分權(quán)的直接效應(yīng)顯著為負(fù),與前文一致,表明財(cái)政分權(quán)對(duì)本地綠色創(chuàng)新產(chǎn)生了顯著的抑制作用;另一方面,基于三種類型的空間權(quán)重矩陣回歸結(jié)果均表明財(cái)政分權(quán)的間接效應(yīng)顯著為負(fù),在空間上存在負(fù)溢出效應(yīng),從而驗(yàn)證了假說3c。該結(jié)果表明,在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)背景下,地方政府獲取了對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展較大的支配權(quán),而且隨著中國(guó)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的逐步形成,要素流動(dòng)成本不斷降低。地方政府為刺激本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策,對(duì)周邊地區(qū)的生產(chǎn)要素產(chǎn)生了“虹吸效應(yīng)”,不利于周邊地區(qū)的綠色創(chuàng)新。在地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力下,地方政府可能形成“逐底競(jìng)爭(zhēng)”的局面,最終不利于全國(guó)的綠色創(chuàng)新。
表11 財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的空間效應(yīng)檢驗(yàn)
文章基于城市面板數(shù)據(jù),考察了財(cái)政分權(quán)對(duì)地區(qū)綠色創(chuàng)新的影響,主要結(jié)論如下:①財(cái)政分權(quán)抑制了綠色創(chuàng)新,政府投資偏好、重污染產(chǎn)業(yè)與外資技術(shù)選擇的路徑依賴構(gòu)成了其主要影響渠道。②在中央不斷重視環(huán)境治理的背景下,逐步嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制進(jìn)一步緩解了財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用,而且命令型環(huán)境規(guī)制調(diào)節(jié)作用更為明顯。③地方政府之間的經(jīng)濟(jì)趕超顯著強(qiáng)化了財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用,黨的十八大以后,經(jīng)濟(jì)效率與綠色效率的趕超壓力有效緩解了財(cái)政分權(quán)對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用。④財(cái)政分權(quán)對(duì)周邊地區(qū)的綠色創(chuàng)新產(chǎn)生了負(fù)向溢出效應(yīng),不利于周邊地區(qū)的綠色創(chuàng)新。
綜上所述,綠色創(chuàng)新不僅存在市場(chǎng)失靈,還存在地方政府失靈,需要更好地發(fā)揮中央政府作用?;谖恼碌难芯?,可以得到以下政策啟示。
(1)更好地發(fā)揮中央政府在綠色創(chuàng)新中的統(tǒng)籌能力。由于綠色創(chuàng)新存在較強(qiáng)的外部性,地方政府推動(dòng)綠色發(fā)展的動(dòng)力有限,而且財(cái)政分權(quán)可能對(duì)綠色創(chuàng)新產(chǎn)生空間負(fù)溢出效應(yīng)。而中央政府對(duì)綠色治理的重視,尤其是命令型環(huán)境規(guī)制工具可以更為有效緩解財(cái)政分權(quán)對(duì)于綠色創(chuàng)新的抑制作用。未來實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)綠色創(chuàng)新中的中央政府統(tǒng)籌,第一,加強(qiáng)環(huán)境治理考核,尤其在短期內(nèi)要運(yùn)用好命令型環(huán)境規(guī)制手段,通過科學(xué)發(fā)揮“指揮棒”作用來加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)的能耗及主要污染物減排進(jìn)行有效規(guī)制。通過倒逼地方政府推動(dòng)綠色創(chuàng)新,打破中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對(duì)傳統(tǒng)技術(shù)的技術(shù)鎖定和路徑依賴。第二,從長(zhǎng)期來看,還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制的作用,不斷規(guī)范和推動(dòng)工業(yè)企業(yè)排污費(fèi)、化石能源使用稅等改革,進(jìn)一步加強(qiáng)排污權(quán)交易市場(chǎng)制度及體系建設(shè),更好發(fā)揮市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制的作用,通過激發(fā)企業(yè)自身的綠色創(chuàng)新動(dòng)力,促進(jìn)綠色發(fā)展。第三,應(yīng)當(dāng)注意地區(qū)間的相互統(tǒng)籌,降低地區(qū)間的“虹吸作用”,避免政府間的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”,消除財(cái)政分權(quán)存在的空間負(fù)溢出效應(yīng),實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的綠色發(fā)展。
(2)優(yōu)化地方政府行為,打破抑制綠色創(chuàng)新的路徑依賴。在“GDP 崇拜癥”下,地方政府追逐數(shù)量型增長(zhǎng)的發(fā)展模式,將產(chǎn)生對(duì)綠色創(chuàng)新的抑制作用。從根本上說,這種發(fā)展模式不改變,綠色創(chuàng)新與綠色發(fā)展很難實(shí)現(xiàn)。未來中央政府應(yīng)當(dāng)積極采取措施優(yōu)化地方政府行為,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。一方面,積極發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢(shì),抓住新一輪工業(yè)革命的契機(jī),在工業(yè)4.0 版本的框架內(nèi),引導(dǎo)地方政府積極運(yùn)用“援助之手”,推進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)的核心技術(shù)升級(jí),構(gòu)建綠色制造業(yè)體系,打破傳統(tǒng)技術(shù)范式。另一方面還應(yīng)當(dāng)注重改變地方政府存在的“為外資而競(jìng)爭(zhēng)”的方式,不斷提高外資進(jìn)入的技術(shù)與環(huán)境門檻,避免對(duì)低端外資的過度依賴,從而形成有利于綠色創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)組織體系。
(3)形成地方官員科學(xué)的政績(jī)考核機(jī)制,匯聚推動(dòng)綠色創(chuàng)新的央地合力。黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”[68]。推動(dòng)綠色創(chuàng)新需要實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤棋”與“調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性”的統(tǒng)一。未來一方面應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)地方政府從“為增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)”向“為效率而競(jìng)爭(zhēng)”“為綠色而競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變;另一方面優(yōu)化官員考核機(jī)制,從更遠(yuǎn)的視角與更長(zhǎng)的周期來對(duì)官員行為進(jìn)行評(píng)價(jià),調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)地區(qū)綠色創(chuàng)新的積極性,在市場(chǎng)基礎(chǔ)上形成綠色創(chuàng)新的央地合力。