裁量權(quán)共享視域下老年教育多供給主體合作治理模式研究

王 鷺

(太原學(xué)院 管理系，山西 太原 030012)

2021年重陽(yáng)節(jié)之際，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)老齡工作做出了重要指示，強(qiáng)調(diào)要把積極老齡觀、健康老齡觀融入到社會(huì)發(fā)展中，確保老年群體能夠“共享改革發(fā)展成果，安享幸福晚年”。老年人學(xué)習(xí)是實(shí)現(xiàn)積極老齡化、健康老齡化的重要舉措，重視老年教育的發(fā)展不僅是構(gòu)建終身教育體系的需要，也是基于實(shí)現(xiàn)共同富裕背景下促進(jìn)社會(huì)公平、保證特定群體權(quán)益的應(yīng)有之意。

老年大學(xué)和老年學(xué)校是開(kāi)展老年教育的主要機(jī)構(gòu)。近40年來(lái)，我國(guó)老年大學(xué)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，辦學(xué)主體和辦學(xué)模式都趨于多樣化，極大增加了老年教育的供給量。老年教育供給主體的多樣性導(dǎo)致了管理的多元化，各主體的角色定位、行為邊界、合作方式也存在較大的爭(zhēng)議。目前學(xué)者們大多從合作的對(duì)象如高校、社區(qū)、開(kāi)放大學(xué)、社會(huì)組織、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等入手進(jìn)行分類(lèi)研究，然后對(duì)合作的方式、內(nèi)容、模式進(jìn)行總結(jié)，所提出的供給模式也呈現(xiàn)出趨同化和表面化，未能夠抓住深層次合作的本質(zhì)進(jìn)行思考。本文基于裁量權(quán)共享理論，結(jié)合老年教育目前所處的供給困境，提出相應(yīng)的合作治理模式，試圖對(duì)老年教育多元供給主體合作治理模式的優(yōu)化提供新思路。

一、裁量權(quán)共享的合作治理與我國(guó)老年教育的適切性分析

(一)裁量權(quán)分配理論

裁量權(quán)分配理論是由美國(guó)哈佛大學(xué)學(xué)者約翰·D.多納休和理查德·J.澤克豪澤共同提出?！安昧繖?quán)”是經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)中的概念，可以分為生產(chǎn)裁量權(quán)、收益裁量權(quán)和偏好裁量權(quán)?！吧a(chǎn)裁量權(quán)”指在某些公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域，政府為提高供給效率，允許專(zhuān)業(yè)性的私營(yíng)部門(mén)參與合作共同生產(chǎn)的權(quán)力。“收益裁量權(quán)”指私營(yíng)組織因?yàn)樘峁┝斯伯a(chǎn)品的生產(chǎn)，從而能夠享有從價(jià)值總量中獲得相應(yīng)收益的權(quán)力?！捌貌昧繖?quán)”是指在保證公共利益和共同價(jià)值觀一致的范圍內(nèi)，允許私營(yíng)組織有不同的主觀偏好和利益取向的權(quán)力。這三種權(quán)力相伴相生，其中生產(chǎn)裁量權(quán)最為核心和重要。裁量權(quán)的配置和享有程度,決定了政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織的合作模式。其中，完全公共的裁量權(quán)、主要是公共的裁量權(quán)、共享的裁量權(quán)和主要是社會(huì)的裁量權(quán)所對(duì)應(yīng)的社會(huì)合作模式，分別為零社會(huì)合作、業(yè)務(wù)外包與咨詢(xún)、合作治理、志愿公益四種。這四種社會(huì)合作模式并沒(méi)有優(yōu)劣、高低等級(jí)之分，只是因?yàn)楣踩蝿?wù)和目標(biāo)的不同而應(yīng)用在不同的治理語(yǔ)境。[1]

