中小學應急管理能力提升路徑研究

張鴻瑩高級工程師 孫寧昊 王 彪 王冬冬

(1.中國礦業(yè)大學(北京)教務處，北京 100083；2.中國礦業(yè)大學(北京)應急管理與安全工程學院，北京 100083)

0 引言

兒童是突發(fā)事件中最脆弱的群體，特別是15歲以下的在校學生，非常容易受到傷害和威脅[1]，而突發(fā)事件也同樣會影響學校的教學秩序。因此，加強中小學應急管理十分必要。據統計，2020年發(fā)生的校園安全事件為92起，較2019年的233起大幅下降，主要原因在于新冠疫情影響下，學生在校時間短[2]。如果事件發(fā)生與學生在校時間呈線性關系，回看2018年全年的129起，2020年下半年的下降幅度其實并不大，反倒有所增加，說明我國學校應急管理能力仍有待提升。

目前關于中小學應急管理能力的研究大多集中在應急能力評估[3]、疏散設計[4]等方面，對于個例來說具有較高的參考價值，但無法彌補當前整體應急管理水平偏低的問題。有學者對中小學應急管理的特征[5]、應急能力提升[6]、應急教育優(yōu)化[7]等方面做了研究，但缺少系統的綜合研究以全面揭示中小學應急管理能力提升的路徑。本文基于前人研究，結合實地調研，對中小學突發(fā)事件的特征、中小學應急管理的現狀進行分析，提出中小學應急管理能力提升的路徑，以期對未來的相關研究提供借鑒和參考。

1 中小學突發(fā)事件的特征

1.1 突發(fā)事件類型多樣

根據《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，突發(fā)事件可分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件4大類。這4大類同樣適用于學校場景中，為了有效、有針對性地開展學校應急管理工作，需更加細致、準確地劃分學校突發(fā)事件。結合《中國應急教育與校園安全發(fā)展報告》中對突發(fā)事件的分類，將學校突發(fā)事件劃分為8類：自然災害事件、設備設施安全事件、公共衛(wèi)生事件、校園欺凌事件、校園治安事件、校園周邊安全事件、個體身心健康事件、意外傷害事件，見表1。校園突發(fā)事件類型繁多，并且不同突發(fā)事件之間還可能互相轉變，這極大增加了校園應急管理的難度。

表1 學校突發(fā)事件分類

1.2 中小學的脆弱性強

中小學的脆弱性較強，突發(fā)事件造成的危害也相對較嚴重。本文從“人、物、環(huán)、管”4個方面分析中小學的脆弱性。首先，中小學學生正處于幼年或少年時期，身心還不成熟，且主要任務是課業(yè)學習，接觸到的應急知識不夠系統，因此在突發(fā)事件的應對中由于安全防護意識不足，極易受到傷害；其次，學校的設備設施維修、保養(yǎng)不到位是潛在風險，而缺少應急物資會加大突發(fā)事件應對的難度；再次，學校的地理位置、結構布局等固有風險可能會增加學校的脆弱性，如地處自然災害易發(fā)區(qū)的山區(qū)學校、建筑結構布局不合理的學校等；最后，中小學的應急管理主要由應急管理權限有限的當地教育行政部門主導，無法建立中小學獨立自主且系統、完善的應急管理體系和應急機制，以致總是被動應對。

1.3 顯隱性突發(fā)事件并存

中小學傳統突發(fā)事件，如自然災害、校園治安事件、設備設施安全事件等，大多是顯性的、可發(fā)現的，通過有效的預防和控制可以實現傷害的最小化。對于顯性突發(fā)事件，一般來說，應急處置過程是相對直接且階段清晰的，主要分為發(fā)生前、發(fā)生時和處置后3個，具體又可分為日常應急準備、預警階段、預防階段、先期處置、應急溝通和善后恢復6個階段[1]，便于學校提前做好準備，對可能發(fā)生的顯性突發(fā)事件予以應對。如今學生接觸互聯網的機會增多，受到網絡危害隨之增加，這些危害是學校難以發(fā)現的、隱性的，處理起來也相對棘手。同樣的問題包括學生心理異常、同學之間的“冷暴力”等，對于學生的身心健康發(fā)展極其不利。對于隱性突發(fā)事件，學校往往難以預先發(fā)現，因此基本不存在預警階段，只有做好學生的應急教育，提高其意識，一旦身心受到傷害便應求助教師和學校。

