教育行政部門在校園安全治理中的角色與作用

塵興邦 宮世吉 王樂瑤 王文娟

(1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京)應(yīng)急管理與安全工程學(xué)院，北京 100083;2.深圳市巨龍科教網(wǎng)絡(luò)有限公司，河南 鄭州 450000)

0 引言

黨的十八屆三中全會(huì)指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。校園安全是教育領(lǐng)域最重要的治理問(wèn)題之一，校園安全治理現(xiàn)代化是教育治理現(xiàn)代化的重要組成部分。不同于自上而下的傳統(tǒng)校園安全管理模式，治理更強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同合作，教育行政部門、政府、司法部門、學(xué)校、社會(huì)和家庭等相關(guān)方在校園安全治理體系中都扮演著重要角色。作為教育領(lǐng)域的主管部門，教育行政部門是校園安全治理體系中最關(guān)鍵的主體之一，在治理體系中具有主導(dǎo)作用和重要地位。本文參考協(xié)同治理理論，研究學(xué)校安全治理體系運(yùn)行現(xiàn)狀和教育行政部門在校園安全治理中扮演的角色和其發(fā)揮的作用，基于此提出校園安全治理水平提升對(duì)策，對(duì)探析校園安全治理體系運(yùn)作機(jī)制，優(yōu)化和重構(gòu)校園安全治理體系具有重要意義。

1 校園安全治理體系概述

治理理論誕生于20世紀(jì)末，目前對(duì)治理的概念界定還比較模糊。相較于傳統(tǒng)的統(tǒng)治概念，治理具有治理主體多元化、權(quán)力執(zhí)行非強(qiáng)制、權(quán)力運(yùn)行多向、治理范圍廣泛等特點(diǎn)[1-2]。在校園安全治理體系中，法制體系是最重要的指引和保障，學(xué)校和教育行政部門是最關(guān)鍵的管理主體。筆者首先從安全管理法制體系和管理主體2方面，對(duì)傳統(tǒng)校園安全管理模式進(jìn)行總結(jié)和分析，從而闡明推進(jìn)校園安全治理現(xiàn)代化的重要意義。

1.1 校園安全法制體系的規(guī)范作用

我國(guó)高度重視校園安全，1986年《義務(wù)教育法》首先在法律上規(guī)范了校園安全問(wèn)題，此后《學(xué)生傷害事故處理辦法》《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》等法律法規(guī)進(jìn)一步對(duì)校園安全做出規(guī)定，初步構(gòu)建起校園安全法制框架[3]。統(tǒng)計(jì)經(jīng)有關(guān)部門審定發(fā)布的政策文件，目前已有與校園安全相關(guān)的法律7部、部門規(guī)章11部、地方性法規(guī)37部、地方性規(guī)章25個(gè)、其他規(guī)范性文件200多個(gè)?，F(xiàn)行的法律法規(guī)和政策文件以保護(hù)學(xué)生為核心，規(guī)定校園各安全治理主體的職責(zé)和義務(wù)，是當(dāng)前學(xué)校開展安全管理工作和政府進(jìn)行校園安全治理最重要的參考依據(jù)。

由于立法資源稀缺，立法層級(jí)較多，牽扯的相關(guān)方眾多，目前校園安全立法進(jìn)展緩慢，最突出的問(wèn)題在于缺少一部專門法作為核心規(guī)范和法律基準(zhǔn)[3]。由于法制體系不完善、法治理念不健全等因素限制，法治并非教育治理的主要手段，為彌補(bǔ)上位法缺失的規(guī)制作用，大量的行政通知、決議、意見等政策文件成為校園安全管理的主要依據(jù)[4]。

1.2 學(xué)校的主體作用

學(xué)校是校園安全管理體系中最重要、也是最基本的主體之一。學(xué)校是學(xué)生的主要活動(dòng)場(chǎng)所，也是校園安全管理的主要落實(shí)單位和責(zé)任主體[5]。相較校園安全治理中的其他主體，學(xué)校擁有對(duì)學(xué)生進(jìn)行系統(tǒng)管理和規(guī)范教育的能力。我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定，學(xué)校對(duì)學(xué)生具有安全教育、管理和保護(hù)的職責(zé)，通過(guò)對(duì)學(xué)生的管理和保護(hù)保障學(xué)生在校內(nèi)的生命安全和身心健康，通過(guò)安全教育增強(qiáng)學(xué)生在校外抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