裁量權(quán)分配理論不是從合作主體效能上提出均等的合作治理模式，而是從合作任務(wù)和目標(biāo)出發(fā)，結(jié)合各主體的優(yōu)勢(shì)劃分不同類(lèi)型的合作模式，并對(duì)各合作模式的適用條件、劃分標(biāo)準(zhǔn)和主要特征做了明確的闡釋?zhuān)琜2]從而不僅有效解決了不同社會(huì)治理領(lǐng)域合作模式應(yīng)差別對(duì)待的問(wèn)題，還為因合作目標(biāo)不斷變化所導(dǎo)致合作治理模式的動(dòng)態(tài)調(diào)整提供了依據(jù)。其中基于裁量權(quán)共享的合作治理模式(以下簡(jiǎn)稱(chēng)合作治理模式)與我國(guó)“共建共治共享”社會(huì)治理格局理念吻合。這種模式認(rèn)為合作的本質(zhì)就是共享裁量權(quán)。[1]政府通過(guò)合理配置與私營(yíng)組織共享裁量權(quán)，保證雙方在裁量權(quán)譜系中居于合理的位置，[3]促使雙方能夠發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，最終提升服務(wù)供給效率。

(二)基于裁量權(quán)共享的合作治理模式是我國(guó)老年教育社會(huì)合作治理模式的優(yōu)化途徑

一方面，合作治理的本質(zhì)在于合作過(guò)程中政府和社會(huì)合作方共同享有生產(chǎn)裁量權(quán)、收益裁量權(quán)和偏好裁量權(quán)，換言之政府需要賦予社會(huì)合作方一定程度的裁量權(quán)，才可以保證合作過(guò)程中雙方均可以發(fā)揮作用。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》指出“健全政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，辦學(xué)主體多元，辦學(xué)形式多樣，充滿(mǎn)生機(jī)活力的辦學(xué)體制，形成以政府辦學(xué)為主體，全社會(huì)積極參與，公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局?！边@就要求政府通過(guò)適度的分權(quán)和放權(quán)，積極尋求與市場(chǎng)、社會(huì)組織進(jìn)行合作的方式，共同構(gòu)建多元化的教育服務(wù)供給模式。另一方面，合作治理的價(jià)值與我國(guó)老年教育的現(xiàn)實(shí)相契合。合作治理的價(jià)值在于合作的雙方以及公眾均可以受益[3]，這對(duì)于解決我國(guó)當(dāng)前老年教育存在的困境有極大的現(xiàn)實(shí)意義。構(gòu)建多元供給合作模式尤其需要社會(huì)力量的參與，而在我國(guó)老年教育供給中，所面對(duì)的最大障礙就是激勵(lì)體系不完善，權(quán)益保障不到位，從而制約了市場(chǎng)和社會(huì)力量參與老年教育的積極性。[4]建立在裁量權(quán)共享模式下的合作治理，賦予社會(huì)合作方廣泛的自由，在具體的生產(chǎn)方式、偏好等方面享有一定的裁量權(quán)，不僅可以取得相應(yīng)的收益，還有助于提升社會(huì)合作方自身的影響力，因而極大地解決了社會(huì)力量積極性不高的問(wèn)題。

二、共享裁量權(quán)視域下我國(guó)老年教育治理模式存在的問(wèn)題

以政府為主導(dǎo)的管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)日益增長(zhǎng)的老年教育需求，因此構(gòu)建多元共建體系已成為共識(shí)。這里的多元不僅是指供給主體的多樣化，更強(qiáng)調(diào)的是選擇的多元化，即各主體提供的同類(lèi)產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)該能夠達(dá)到效用相同，這是形成選擇多元化的條件，也是構(gòu)建合作關(guān)系的基礎(chǔ)。然而我國(guó)的老年教育各供給主體在效能上存在較大的差異，尚未達(dá)到均衡的狀態(tài)，“政府統(tǒng)包式”色彩仍舊濃厚，市場(chǎng)和社會(huì)參與老年教育的能力和價(jià)值并未凸顯，[5]因此所謂的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)并未形成，老年教育的需求難以得到滿(mǎn)足，社會(huì)供給效率不高，主要表現(xiàn)為幾個(gè)方面。