2 中小學應急管理的現狀

2.1 中小學應急管理法律法規(guī)不健全

我國并未建立針對中小學的完善的應急管理法律法規(guī)體系，盡管出臺了《中小學幼兒園安全管理辦法》《教育系統公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應急預案》等政策文件，但始終不能滿足學校的應急管理工作需求。研究團隊走訪調研多所城市和農村的中小學校，并與這些學校的校長和安全管理人員進行了交流。通過調研了解到，大多數學校的應急管理工作附屬于安全管理工作，而安全管理工作的標準要求來自于當地教育行政部門下發(fā)的政策文件。這些政策文件往往會劃定如消防、電氣等幾個重要的管理單元，學校只需要完成管理單元的考核指標即可。此外，這些政策的法律效力較低，對于學校的權、責、能表述不夠清晰，難以保證學校自覺落實相關要求。

2.2 中小學應急預案及演練形式化

我國中小學應急管理工作的主要依據是應急預案，但現有應急預案大多內容空洞，原則性太強，缺乏可操作性[8]。在調研中發(fā)現，大多數學校有應急管理的指導性文件，多數學校編制了部分突發(fā)事件的應急預案；更多學校制定的是應急演練方案、應急活動方案等，這些文件只適用于一次活動，不具備普適性；具有應急預案的學校其應急預案大多千篇一律，僅是突發(fā)事件的類型不同，缺少針對性；應急預案應根據實際情況適時地調整和修改，但調研中并未發(fā)現應急預案優(yōu)化的痕跡。這些足以說明有些學校的領導和管理人員對應急管理工作不夠重視；大多數的應急演練流于形式，沒有起到良好的教育和實踐意義。

2.3 中小學生的安全意識有待提升

我國中小學的應急教育體系不夠系統，學生的自身安全防護意識和應急技能亟待提升。我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第三十條明確規(guī)定：各級各類學校應當把應急知識教育納入教學內容，對學生進行應急知識教育，培養(yǎng)學生的安全意識和自救與互救能力。我國教育部早在2007年發(fā)布了《中小學公共安全教育指導綱要》，用于指導中小學安全教育工作，其內容較為具體，且分年齡段規(guī)定了不同的教育內容，現階段又搭建了學校安全教育平臺，各中小學均可通過該平臺，按照《中小學公共安全教育指導綱要》中的要求，結合學校實際情況，設計安全與應急教育課程。調研發(fā)現，部分學校確實充分利用教育平臺開設安全教育課程，且取得一定效果，但仍有部分學校并沒有認識到安全教育的重要性，敷衍了事，這對學生、對學校都會產生不良影響。

2.4 中小學校的應急主體地位有待加強

我國中小學的應急管理權利得不到有效保障，可調用的應急資源嚴重缺乏[9]。正如前述提到的，我國缺乏系統的中小學應急管理法律法規(guī)體系，因此導致在中小學應急管理過程中，由于參與方過多導致權責劃分不清晰、管理混亂。盡管在編制的應急預案中會規(guī)定各參與方的相關職責和工作，但缺乏法律效力，整體的應急管理流程也需要規(guī)范化。調研中發(fā)現，大多數學校并沒有設置安全或應急專項資金，究其原因是用于安全保障的資金費用多與后勤保障重合，一并納入后勤保障費用。這樣，便無法保障一些設備的修護和物資的補給，例如調研的一所小學，消防管道中沒有水，原因是缺少資金投入。學校的權利和資源得不到保障，在應急過程中就會陷入被動局面，影響處置進程，擴大突發(fā)事件的影響。

3 中小學應急管理能力的提升路徑

結合中小學突發(fā)事件應急管理的特征和現狀，提出我國中小學應急管理能力提升的路徑。

3.1 建立健全中小學應急管理法律法規(guī)體系

法制保障是有效提升中小學應急管理水平的關鍵。有關校車安全和平安校園政策的推行，充分說明完善法制建設的重要性。完善中小學應急管理法制建設，一方面可有效保障中小學應急管理各方面工作有條不紊地進行；另一方面可以清晰界定參與應急工作各方的職責和權利，進而不斷促進學校認識應急管理的重要性，樹立“做不好應急，便做不好教育”的理念，始終堅持“以人為本”的原則，將學生的生命安全放在首位。

