新形勢(shì)下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理政策存在的問(wèn)題及建議*

李俊杰，李建平，梅 冬

（中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081）

0 引言

2020 年中央將糧食安全提上新高度，2021 年習(xí)總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)了解決糧食安全問(wèn)題，要害是種子和耕地兩個(gè)問(wèn)題。面臨“十四五”期間我國(guó)要保障糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的目標(biāo)，除了保證面積不減以外，通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)改善農(nóng)田生產(chǎn)條件和提高耕地質(zhì)量提高單產(chǎn)，更是實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)的重要路徑。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵舉措。截止2020 年底，我國(guó)已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田約0.53 億hm2，為提高糧食產(chǎn)能發(fā)揮了重要作用。面臨全球經(jīng)濟(jì)政治百年未遇大變局、國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略重要性更加突出的宏觀經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的新局面，充分識(shí)別高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理政策的遺留問(wèn)題和新問(wèn)題，對(duì)制定“十四五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)戰(zhàn)略和規(guī)劃、更好發(fā)揮保障糧食安全作用具有重要意義。

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)的項(xiàng)目主要包括財(cái)政部農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室的土地治理項(xiàng)目、國(guó)家發(fā)改委的新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程項(xiàng)目、國(guó)土資源部的土地整治項(xiàng)目以及水利部的小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目，各部門(mén)按照各自標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，建設(shè)內(nèi)容各有側(cè)重，建設(shè)質(zhì)量上也參差不齊。按照《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕6 號(hào)）的要求，農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理職責(zé)已整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一管理。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部高度重視農(nóng)田建設(shè)工作，就深入實(shí)施“藏糧于地”“藏糧于技”戰(zhàn)略，做出了系列重要部署，推進(jìn)我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得重要成效。但是，我國(guó)還有一半左右的耕地缺乏灌溉設(shè)施,每年有近30%的耕地面積受洪澇干旱災(zāi)害影響，而且在水資源短缺的同時(shí),我國(guó)農(nóng)業(yè)用水方式粗放，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)遠(yuǎn)低于0.7～0.8的世界先進(jìn)水平[1]，說(shuō)明進(jìn)一步加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)仍有較大的必要性。

面向國(guó)家基本現(xiàn)代化及其高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活新需求，需要全面評(píng)估農(nóng)田建設(shè)政策效應(yīng)、現(xiàn)有政策的局限性。機(jī)構(gòu)改革前各部門(mén)實(shí)施的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中已經(jīng)顯露出一些問(wèn)題。土地整治中涉及農(nóng)田建設(shè)中的主要問(wèn)題是，土地生態(tài)整治實(shí)踐水平不高，土地整治資金穩(wěn)定性不足[2]。小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)貼政策存在補(bǔ)貼不夠規(guī)范、補(bǔ)貼力度小、重建輕管、權(quán)責(zé)模糊、管理主體缺位、老化失管失修等問(wèn)題[3,4]。江蘇省宿遷市某新區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中存在項(xiàng)目資金、權(quán)屬調(diào)整、設(shè)施維護(hù)和公眾參與等方面的問(wèn)題[5]。天津市農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目存在的一個(gè)主要問(wèn)題就是可實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目土地基數(shù)呈下降趨勢(shì)[6]。機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部委主要出臺(tái)了農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法和資金管理辦法，較多細(xì)則中央還沒(méi)有明確規(guī)定，地方一般沿用機(jī)構(gòu)改革前的程序，但缺少依據(jù)。2019年8月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部令2019年第4號(hào)）。2019年9月財(cái)政部發(fā)布《農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2019〕46號(hào)），規(guī)定了農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金使用范圍。2019年11月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國(guó)家糧食安全保障能力的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕50 號(hào)），提出到2022年建成0.67億hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)任務(wù)。

為全面摸清機(jī)構(gòu)改革后現(xiàn)行農(nóng)田建設(shè)發(fā)揮的成效、政策實(shí)施中存在的問(wèn)題，作者于2020 年8 月到河北、山東、江西、湖南開(kāi)展調(diào)研，圍繞農(nóng)田建設(shè)政策落實(shí)及項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題，到項(xiàng)目點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地查看，訪談了省、市、縣各級(jí)農(nóng)田建設(shè)管理部門(mén)人員、新型經(jīng)營(yíng)主體等。結(jié)合調(diào)研內(nèi)容，文章總結(jié)了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田在提高糧食產(chǎn)能等方面的成效，在組織管理、資金管理、工程項(xiàng)目管理政策方面存在的問(wèn)題并提出建議。