(一)供給主體表現(xiàn)出能力的不平衡性、不協(xié)調(diào)性

為了推動(dòng)老年教育事業(yè)的發(fā)展，讓更多的老年人接受普惠性的老年教育，國(guó)家一直在豐富和完善供給主體。前期的老年大學(xué)主要由民政局和老干部局負(fù)責(zé)，后來(lái)部分高校、職校、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和公共文化部門(mén)等機(jī)構(gòu)也開(kāi)展老年教育。2016年10月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》，又提出了積極探索以開(kāi)放大學(xué)和廣播電視大學(xué)為教育主體的新供給格局，已逐步形成了學(xué)校、社區(qū)、遠(yuǎn)程、社會(huì)和自主“五位一體”的教育模式，呈現(xiàn)出辦學(xué)主體的多元化和多樣化，但這不能算真正意義上的“多中心”。從辦學(xué)者看，由政府直接舉辦的老年大學(xué)仍然是主要陣地，由高校、社區(qū)、社會(huì)等舉辦的老年教育機(jī)構(gòu)數(shù)量非常有限。從出資者看，除自主學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)的主體是個(gè)人和社會(huì)組織外，老年大學(xué)、高等學(xué)校、國(guó)家開(kāi)放大學(xué)以及社區(qū)背后的主要支持者仍然是政府。從數(shù)量看，《中國(guó)老年教育發(fā)展報(bào)告(2019-2020)》(后簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》)統(tǒng)計(jì)顯示，截止2019年底我國(guó)老年大學(xué)共計(jì)76 296所。其中據(jù)24個(gè)省級(jí)老年大學(xué)的統(tǒng)計(jì)，政府辦學(xué)數(shù)量為19184所，占比為71.4%，此外還有6129所老年大學(xué)屬于公助民辦學(xué)校，占比為22.8%。而單純由市場(chǎng)和社會(huì)組織創(chuàng)辦的老年教育機(jī)構(gòu)占比僅為5.8%。[6]

(二)供給主體表現(xiàn)出區(qū)域的不平衡性、不協(xié)調(diào)性

當(dāng)前老年教育的供給主體是地方政府，為了減輕巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，地方政府也在積極吸納各類(lèi)民間資本，采用多種形式提供多樣化的老年教育服務(wù)。但我國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間存在顯著的差異。差異本身并不會(huì)帶來(lái)沖突，但是在對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)組織的吸引力上卻會(huì)產(chǎn)生不同的作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)榍捌谡诶夏杲逃馁Y源、服務(wù)、設(shè)施、制度等方面建設(shè)得更為規(guī)范，繼而會(huì)對(duì)社會(huì)力量產(chǎn)生強(qiáng)大的“虹吸效應(yīng)”，促使民間資本更傾向進(jìn)入這些地區(qū)。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于滯后的服務(wù)體系和不夠完善的政策制度處于弱勢(shì)地位，難以吸納更多的社會(huì)資本。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，社會(huì)組織舉辦老年教育數(shù)量排名前列的地區(qū)分別為溫州、天津和寧波，其中作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市代表的溫州市，社團(tuán)老年教育機(jī)構(gòu)數(shù)量高達(dá)4549個(gè)，是甘肅、山西等經(jīng)濟(jì)落后省份的40～50倍。[7]同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府也勇于和善于創(chuàng)新合作模式。寧波市江北區(qū)政府2018年通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，向龍?jiān)h(huán)球教育科技有限公司等四家社會(huì)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)生保健、攝影、書(shū)法、繪畫(huà)等老年人喜歡的培訓(xùn)教育服務(wù)，鼓勵(lì)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)與這四家機(jī)構(gòu)共建老年大學(xué)，并對(duì)這些教育機(jī)構(gòu)有嚴(yán)格的考評(píng)管理以保障辦學(xué)質(zhì)量。區(qū)政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)老年教育服務(wù)不僅提升了辦學(xué)的靈活性，讓老年人在家門(mén)口就可以入學(xué)，而且有效地降低了培訓(xùn)費(fèi)用，減輕了政府的負(fù)擔(dān)，可謂一石二鳥(niǎo)，收效甚好。截至2018年6月，江北區(qū)老年人參與教育的比例已達(dá)38%,遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。[8]因此，相同主體不同區(qū)域的差異最終導(dǎo)致老年教育存在嚴(yán)重的地域差異。中國(guó)老年協(xié)會(huì)2017年統(tǒng)計(jì)顯示，華東地區(qū)的老年大學(xué)數(shù)量占全國(guó)的37.1%，是西北地區(qū)占比的61倍，老年教育資源主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的華東地區(qū)。[9]