義務(wù)教育學(xué)校的舉辦者和管理者是政府，辦學(xué)自主性受到國(guó)家意志的影響[6]。在教育治理現(xiàn)代化和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，學(xué)校的辦學(xué)自主性已大大加強(qiáng)，然而學(xué)校的人、財(cái)、物權(quán)力相對(duì)有限[7]，許多學(xué)校均存在安全管理資金不足的問(wèn)題。受限于有限的財(cái)、物權(quán)力，學(xué)校難以完全實(shí)現(xiàn)預(yù)想的安全管理舉措。

1.3 教育行政部門的核心地位

教育行政機(jī)關(guān)是在教育領(lǐng)域行使權(quán)力的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，不僅包括教育行政部門，也包括各級(jí)政府和其他相關(guān)主管部門[8]。學(xué)校是校園安全管理的主體，而教育行政機(jī)關(guān)擁有對(duì)學(xué)校的管理權(quán)，從而擁有對(duì)學(xué)校安全管理工作的管理權(quán)。學(xué)校作為校園安全管理工作的實(shí)施者，對(duì)校園安全具有直接影響。教育行政機(jī)關(guān)則具有監(jiān)督和管理學(xué)校安全工作以及治理學(xué)校周邊環(huán)境2大職能，由此形成以法律法規(guī)和政策文件為管理依據(jù)，教育行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，學(xué)校實(shí)施管理的二元主體校園安全管理模式，如圖1。由于學(xué)校直接受教育行政機(jī)關(guān)管轄，這種管理模式看似由二元主體主導(dǎo)，實(shí)際上只有一條自上而下的管理路徑，學(xué)校的校內(nèi)安全管理工作和周邊環(huán)境治理工作都受到教育行政機(jī)關(guān)的直接或間接影響。

圖1 二元主體校園安全管理模式

基于教育行政機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)校園安全管理模式中的絕對(duì)主導(dǎo)地位，行政區(qū)域內(nèi)的校園安全管理工作模式和管理成效往往與教育行政機(jī)關(guān)的管理方式密切相關(guān)。對(duì)學(xué)校安全管理影響最深刻的當(dāng)屬作為主管部門的教育行政部門，大多數(shù)學(xué)校都以當(dāng)?shù)亟逃姓块T的意志為指導(dǎo)思想構(gòu)建校園安全管理體系。在一定程度上，當(dāng)?shù)亟逃姓块T塑造了該地區(qū)的校園安全管理體系，其運(yùn)行狀況取決于教育行政部門的重視程度和管理手段。

在擁有眾多安全管理權(quán)力的同時(shí)，教育行政部門也需要足夠的行政力量行使這些權(quán)力。目前，教育行政部門內(nèi)部執(zhí)法權(quán)分散，執(zhí)法隊(duì)伍不足，資金保障也不夠充分。由于教育系統(tǒng)相對(duì)封閉，教育行政部門普遍存在不會(huì)使用行政執(zhí)法權(quán)力管理學(xué)校的情況，常用通報(bào)批評(píng)、限期整改等措施代替行政處罰，這也可以視作一種教育行政力量不足的體現(xiàn)[9]；另一方面，校園安全涵蓋面廣，涉及到公安、司法、衛(wèi)生、文化、建設(shè)、交通、工商、質(zhì)檢等相關(guān)部門，由于缺乏法律法規(guī)對(duì)相關(guān)部門的校園安全職能進(jìn)行界定，各部門之間的權(quán)責(zé)比較模糊，這也給教育行政部門的安全管理工作帶來(lái)諸多不便。

2 教育行政部門的角色定位

雖然治理強(qiáng)調(diào)管理活動(dòng)的多元主體，但不意味著治理需要改變教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。實(shí)際上，治理理論首要關(guān)注的并非治理主體組成及其相互關(guān)系，而是如何通過(guò)治理解決實(shí)際問(wèn)題[10]。教育行政部門掌握行政權(quán)力和社會(huì)資源，既有宏觀層面把控地區(qū)校園安全管理情況的職責(zé)，也有直接干預(yù)學(xué)校安全管理工作的能力，無(wú)論是管理還是治理，都理應(yīng)占據(jù)無(wú)可取代的領(lǐng)導(dǎo)地位。