1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效

通過(guò)農(nóng)田建設(shè)，建成“旱澇保收”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，在提高糧食產(chǎn)量、保障國(guó)家糧食安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化發(fā)展，增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)在新增耕地、改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境等方面也有積極影響。

1.1 提高糧食產(chǎn)能

通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，改善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高了糧食產(chǎn)能。農(nóng)田項(xiàng)目的建設(shè)完善了灌排工程體系，有效減少灌溉輸水過(guò)程中的滲漏損失，減少了用水量，改善了灌溉條件，實(shí)現(xiàn)了“旱能灌、澇能排”的目標(biāo)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到明顯改善、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到明顯提高、抗御自然災(zāi)害能力得到明顯增強(qiáng)。在湖南等南方地區(qū)還能有效提高糧田復(fù)種指數(shù)。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，2020 年河北故城縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)比其他區(qū)土地增產(chǎn)小麥750kg/hm2、玉米975kg/hm2。山東建成后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田單位土地糧食產(chǎn)能提高15%～20%，糧食單產(chǎn)增加100kg/hm2左右。馬雪瑩等構(gòu)建綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)估重慶山區(qū)縣域高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)綜合成效。與建設(shè)前相比，耕地連片度增加13.56%，梯田化率明顯提升，道路通達(dá)度提升25%，灌溉保證率和溝渠密度顯著增加，有效土層厚度明顯增加[7]。

1.2 促進(jìn)地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收

通過(guò)集中連片開(kāi)展田塊平整、配套設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化提檔升級(jí)，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、生產(chǎn)方式、資源利用方式的轉(zhuǎn)變?；A(chǔ)設(shè)施能夠降低糧食生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力[8]。通過(guò)農(nóng)田建設(shè)增加耕地作為占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地指標(biāo)，以河北故城縣為例，2019 年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模2 600hm2，新增耕地面積33.67hm2，2020 年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模2 140hm2，新增耕地面積32.78hm2，平均新增耕地面積占農(nóng)田建設(shè)面積的1.4%。

通過(guò)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)增收，增加土地流轉(zhuǎn)租金，推動(dòng)農(nóng)民就近就業(yè)打工，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。以2019 年河北故城縣軍屯鎮(zhèn)項(xiàng)目區(qū)為例，該項(xiàng)目區(qū)1.115 333 萬(wàn)hm2農(nóng)田，立項(xiàng)前3年平均年糧食產(chǎn)量845萬(wàn)kg，年總產(chǎn)值為1 768萬(wàn)元；項(xiàng)目實(shí)施后平均年糧食產(chǎn)量1 092萬(wàn)kg，年總產(chǎn)值為2 282.8萬(wàn)元，年新增種植業(yè)純收入541.8萬(wàn)元，人均增收515元。山東高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)單位土地節(jié)水、節(jié)電率分別可達(dá)24.3%和30.8%，化肥農(nóng)藥使用量分別減少14%和19%，綜合節(jié)本增效可帶動(dòng)農(nóng)民增收近500元。

1.3 改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境

通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，有效提高耕地集約節(jié)約利用水平、緩解農(nóng)業(yè)發(fā)展的水土資源約束，提高農(nóng)藥化肥利用效率，減輕農(nóng)業(yè)面源污染，增強(qiáng)農(nóng)田水土保持能力，有效減少農(nóng)業(yè)灌溉用水，減少土壤養(yǎng)分的流失和地下水的污染，緩解區(qū)域水資源的緊張狀況，維持地下水的采補(bǔ)平衡，增加植被覆蓋率，涵養(yǎng)地下水源，改善田間小氣候，防止畦田沖刷，有效改善和保護(hù)周邊自然生態(tài)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色、可持續(xù)發(fā)展。

2 政策實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在提高糧食產(chǎn)能等方面上取得了較大成效，但管理政策具體執(zhí)行過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，特別是機(jī)構(gòu)改革后在體制機(jī)制方面還有許多需要理順和完善之處，主要可歸納為組織協(xié)調(diào)和保障、資金管理、工程項(xiàng)目?jī)?nèi)容管理、制度標(biāo)準(zhǔn)等4類(lèi)問(wèn)題。