(三)供給主體表現(xiàn)出偏好的不平衡性、不協(xié)調(diào)性

一方面，如前所述，基于分稅制改革政策，當(dāng)前我國(guó)基本公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給主要由地方政府承擔(dān)。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府由于財(cái)力所限，會(huì)結(jié)合自身偏好和利益目標(biāo)，優(yōu)先發(fā)展可以快速拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)公共服務(wù)和產(chǎn)品，而教育、社保等在短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)提升不夠明顯的公共產(chǎn)品和服務(wù)則投入力度不大。一方面，在公共教育領(lǐng)域，基于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的“成本—效益分析方法”，義務(wù)教育的收益率要高于非義務(wù)教育，因此政府在經(jīng)費(fèi)有限的前提下理應(yīng)對(duì)義務(wù)教育進(jìn)行優(yōu)先投入，[10]而對(duì)于老年教育這類(lèi)社會(huì)需求多樣化，同時(shí)個(gè)人收益大于社會(huì)收益的教育，則更應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)進(jìn)行資源的配置和協(xié)調(diào)。

供給主體的供給偏好差異還體現(xiàn)在部分群體壟斷性地享有了差別化的社會(huì)權(quán)力，造成了“基本公共服務(wù)均等化”在群體間失衡的局面。我國(guó)老年教育體系源自黨的干部管理制度，最初主要是面向城市的退休干部，因此教學(xué)內(nèi)容、形式、政策對(duì)城市情景契合度更高，導(dǎo)致城鄉(xiāng)老年教育的嚴(yán)重失衡。韓偉等學(xué)者以老年學(xué)習(xí)者與教育機(jī)構(gòu)的距離為樣本進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)城市老年教育覆蓋率遠(yuǎn)高于農(nóng)村，兩者在3公里內(nèi)的城鄉(xiāng)覆蓋率相差3倍多。[11]這說(shuō)明如果以政府為老年教育供給主體，因資源、能力等條件所限，在兼顧效率與公平的前提下，經(jīng)費(fèi)、政策、人員配備等方面會(huì)優(yōu)先考慮城市，而對(duì)獨(dú)居老人、留守老人、超高齡老人等弱勢(shì)群體補(bǔ)償性不足，無(wú)形中排除了他們受教育的機(jī)會(huì)。即使是教育資源豐富的溫州市，老年社區(qū)學(xué)習(xí)點(diǎn)也主要設(shè)置在鹿城、甌海、龍灣三個(gè)市轄區(qū)，沒(méi)有深入到區(qū)縣內(nèi)。[12]

綜上所述，老年教育領(lǐng)域的多元合作模式雖然已經(jīng)初步形成，但由于各供給主體存在明顯的不均衡，因此合作模式仍存在諸多問(wèn)題。整體性治理理論指出政府應(yīng)當(dāng)以公民需求為治理導(dǎo)向，著眼于通過(guò)同市場(chǎng)和社會(huì)的合作，構(gòu)建新型的“公-私”關(guān)系模式，從而把公共服務(wù)建立在合作共享的基礎(chǔ)上。[5]因此，政府在老年教育這個(gè)特殊領(lǐng)域，可以通過(guò)裁量權(quán)的共享與私營(yíng)組織形成非契約的合作關(guān)系，充分利用市場(chǎng)和社會(huì)的技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)，最大化地提供社會(huì)供給，保證公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

三、共享裁量權(quán)共享合作治理模式中各供給主體的角色定位

裁量權(quán)共享合作治理模式下的老年教育對(duì)各供給主體的角色定位提出了新的要求，重新明確各供給主體在老年教育合作治理體系中的定位和進(jìn)路，才能理順?biāo)鼈冎g權(quán)責(zé)利的關(guān)系，保障治理模式的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(一)政府：掌舵型治理主體