教育行政部門擁有的職權(quán)可以大致分為教育行政立法權(quán)或規(guī)定權(quán)、教育行政許可權(quán)、教育行政處罰權(quán)和處分權(quán)、教育行政給付權(quán)、指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)以及其他行政權(quán)力[8]。具體就安全管理工作而言，教育行政部門擁有制定地方校園安全政策文件、指導(dǎo)和監(jiān)督學(xué)校安全管理、組織安全教育培訓(xùn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行獎(jiǎng)懲等權(quán)力，因此，教育行政部門在校園安全管理體系中扮演著重要角色，是校園安全事務(wù)的最主要管理者。根據(jù)教育部官網(wǎng)主動(dòng)公開的信息目錄，對(duì)1986-2022年頒布的有效政策文件進(jìn)行梳理，整理和歸納教育行政部門的安全管理職責(zé)，見表1。

表1 教育行政部門安全管理職責(zé)梳理

對(duì)教育行政部門的安全管理職責(zé)按照作用對(duì)象進(jìn)行分類，可以分為內(nèi)部作用職責(zé)和外部作用職責(zé)。外部作用職責(zé)即對(duì)學(xué)校的安全管理職責(zé)，內(nèi)容比較廣泛。有學(xué)者指出，教育行政部門在學(xué)校安全管理中至少應(yīng)具備指示者、監(jiān)管者、執(zhí)行者和裁判者等一重或多重身份[11]。結(jié)合職業(yè)健康安全管理體系運(yùn)行的邏輯和思想，定義教育行政部門在校園安全治理體系中的多重身份。作為指示者，教育行政部門應(yīng)當(dāng)塑造和指導(dǎo)學(xué)校安全管理體系建立；作為執(zhí)行者，教育行政部門應(yīng)充分調(diào)動(dòng)相關(guān)資源，支持和幫助學(xué)校安全管理體系運(yùn)行；作為監(jiān)管者，教育行政部門應(yīng)督促和檢查學(xué)校安全管理體系運(yùn)行情況；作為裁判者，教育行政部門應(yīng)廣泛接受社會(huì)、家庭和學(xué)校反饋，協(xié)助學(xué)校安全管理體系改進(jìn)。對(duì)教育行政部門的外部作用職責(zé)進(jìn)行概括，總結(jié)出教育行政部門在安全治理體系中的角色定位，如圖2。

圖2 教育行政部門的安全管理角色

基于以上討論，分析一定行政區(qū)域內(nèi)的校園安全管理情況。把安全管理體系架構(gòu)從學(xué)校延伸到整個(gè)行政區(qū)域，將教育行政部門視作地區(qū)校園安全管理體系的策劃者和主體，將地區(qū)內(nèi)學(xué)校的安全管理體系視作地區(qū)校園安全管理體系的實(shí)施成效，以教育行政部門為核心，從“體系—行為—狀態(tài)”3個(gè)層次著手，構(gòu)建地區(qū)校園安全管理體系運(yùn)行模型，如圖3。在地區(qū)校園安全管理體系中，體系層面是指教育行政部門的內(nèi)部作用職責(zé)，表征教育行政部門的內(nèi)部安全工作邏輯，參考策劃—執(zhí)行—檢查—改進(jìn)(Plan-Do-Check-Act，PDCA)循環(huán)理論，由體系策劃、體系執(zhí)行、體系檢查、體系改進(jìn)構(gòu)成一個(gè)工作閉環(huán)；行為層面是指教育行政部門的外部作用職責(zé)，表征教育行政部門為建立和協(xié)助學(xué)校安全管理體系運(yùn)行所采取的一系列行動(dòng)；狀態(tài)層面是指各學(xué)校的安全管理體系運(yùn)行狀態(tài)。這一模型既可解釋地區(qū)校園安全管理體系的運(yùn)行機(jī)制，為評(píng)估地區(qū)校園安全管理狀況提供方向，又可用于評(píng)估教育行政部門的安全績(jī)效。

圖3 地區(qū)校園安全管理體系運(yùn)行模型

3 充分發(fā)揮教育行政部門的作用

協(xié)同治理是解決治理困境的重要路徑之一，也是治理體系的重要特征。2017年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》指出，要“充分發(fā)揮政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)各方面作用”，“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障，科學(xué)系統(tǒng)、全面規(guī)范、職責(zé)明確的學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、管控與處置體系”，對(duì)我國(guó)校園安全治理體系建設(shè)提出明確要求，如圖4。