2.1 組織協(xié)調(diào)和保障問(wèn)題

2.1.1 農(nóng)田建設(shè)資金整合不徹底

發(fā)改委的新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程建設(shè)項(xiàng)目資金管理權(quán)限未按照機(jī)構(gòu)改革要求完全整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，增加了各級(jí)協(xié)調(diào)難度，拖慢農(nóng)田建設(shè)工作進(jìn)度。一是任務(wù)和資金下達(dá)時(shí)間不一致。中央層面，年度農(nóng)田建設(shè)任務(wù)清單由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部一次性下達(dá)，但由于發(fā)改委渠道的任務(wù)、資金和時(shí)間沒(méi)同步，且只限于國(guó)家新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃確定的糧食主產(chǎn)縣，對(duì)省級(jí)的資金分配和下達(dá)有影響。二是管理辦法不同。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》《農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理辦法》，發(fā)改委有《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中央預(yù)算內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)投資管理暫行辦法》，同一項(xiàng)任務(wù)上級(jí)管理部門(mén)不同，管理辦法不同，縣級(jí)要同時(shí)執(zhí)行兩個(gè)部門(mén)的辦法，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施和管理影響較大。三是信息管理平臺(tái)不同。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有“農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目管理平臺(tái)”“全國(guó)農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)”?！叭珖?guó)農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)”是農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理平臺(tái)，要求填報(bào)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的所有信息；“農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目管理平臺(tái)”只需要填報(bào)發(fā)改委渠道的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目信息，縣級(jí)為滿(mǎn)足管理平臺(tái)信息填報(bào)要求，只能將已完全整合的項(xiàng)目拆分，極大地增加了縣級(jí)的工作量和工作難度。

2.1.2 農(nóng)田建設(shè)基層管理隊(duì)伍薄弱

機(jī)構(gòu)改革后，原多個(gè)部門(mén)的農(nóng)田建設(shè)任務(wù)量整合到一個(gè)部門(mén)，人員配備不增反減，基層工作負(fù)擔(dān)過(guò)重，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)重，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)工作力量不足，導(dǎo)致工作效率不高，影響建設(shè)進(jìn)度。另外，有的地方與農(nóng)田相關(guān)的拋荒整治、垃圾處置等工作都?xì)w到農(nóng)田建設(shè)部門(mén)，工作職責(zé)范圍過(guò)大。部分縣農(nóng)田建設(shè)管理隊(duì)伍比較薄弱，少的只有2～3人，相對(duì)于每年的建設(shè)任務(wù)，人員力量明顯不足。

2.1.3 農(nóng)民對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要性意識(shí)不夠

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目是以縣級(jí)開(kāi)發(fā)部門(mén)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體組織實(shí)施的，受益的是廣大的農(nóng)民及市民，農(nóng)民多分散耕種和外出打工，部分農(nóng)民對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有處理好當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系。個(gè)別鎮(zhèn)、村和群眾對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的現(xiàn)實(shí)重要性、緊迫性認(rèn)識(shí)不到位，耕地統(tǒng)籌規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要打破原有農(nóng)田劃塊，重新調(diào)準(zhǔn)農(nóng)田分配，而延長(zhǎng)土地承包期后，往往有些農(nóng)民不愿接受，使得農(nóng)田連片開(kāi)發(fā)難以實(shí)現(xiàn)。另外，一部分農(nóng)民為追求較高的生產(chǎn)效益，進(jìn)行掠奪式耕作，大量使用化肥、農(nóng)藥、綠肥等有機(jī)肥料，使得耕地質(zhì)量大幅下降。

2.2 資金管理問(wèn)題

2.2.1 工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)

農(nóng)田建設(shè)“重建設(shè)、輕管護(hù)”的現(xiàn)象仍普遍存在。首先，農(nóng)田設(shè)施管護(hù)必要性大，公共屬性較強(qiáng)的設(shè)施對(duì)管護(hù)經(jīng)費(fèi)需求高。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施分布范圍廣，受人為因素或自然災(zāi)害影響易發(fā)生損壞的數(shù)量較多，人工管護(hù)成本高，積累下來(lái)的項(xiàng)目工程損壞等實(shí)際問(wèn)題，管護(hù)經(jīng)費(fèi)需求較大，工程損壞、失效時(shí)管理者往往無(wú)能力履行維修和更新責(zé)任。“誰(shuí)受益，誰(shuí)管護(hù)”的原則主要適用于土地流轉(zhuǎn)后歸合作社或企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體使用的情形。由村集體負(fù)責(zé)、公共性較強(qiáng)的設(shè)施，因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)薄弱，運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)和維護(hù)資金無(wú)保障。