政府在合作治理模式中的角色和管理水平，是保證該模式運(yùn)行是否成功的關(guān)鍵[9]，否則合作治理就會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)和隱患。政府在老年教育的供給上引入合作機(jī)制，把市場(chǎng)和社會(huì)能夠治理好的事務(wù)歸還給市場(chǎng)和社會(huì)，以公民權(quán)益為價(jià)值追求，由過(guò)去的“全能型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”。但這并不意味著政府把裁量權(quán)完全讓渡給社會(huì)和市場(chǎng)，也并非要退居為“守夜人”，而是通過(guò)更合理、科學(xué)的分配裁量權(quán)，使政府職能回歸。在合作過(guò)程中，一些品行不端的私營(yíng)參與者，可能通過(guò)濫用裁量權(quán)來(lái)獲取收益，給合作帶來(lái)負(fù)面影響甚至是損失，因此在合作治理模式中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)掌舵人的角色，不僅有調(diào)正、控制合作方在裁量權(quán)譜系中位置的權(quán)力，更要保留對(duì)重大問(wèn)題的決策權(quán)。[13]此外，建立秩序、協(xié)調(diào)利益、維護(hù)公平、保證和諧本就是政府的職責(zé)，政府還應(yīng)擔(dān)當(dāng)緩和矛盾、調(diào)節(jié)沖突的角色。

(二)市場(chǎng)：效率型治理主體

市場(chǎng)是解決老年教育供給不平衡不充分問(wèn)題不可或缺的部分。市場(chǎng)具有形式靈活、成本低效率高、優(yōu)化資源配置等優(yōu)勢(shì)，在合作治理模式中可以充分發(fā)揮規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化和平臺(tái)化的效應(yīng)，為老年教育治理體系提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是市場(chǎng)也存在兩個(gè)問(wèn)題：一方面，如果合作過(guò)程中市場(chǎng)不能發(fā)揮其專(zhuān)長(zhǎng)或者得到應(yīng)得的收益，就會(huì)缺乏合作的動(dòng)力；另一方面，市場(chǎng)唯利是圖的本性會(huì)促使私營(yíng)組織濫用裁量權(quán)進(jìn)行生產(chǎn)并獲益，但生產(chǎn)過(guò)程中的成本卻由政府或公眾承擔(dān)，給合作帶來(lái)了惡劣的影響和損失。因此，政府應(yīng)當(dāng)合理地分配和共享裁量權(quán)，給其自由但又不能放縱，確保裁量權(quán)的政府歸屬。

(三)社會(huì)：協(xié)調(diào)型治理主體

社會(huì)組織這里主要是指非營(yíng)利性組織或第三方部門(mén)，它們?cè)谔峁├夏杲逃?wù)方面有政府和市場(chǎng)所不具備的優(yōu)勢(shì)。對(duì)獨(dú)居老人、留守老人、超高齡老人等弱勢(shì)群體，尤其是一些偏遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的老年人，政府因能力有限不能完全滿(mǎn)足其需要，市場(chǎng)因性?xún)r(jià)比低不愿意滿(mǎn)足，而以社會(huì)責(zé)任為擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣?huì)組織則可以更好地協(xié)調(diào)和平衡這種社會(huì)供給過(guò)程中的不足和遺漏。此外，政府與社會(huì)組織進(jìn)行合作也是規(guī)避合作治理風(fēng)險(xiǎn)的明智之舉。因?yàn)樯鐣?huì)組織較市場(chǎng)而言，沒(méi)有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)和利益驅(qū)動(dòng)，因此在合作中對(duì)公眾的利益損害較低。不過(guò)社會(huì)組織并非完美的合作對(duì)象，我國(guó)的社會(huì)組織雖然已得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是對(duì)政府還處于“依附”的狀態(tài)，因此合作治理的合法性不斷受到質(zhì)疑。同時(shí)，社會(huì)組織廣泛存在著效率不高、容易放大偏好的劣勢(shì)。

(四)執(zhí)政黨：指導(dǎo)型治理主體

中國(guó)的政治情境下，執(zhí)政黨是保證政治方向的重要機(jī)構(gòu)，更是代表廣大人民利益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的主導(dǎo)力量。在合作治理的過(guò)程中，會(huì)存在很多的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，一方面，政府因?yàn)榻缦藁蛘吖芾砟芰Φ脑驘o(wú)法及時(shí)控制私營(yíng)組織，執(zhí)政黨可以發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，對(duì)社會(huì)合作方進(jìn)行宣傳教育，使其樹(shù)立政治理念，從而提高老年教育合作治理模式中的公共價(jià)值，確保教育服務(wù)可以惠及全體老年人；另一方面，執(zhí)政黨需要監(jiān)督政府行為的合法性和合理性，保證裁量權(quán)分配與共享的科學(xué)、有據(jù)，使合作治理模式更為高效。