3.2 建立系統完善的中小學應急管理體系

中小學應急管理可采取綜合型的應急管理模式，即滿足全風險、全階段、全相關方3個原則[10]。全風險原則強調對學校所有風險進行識別，發(fā)現它們的共性和特性，對共性作出統一的應對策略，對特性則區(qū)別應對。全階段原則即學校應將突發(fā)事件發(fā)生前、發(fā)生時和處置后緊密結合起來，特別重視突發(fā)事件發(fā)生前的預防和減災階段，相比于后2個階段更為重要。全相關方原則需學校主動加強與公安、醫(yī)院等各單位的溝通交流，建立應急協同機制，在突發(fā)事件發(fā)生時各方共同參與到應急工作中，按照一定職責和要求共同合作，實現圈層協調聯動，應對突發(fā)事件。

3.3 制定切實可行、符合學校實際的應急預案

中小學應高度重視應急預案的編制，不能一份預案套用所有突發(fā)事件。學校要優(yōu)化應急預案的編制過程、步驟，如圖1。

圖1 應急預案編制過程

在預案編制過程中，要始終貫徹全面性原則，結合學校實際，針對每一種可能造成突發(fā)事件的風險，可采取情景分析的方法進行風險評估[10]。定期組織應急演練，演練結束后深刻總結，及時修訂和完善預案內容。應急演練對于學校的應急管理工作來說是至關重要的。2008年，汶川地震中，某中學2 200多名學生和上百名老師無一人遇難、失蹤或受傷，主要得益于該校校長連續(xù)3年每學期組織應急疏散演習；同樣，2022年漢源縣發(fā)生4.8級地震，某小學400多名師生用時65s全部安全撤離，無一人傷亡。這樣的案例比比皆是，足以說明應急演練對于學校應急管理工作的重要性。

3.4 加強中小學生的應急教育

應急教育在日本被稱為災害教育，主要目標有2個：災害發(fā)生時，學生可采取正確措施保護自身生命安全并兼顧他人安全；有計劃、持續(xù)性地開展形式多樣的災害教育訓練，將防災意識滲透到日常生活中[11]。對于我國中小學應急教育，政府應加強相關立法工作，強制學校開展應急教育課程，逐漸形成常態(tài)化教育；學校也應不斷豐富教育形式，不僅限于黑板報、教材課程、應急演練等，還可通過視頻、游戲、應急體驗館等強化學生的沉浸式體驗，進而增強學生的應急意識和能力。在山東青島，共建立2個中學生安全應急體驗館，以車載式、流動式的形式運行，可以進入校園，讓學生在現場切實體驗應急場景，培養(yǎng)應急管理技能。像這樣的應急教育模式可大力推廣，親身經歷和沉浸式感受更能使學生感悟生命的價值和安全的重要性。

3.5 持續(xù)推動應急管理的技術融合

隨著信息技術的快速發(fā)展，技術第一的理念已逐漸滲透到各個領域，中小學應急管理也不例外[12]。在學校圍墻加裝入侵報警裝置、覆蓋校園全區(qū)域的視頻監(jiān)控、校園應急廣播等，在實踐中充分證明這些技術對于應急管理的有效性。河南鄭州眾多學校在校園內布設校園安全信息化管理系統，其中以“四色二維碼巡檢牌”尤為突出，許多學校負責人明確表示這一系統有力輔助學校的安全檢查工作，將眾多風險隱患扼殺在搖籃階段。此外，校園安全大屏和應急廣播的布設也有助學校應急工作順利開展。對于顯性突發(fā)事件來說，結合其明顯特征，選擇合適的技術進行融合，可有效提升應急預警能力；對于隱性突發(fā)事件，應多采用相關技術做好學生的應急教育，同時還應注意積累和觀察，通過分析判斷，逐步挖掘隱性突發(fā)事件的特征，盡可能實現突發(fā)事件發(fā)生前的準確預警。這一部分還需要未來更多的研究予以支撐。

4 結論

(1)對中小學突發(fā)事件應急管理的特征進行分析，主要有突發(fā)事件類型多樣、中小學脆弱性強、顯隱性突發(fā)事件并存3個特征，并將中小學可能發(fā)生的突發(fā)事件分為8類。

(2)結合實地調研，分析中小學應急管理的現狀，發(fā)現我國中小學應急管理法律法規(guī)不健全，學校的權利和資源得不到保障；在實際應急管理工作中，學校的應急意識不足，對應急管理工作不夠重視，尤其應急預案和應急教育2項重點內容，有待加強和優(yōu)化。

(3)提出中小學應急管理能力的提升路徑，主要包括：完善法律法規(guī)體系、優(yōu)化應急管理體系、優(yōu)化和落實應急預案、加強應急教育、推動應急管理技術融合。