其次，管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入缺口較大。新出臺(tái)的農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理辦法中不再列支管護(hù)經(jīng)費(fèi)，盡管各地都建立了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目工程管護(hù)制度，但部分地區(qū)管護(hù)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政困難無(wú)法承擔(dān)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目村組集體拿不出該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，農(nóng)民個(gè)體更無(wú)能力進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后的管護(hù)，因此大部分地區(qū)很難真正落實(shí)管護(hù)資金。江西建立了“縣負(fù)總責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管、村為主體”的建后管護(hù)機(jī)制，規(guī)定各縣（市、區(qū)）財(cái)政預(yù)算安排每年225～450元/hm2的管護(hù)資金，并可用項(xiàng)目結(jié)余資金用于管護(hù)，一定程度保障了管護(hù)資金落實(shí)到位。但同時(shí)也給縣級(jí)財(cái)政造成了較大的負(fù)擔(dān)。據(jù)江西豐城市調(diào)研情況，每年管護(hù)費(fèi)需近1300萬(wàn)元，市財(cái)政難以承擔(dān)。

最后，管護(hù)主體意識(shí)不強(qiáng)、人員專(zhuān)業(yè)能力有待提高。一方面，在當(dāng)前分散經(jīng)營(yíng)仍占主導(dǎo)的體制下，農(nóng)戶(hù)缺乏管護(hù)主體意識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)的積極性不高，損壞、侵占高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，設(shè)施一旦損壞，就無(wú)人過(guò)問(wèn)，大都推到政府解決。另一方面，部分地區(qū)即使有工程所在地群眾參與管護(hù)，由于專(zhuān)業(yè)技能受限，大多只能對(duì)簡(jiǎn)單的溝渠道路破損等簡(jiǎn)單情況進(jìn)行處理，對(duì)大型電力設(shè)施、排灌設(shè)施等出現(xiàn)的安全隱患等情況難以及時(shí)有效分辨和處置。

2.2.2 管理費(fèi)使用范圍不合理

管理費(fèi)由于規(guī)定的使用范圍較窄，“不夠用”與“用不完”并存，較多地區(qū)可能存在結(jié)余，但青苗補(bǔ)償、土地占用等占補(bǔ)費(fèi)卻無(wú)出處，增加了推進(jìn)難度。農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，特別是在實(shí)施田間基礎(chǔ)工程時(shí)，時(shí)常會(huì)發(fā)生青苗補(bǔ)償、地面附著物拆除等問(wèn)題，由于農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有安排各類(lèi)補(bǔ)償資金，造成在工作中協(xié)調(diào)難度比較大。

2.2.3 單位面積投資達(dá)不到“高標(biāo)準(zhǔn)”

近年來(lái)工程建筑材料、勞動(dòng)力成本提高，但相應(yīng)單位面積補(bǔ)助資金額度并沒(méi)提高，按照不變價(jià)格來(lái)算，單位面積投資實(shí)際是減少的。據(jù)山東蒙陰縣測(cè)算，建設(shè)成本約6.15萬(wàn)元/hm2（表1）。該縣為典型的山區(qū)縣，山地面積占總面積的94%，居民居住分散，工程戰(zhàn)線長(zhǎng)且石方多，施工難度大，比平原地區(qū)投資相對(duì)較高，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相同的情況下，山區(qū)比平原地區(qū)資金缺口較大。同時(shí)縣財(cái)政困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依然薄弱，配套資金籌集困難。最后，各地大多按照“先易后難”來(lái)進(jìn)行農(nóng)田建設(shè)，剩余待建區(qū)域條件更差，工程難度更大。江西宜春市剩余的田塊大多集中連片面積小、地形復(fù)雜、相對(duì)高程較大，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)及施工難度加大。

表1 山東省蒙陰縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系典型項(xiàng)目對(duì)照分析 萬(wàn)元