(五)公民：參與型治理主體

從實(shí)踐結(jié)果看，老年教育的最大受益者首先是個(gè)人，通過(guò)教育不僅有助于舒緩心理問(wèn)題，還能夠提升老年人的再社會(huì)化能力。加之中國(guó)大多數(shù)老人都愿意選擇和兒女居住，因此家庭教育、自我教育是老年教育中最普遍的一種方式，[14]也是最高效便捷的教育方式。老年人可以通過(guò)組建社團(tuán)進(jìn)行集體學(xué)習(xí)，也可以通過(guò)遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行自我教育。作為老年教育的踐行者和最終的受益者，老年人的潛在的力量是巨大的。同時(shí)，要明確全體社會(huì)成員也是老年教育的參與者。每個(gè)人都終將會(huì)變老，社會(huì)大眾應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變老年人是社會(huì)負(fù)擔(dān)的思想觀念，去除老年人是守舊落后的刻板印象，營(yíng)造尊老、愛(ài)老、敬老的的社會(huì)氛圍。

四、基于裁量權(quán)共享的老年教育合作治理模式的實(shí)施過(guò)程

基于裁量權(quán)共享的有效合作模式的建立一共分為四步，分別是分析、分配、設(shè)計(jì)、評(píng)估，這四個(gè)步驟簡(jiǎn)稱(chēng)“四步循環(huán)”。[2]結(jié)合該循環(huán)，老年教育合作治理模式的建立具體如下：

(一)合作分析

合作分析主要包括治理模式應(yīng)用時(shí)機(jī)、應(yīng)用對(duì)象和應(yīng)用領(lǐng)域的分析。首先，在應(yīng)用時(shí)機(jī)上，我國(guó)已開(kāi)始逐步進(jìn)入深度老齡化社會(huì)，老年人口急劇增長(zhǎng)，如果僅依靠政府創(chuàng)辦的老年大學(xué)作為唯一的生產(chǎn)者，無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量都難以適應(yīng)老年人的教育需求。十九大報(bào)告中明確提出要形成“共建共治共享”的社會(huì)治理體系，因此，老年教育在保證教育公益性的前提下，可以有多個(gè)生產(chǎn)部門(mén)，但在分配階段，政府應(yīng)當(dāng)處于核心地位，扮演組織者和監(jiān)督者的角色，發(fā)揮主導(dǎo)作用，保證大多數(shù)老年人的基本需求可以得到滿(mǎn)足，實(shí)現(xiàn)教育的普惠性和服務(wù)的均等性。其次，在應(yīng)用對(duì)象上，學(xué)者們已經(jīng)通過(guò)把開(kāi)放大學(xué)/廣播電視大學(xué)、社區(qū)、文化機(jī)構(gòu)、新聞媒體、高?；蛑新殞W(xué)校、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和企業(yè)等作為合作對(duì)象的可能性論證，只要對(duì)裁量權(quán)進(jìn)行合理的分配，就可以共同完成老年教育的目標(biāo)。最后，在應(yīng)用領(lǐng)域上，老年教育的內(nèi)容涵蓋范圍廣泛，尤其是隨著年齡的增加，老年群體的教育需求偏差性越大，因此只有引入市場(chǎng)和社會(huì)，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)和引導(dǎo)，才可以高效滿(mǎn)足老年群體個(gè)性化的教育需求。(見(jiàn)表1)

表1 老年大學(xué)合作治理模式一覽表

(二)合作分配

合作分配主要是指政府根據(jù)不同任務(wù)選擇不同的合作對(duì)象。在裁量權(quán)共享的過(guò)程中，政府對(duì)于合作對(duì)象的正確選擇，是合作過(guò)程中避免或減少風(fēng)險(xiǎn)的前提。誠(chéng)如前文所言，市場(chǎng)所提供的老年教育服務(wù)專(zhuān)業(yè)化程度更高，但是短視行為和濫用裁量權(quán)也較易發(fā)生。如很多專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)打著辦健康講座的旗號(hào)，其實(shí)質(zhì)是鼓動(dòng)老年人購(gòu)買(mǎi)不良保健品，這樣的例子屢見(jiàn)不鮮。非營(yíng)利組織相對(duì)而言功利心較弱，但籌集資源的能力較為欠缺，普遍存在著“志愿失靈”現(xiàn)象[15]，例如在老年教育事業(yè)的經(jīng)費(fèi)上，募集款項(xiàng)遠(yuǎn)少于支出經(jīng)費(fèi)；高素質(zhì)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)上也遠(yuǎn)達(dá)不到老年人的需求。因此，市場(chǎng)和社會(huì)組織各有利弊，政府在選擇合作對(duì)象時(shí)，應(yīng)當(dāng)做到具體任務(wù)具體分析，不可一概而論，為后續(xù)裁量權(quán)的分配打好基礎(chǔ)。