2.3 項(xiàng)目?jī)?nèi)容管理問(wèn)題

2.3.1 剩余耕地碎片化現(xiàn)象明顯

剩余耕地碎片化現(xiàn)象明顯，項(xiàng)目選址達(dá)到集中連片要求較難。隨著項(xiàng)目推進(jìn)，剩余耕地碎片化現(xiàn)象明顯，項(xiàng)目選址達(dá)到集中連片要求越來(lái)越難。由于項(xiàng)目實(shí)施不能重合的規(guī)定，按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目要求的集中連片平原地區(qū)33.33hm2以上、丘陵地區(qū)13.33hm2以上、山區(qū)6.67hm2以上的地塊越來(lái)越少，項(xiàng)目選址困難。

2.3.2 耕地質(zhì)量提升不受重視

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地力建設(shè)推進(jìn)成效不明顯，收到多方面原因影響。一是隨著城市化、工業(yè)化及新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加快，非農(nóng)建設(shè)占用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后，為了維持耕地占補(bǔ)平衡，不少地勢(shì)平坦、經(jīng)長(zhǎng)期耕作培肥改良熟化的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田被地力條件較差的一般農(nóng)田替換，造成耕地地力下降。二是由于資金有限，優(yōu)先投入了灌排等水利設(shè)施、道路建設(shè)上，對(duì)耕地質(zhì)量提升的資金投入不夠。三是從認(rèn)識(shí)上對(duì)農(nóng)田地力建設(shè)缺乏重視，并沒(méi)有把耕地質(zhì)量要求嚴(yán)格納入驗(yàn)收要求中。另外，即使是建設(shè)內(nèi)容中有土壤改良措施的，由于土壤改良或其他提升地力的措施一般要連續(xù)3 年以上才能見(jiàn)效，但高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實(shí)施期限一般為1～2 年，

對(duì)耕地質(zhì)量提升作用較有限。

2.3.3 農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量參差不齊

原發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、水利等各部門(mén)建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，因投資標(biāo)準(zhǔn)不一，建設(shè)內(nèi)容側(cè)重不同，造成建設(shè)質(zhì)量參差不齊，部分項(xiàng)目達(dá)不到現(xiàn)行的《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》中的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有待提升改造。而且，機(jī)構(gòu)改革前等各部門(mén)實(shí)施的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“底數(shù)”尚未明確，影響2021 年及“十四五”規(guī)劃高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)落實(shí)落地。河北趙縣原國(guó)土局項(xiàng)目的主干道達(dá)不到農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)所要求的寬度，且沒(méi)有邊溝、道路兩旁沒(méi)有栽樹(shù)；農(nóng)業(yè)局、水務(wù)局項(xiàng)目偏重于水利設(shè)施建設(shè)而忽略農(nóng)業(yè)措施和林業(yè)措施。通過(guò)對(duì)全縣35個(gè)農(nóng)田項(xiàng)目的清理檢查，核定符合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目只有13個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目只有11個(gè)。再如河北故城縣，原土管局實(shí)施的土地整治項(xiàng)目，前期資金投入較低，投資最多9 000 元/hm2，往往只修一條路，項(xiàng)目區(qū)上百公頃的土地就算整治完成，但項(xiàng)目區(qū)內(nèi)很多水利、電力等田間基礎(chǔ)設(shè)施不完善。但是現(xiàn)有的政策是只有縣域內(nèi)所有農(nóng)田改造完成以后，才能對(duì)原項(xiàng)目區(qū)實(shí)施提升改造。還有江西宜春市，原各部門(mén)的項(xiàng)目實(shí)施時(shí)存在線狀工程，或是核心區(qū)和輻射區(qū)，有些沒(méi)有實(shí)施的地塊已“上圖入庫(kù)”，造成項(xiàng)目選項(xiàng)時(shí)沖突，也激化了當(dāng)?shù)卮褰M的矛盾。

2.4 制度標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

2.4.1 投入標(biāo)準(zhǔn)未實(shí)現(xiàn)分區(qū)分類(lèi)

由于我國(guó)地形地貌復(fù)雜、農(nóng)業(yè)分布區(qū)域廣，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政策發(fā)展過(guò)程中，多次提到要建立分區(qū)分類(lèi)的投入標(biāo)準(zhǔn)，但目前全國(guó)仍基本按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。首先，不同地形條件的建設(shè)成本差異較大。據(jù)江西省測(cè)算，該省平原、丘陵和山地地形農(nóng)田，要實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，建設(shè)成本約4.5 萬(wàn)元/hm2、5 400 元/hm2和6.0 萬(wàn)元/hm2。其他，不同作物類(lèi)型的工程內(nèi)容、產(chǎn)出效益有差異，從提高投入產(chǎn)出的角度來(lái)看，產(chǎn)出效益更大的糧食作物在同等條件下“值得”投入更多的建設(shè)成本。

2.4.2 農(nóng)田建設(shè)制度缺少操作性細(xì)則

首先，上級(jí)出臺(tái)了一系列農(nóng)田建設(shè)制度和辦法，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)可操作性和實(shí)用性，如縣級(jí)資金報(bào)賬辦法、統(tǒng)一的農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收辦法實(shí)施細(xì)則。其次，任務(wù)下達(dá)等對(duì)地方實(shí)際考慮不足，中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)未實(shí)現(xiàn)分類(lèi)分區(qū)差別化。如南方水源充沛地區(qū)，不應(yīng)該安排節(jié)水灌溉面積任務(wù)。再次，農(nóng)田建設(shè)不應(yīng)一味追求“宜機(jī)化”設(shè)計(jì)，朝適應(yīng)大型機(jī)械作業(yè)的方向進(jìn)行設(shè)計(jì)，應(yīng)充分考慮地方實(shí)際和建設(shè)成本。最后，對(duì)農(nóng)田重金屬污染缺少相應(yīng)措施。如根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，江西宜春市的農(nóng)田大約有14.5%存在重金屬污染問(wèn)題，目前僅僅采用適用生石灰等簡(jiǎn)單措施鈍化重金屬活性，治標(biāo)不治本，效果不理想本來(lái)就不該安排糧食生產(chǎn)，這類(lèi)區(qū)域只有進(jìn)行生態(tài)治理，布局非食物性生產(chǎn)。

3 問(wèn)題主要根源分析

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理政策的以上問(wèn)題，部分原因是由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司成立時(shí)間較短，在完善工作機(jī)制、制定項(xiàng)目管理規(guī)章制度等方面還需要逐漸完善。但除此之外，這些問(wèn)題也源自相關(guān)主體特別是政府管理上的一些錯(cuò)誤傾向。

3.1 相關(guān)利益主體“路徑依賴(lài)”傾向

組織協(xié)調(diào)和保障方面的問(wèn)題，包括農(nóng)田建設(shè)資金整合不徹底、農(nóng)田建設(shè)基層管理隊(duì)伍薄弱、農(nóng)民對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要性意識(shí)不夠，與管理部門(mén)、農(nóng)民的“路徑依賴(lài)”傾向有關(guān)，沒(méi)有根據(jù)新形勢(shì)進(jìn)行及時(shí)地內(nèi)部適應(yīng)或外部調(diào)整。發(fā)改委的新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程建設(shè)項(xiàng)目，雖然其實(shí)施職責(zé)已經(jīng)統(tǒng)歸到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，但仍不愿意放棄其資金管理權(quán)限，可能的原因是通過(guò)這種方式保留其部分管理權(quán)力。管理人員保障方面的問(wèn)題，部分原因是原屬于農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)部門(mén)的人員不愿意隨職能變更調(diào)整自身工作崗位，另一部分原因新部門(mén)在人員安排上不一定保留原“成員班子”，造成新舊交替時(shí)接力不濟(jì)的局面。農(nóng)民在配合項(xiàng)目建設(shè)上的問(wèn)題，主要源于部分農(nóng)民仍有要堅(jiān)守“一畝三分地”的固定思維，更看重固定位置土地的“實(shí)物”性質(zhì)，而不注重土地的“權(quán)利”性質(zhì)。

3.2 管理部門(mén)“重管理、輕服務(wù)”傾向

資金管理方面的工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)、管理費(fèi)使用范圍不合理問(wèn)題，項(xiàng)目?jī)?nèi)容管理上耕地質(zhì)量提升不受重視的問(wèn)題，主要源于該類(lèi)經(jīng)費(fèi)使用容易存在造假嫌疑，在技術(shù)細(xì)節(jié)上缺乏成熟合理的資金使用標(biāo)準(zhǔn)，造成管理上的難度和風(fēng)險(xiǎn)。管理部門(mén)為了規(guī)避資金使用中可能存在的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，采取了不安排該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的措施，使實(shí)際有該項(xiàng)需求的項(xiàng)目缺少經(jīng)費(fèi)安排。雖然從管理上減輕了工作負(fù)擔(dān)和責(zé)任，但并沒(méi)有從服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的角度充分發(fā)揮作用。