(三)合作設(shè)計(jì)

這里的合作設(shè)計(jì)是指政府在確定合作對(duì)象后如何進(jìn)行裁量權(quán)的分配與共享。政府為提高供給效率，通過(guò)讓渡一定的生產(chǎn)裁量權(quán)和偏好裁量權(quán)而鼓勵(lì)社會(huì)合作方參與共同供給，在取得收益后合作方可獲得相應(yīng)的收益裁量權(quán)。合作雙方如果利益和價(jià)值一致，則合作的過(guò)程較為簡(jiǎn)單；如果雙方存在較大的分歧，則裁量權(quán)的分配會(huì)較為復(fù)雜。此時(shí)除需明確雙方的權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任外，政府還應(yīng)當(dāng)建立周密的測(cè)量、監(jiān)控制度，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)可以及時(shí)止損，也要避免過(guò)猶不及。通過(guò)嚴(yán)格限制合作方的裁量權(quán)固然可以降低風(fēng)險(xiǎn)，但卻會(huì)使合作方的積極性受損，供給效率降低。如舉辦老年教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件過(guò)高，會(huì)嚴(yán)重阻礙老年教育的發(fā)展?；蛟诓昧繖?quán)上放權(quán)不夠，也無(wú)法調(diào)動(dòng)合作方開(kāi)展老年教育的積極性。以石家莊為例，“常青藤”老年大學(xué)因其民辦性質(zhì)，在政策和經(jīng)費(fèi)上都與公辦老年大學(xué)無(wú)法比擬，因此舉辦者想要擴(kuò)大教學(xué)規(guī)模卻難以實(shí)施，只能受困于現(xiàn)狀。[16]

(四)合作評(píng)估

合作評(píng)估是合作治理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)對(duì)合作進(jìn)展和結(jié)果的評(píng)估，計(jì)算合作中的凈公共收益和績(jī)效，衡量合作任務(wù)的初始目標(biāo)是否完成。合作評(píng)估不僅是對(duì)本次任務(wù)的復(fù)盤(pán)，從目標(biāo)、績(jī)效、程序、結(jié)果等多方面進(jìn)行綜合評(píng)估，更是為之后其他任務(wù)合作提供依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，從而保證了老年教育合作治理模式的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

這四個(gè)環(huán)節(jié)并非單向運(yùn)行，而是構(gòu)成了一個(gè)封閉的循環(huán)圈，政府與合作對(duì)象遵循這四個(gè)環(huán)節(jié)的邏輯順序進(jìn)行合作治理，并結(jié)合在合作中所出現(xiàn)的情況和問(wèn)題，不斷對(duì)裁量權(quán)的共享進(jìn)行調(diào)正和重新設(shè)計(jì)，周而復(fù)始，循環(huán)往復(fù)，最終完成對(duì)老年教育產(chǎn)品的有效供給。

基于裁量權(quán)共享的老年教育多供給主體合作治理模式，保證了政府、市場(chǎng)和社會(huì)等治理主體在合作過(guò)程中，通過(guò)共享裁量權(quán)既可以發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)特長(zhǎng)，又可以提高供給產(chǎn)品的質(zhì)量和供給效率，實(shí)現(xiàn)了合作雙方的共贏。在我國(guó)現(xiàn)代化社會(huì)治理體系建設(shè)過(guò)程中，政府可以把社會(huì)矛盾相對(duì)較弱的老年教育作為突破口和切入點(diǎn)，秉承“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)發(fā)、共享”的價(jià)值理念，積極探索和創(chuàng)新新時(shí)代下適合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)治理有效模式。