3.3 政策實(shí)施“一刀切”傾向

項(xiàng)目?jī)?nèi)容管理上的農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量參差不齊，制度標(biāo)準(zhǔn)方面的投入標(biāo)準(zhǔn)未實(shí)現(xiàn)分區(qū)分類(lèi)、農(nóng)田建設(shè)制度缺少操作性細(xì)則等問(wèn)題，主要源于政策實(shí)施上存在的“一刀切”傾向。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，并沒(méi)有充分結(jié)合項(xiàng)目區(qū)實(shí)際，而是過(guò)于簡(jiǎn)化地采用了全國(guó)幾乎統(tǒng)一的資金投入標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量參差不齊主要源自機(jī)構(gòu)改革前的各部門(mén)建設(shè)內(nèi)容側(cè)重不同，有的只建設(shè)了道路或水利等單項(xiàng)措施后，就直接認(rèn)定為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田并“上圖入庫(kù)”，納入不得重復(fù)建設(shè)的管理中，但其實(shí)質(zhì)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到“高標(biāo)準(zhǔn)”條件。

4 完善農(nóng)田建設(shè)管理政策的建議

針對(duì)以上問(wèn)題及根源，從完善體制機(jī)制上解決問(wèn)題，從政策設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)，改變“路徑依賴(lài)”“重管理、輕服務(wù)”“一刀切”等傾向。

4.1 優(yōu)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)組織管理建設(shè)

從國(guó)家層面推動(dòng)財(cái)政渠道和發(fā)改渠道高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的整合統(tǒng)一。明確界定農(nóng)田建設(shè)管理職責(zé)邊界，力爭(zhēng)各級(jí)農(nóng)田建設(shè)管理機(jī)構(gòu)在實(shí)際開(kāi)展工作時(shí)不缺位、不越位。未來(lái)可以逐步把農(nóng)田水利建設(shè)作為農(nóng)田建設(shè)的主要戰(zhàn)場(chǎng)，適當(dāng)拓展農(nóng)田整治、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)智能。重點(diǎn)配備管理、技術(shù)等相關(guān)人員，打造與當(dāng)?shù)馗邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)相適應(yīng)的管理隊(duì)伍，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理水平。

完善法規(guī)制度是構(gòu)建農(nóng)田建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)。日本農(nóng)田建設(shè)包括完善的法律規(guī)章保障和標(biāo)準(zhǔn)體系，資金投入力度大，監(jiān)管并舉[9]。建議盡快研究出臺(tái)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理?xiàng)l例》，從法律層面加強(qiáng)農(nóng)田建設(shè)工作，確保把保障國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)夯實(shí)夯牢。將農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃、實(shí)施、利用、保護(hù)等納入法規(guī)建設(shè)內(nèi)容，明確各方權(quán)利義務(wù)，確保農(nóng)田建設(shè)有法可依。

韓國(guó)的農(nóng)田建設(shè)與國(guó)土區(qū)劃和規(guī)模經(jīng)營(yíng)緊密結(jié)合[9]，對(duì)我國(guó)具有一定借鑒意義。建議在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，切塊資金積極開(kāi)展各項(xiàng)試點(diǎn)工作，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在整合土地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，要以依法、自愿、有償為原則，充分尊重項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾的意愿，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田應(yīng)依托資源和產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)，以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，處理好糧食生產(chǎn)與發(fā)展優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)發(fā)展的關(guān)系，走出一條立足區(qū)域優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新路子，讓項(xiàng)目建設(shè)得到廣大農(nóng)民群眾的參與和支持。

4.2 完善工程建后管護(hù)等資金使用制度建設(shè)

首先，建立建后管護(hù)資金籌措機(jī)制。充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，中央設(shè)立工程建后管護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金或允許在年度項(xiàng)目計(jì)劃中計(jì)提工程管護(hù)費(fèi)，引導(dǎo)市縣同步建立管護(hù)資金長(zhǎng)效機(jī)制，明確工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)列支渠道，采取補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等方式鼓勵(lì)有關(guān)受益主體做好工程管護(hù)，確保工程長(zhǎng)久發(fā)揮效益。建議項(xiàng)目管護(hù)費(fèi)由村委會(huì)按“一事一議”列支，由管護(hù)主體對(duì)新老項(xiàng)目區(qū)基礎(chǔ)工程設(shè)施進(jìn)行經(jīng)常性檢查維護(hù)，確保項(xiàng)目發(fā)揮長(zhǎng)效。其次，加強(qiáng)工程管理體制改革，推行農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)參與管理，鼓勵(lì)農(nóng)民用水戶(hù)以承包、租賃和股份制等方式經(jīng)營(yíng)管理小型農(nóng)田水利工程。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目工程管護(hù)工作的督查指導(dǎo)和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，保證項(xiàng)目監(jiān)督責(zé)任和管護(hù)責(zé)任一并落實(shí)，確保工程長(zhǎng)久發(fā)揮效益。最后，針對(duì)特大災(zāi)害等情形，安排高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田自然災(zāi)害損壞工程修復(fù)補(bǔ)助資金。

4.3 適應(yīng)項(xiàng)目使用實(shí)際需求

適當(dāng)列支部分耕地質(zhì)量保護(hù)提升項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金，補(bǔ)充高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目中土壤改良效果的不足。建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部盡快研究制定耕地質(zhì)量保護(hù)提升的實(shí)施意見(jiàn)，明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，指導(dǎo)各地統(tǒng)籌做好耕地質(zhì)量保護(hù)提升相關(guān)工作。探索新的管理模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)土壤改良等工作的良好管理，不能在工作中“避重就輕”。

評(píng)估科技措施補(bǔ)助的必要性及可行性。如，進(jìn)一步加大智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)，安裝推廣技術(shù)含量高、操作方便、具有定額用水、用電，土壤墑情監(jiān)測(cè)，電機(jī)保護(hù)，漏電保護(hù)，IC 卡控制，信息遠(yuǎn)程傳輸，手機(jī)短信監(jiān)控功能的智能灌溉系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田灌溉水肥一體化，努力打造民心工程、亮點(diǎn)工程。進(jìn)一步加大科技培訓(xùn)力度，重點(diǎn)培訓(xùn)、推廣節(jié)水高效種植、高效栽培等先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部盡快研究評(píng)估認(rèn)定各省“十二五”以來(lái)已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目及面積，為2021 年任務(wù)落實(shí)落地和加快編制“十四五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃提供基礎(chǔ)。對(duì)“十二五”以來(lái)建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容單一的田塊進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，重新規(guī)劃建設(shè)，達(dá)到國(guó)家規(guī)定的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估改造提升和新建劣等地的成本效益對(duì)比，調(diào)整實(shí)施范圍規(guī)定。

4.4 分區(qū)分類(lèi)制定投資標(biāo)準(zhǔn)

首先，從地形上主要分為平原、丘陵和山地，在作物類(lèi)型上主要分為水稻、小麥和玉米，根據(jù)典型樣板區(qū)域的實(shí)測(cè)建設(shè)成本，制定分類(lèi)型的投入標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)田建設(shè)真正滿(mǎn)足生產(chǎn)所需，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”。其次，根據(jù)各區(qū)域耕地質(zhì)量等級(jí)，確定用于提高地力水平等方面的工程措施和資金安排，利于農(nóng)田建設(shè)的可持續(xù)性。另外，優(yōu)先保證土地流轉(zhuǎn)的項(xiàng)目區(qū)實(shí)施，按照大戶(hù)種植類(lèi)型，適當(dāng)調(diào)整項(xiàng)目設(shè)計(jì)，去掉不必要的建設(shè)內(nèi)容，避免資源浪費(fèi)。對(duì)于特殊地塊，適當(dāng)提高單位面積投資標(biāo)準(zhǔn)以確保項(xiàng)目建設(shè)符合實(shí)際需求。根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，在南方土地碎片化地區(qū)適當(dāng)推行“農(nóng)機(jī)宜田化”，在集中連片平原地帶大力推行“農(nóng)田宜機(jī)化”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)內(nèi)容的合理化并實(shí)現(xiàn)更高的效益。