圖4 校園安全多元主體協(xié)同治理體系

作為校園安全治理體系的核心和地區(qū)校園安全管理體系的策劃者，教育行政部門在校園安全治理中占據(jù)至關(guān)重要的地位。為充分發(fā)揮教育行政部門的關(guān)鍵作用，最大程度輸出協(xié)同治理體系的效能，教育行政部門在校園安全治理過(guò)程中應(yīng)注重治理主體的多元性、治理權(quán)威的多樣性、主體關(guān)系的平等性和治理目標(biāo)的共識(shí)性，切實(shí)提升各主體的治理參與度，全面提升校園安全治理水平和治理成效，本文提出如下建議和對(duì)策。

3.1 發(fā)揮主導(dǎo)作用，依法履行治理職責(zé)

作為主管部門，教育行政部門必須深刻意識(shí)到校園安全的重要性，將校園安全治理作為主要職責(zé)，把校園安全工作放在教育行政部門諸多行政任務(wù)的首要地位。專職機(jī)構(gòu)和行政隊(duì)伍是校園安全治理的組織保障，教育行政部門應(yīng)完善校園安全治理機(jī)構(gòu)，建立校園安全治理人員培訓(xùn)制度，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行安全技能知識(shí)培訓(xùn)和法治觀念教育，提升教育行政部門依法行政、依法治理的能力。

在提升依法治理能力的同時(shí)，教育行政部門也應(yīng)加快解決校園安全“無(wú)法可依”的窘境。自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，關(guān)于校園安全立法的提議和研究從未間斷。教育行政部門應(yīng)重視校園安全立法的重要性，加快推動(dòng)校園立法，完善校園安全治理法制體系；教育行政部門也應(yīng)關(guān)切校園安全立法的質(zhì)量，校園安全法律至少應(yīng)包括法律的適用范圍、主要內(nèi)容和相關(guān)法律責(zé)任。用法律手段界定各利益主體的校園安全責(zé)任，是構(gòu)建校園安全治理體系的法律基石，也是解決目前校園安全管理種種問(wèn)題的關(guān)鍵舉措。

3.2 統(tǒng)籌治理職能，聯(lián)動(dòng)政府及其他部門

校園安全涉及事務(wù)繁雜，牽扯部門眾多，傳統(tǒng)校園安全管理模式下政府各部門“群龍無(wú)首”，作為主管部門的教育行政部門缺乏對(duì)校園安全管理事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排的權(quán)力，不僅導(dǎo)致校園安全管理工作效率不佳，也導(dǎo)致學(xué)校頻繁應(yīng)付不同部門、不同要求的安全檢查，使安全管理效果大打折扣。明確教育行政部門在校園安全治理中的核心地位，賦予其安全治理的統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)?quán)力，界定各部門之間的權(quán)責(zé)分工和管理邊界，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、資源共享、信息互通、聯(lián)合檢查等方式建立部門協(xié)作機(jī)制，在政府層面形成安全治理合力，從而推進(jìn)校園安全治理現(xiàn)代化建設(shè)。

3.3 精簡(jiǎn)下放權(quán)力，推動(dòng)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型

學(xué)校缺乏辦學(xué)自主權(quán)，安全管理動(dòng)力不足一直是困擾學(xué)校的沉疴頑疾。在尚未有校園安全法律明確界定校方與教育行政部門權(quán)責(zé)邊界的前提下，教育行政部門可通過(guò)梳理安全權(quán)責(zé)清單的形式，在明確自身安全責(zé)任的基礎(chǔ)上，將原本屬于學(xué)校的權(quán)力還于學(xué)校，保障學(xué)校的安全管理自主權(quán)。

為彌補(bǔ)由于下放權(quán)力導(dǎo)致的管理真空，教育行政部門要積極開發(fā)公共服務(wù)的職能，深入了解學(xué)校的現(xiàn)實(shí)需求，基于管轄區(qū)域?qū)嶋H情況提供解決方案。同時(shí)，要始終保證學(xué)校具有接受或拒絕教育行政部門公共服務(wù)的自由，杜絕“強(qiáng)制性服務(wù)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.4 創(chuàng)新治理方式，促進(jìn)社會(huì)公眾參與

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》明確指出，要“積極培育可以為學(xué)校提供安全風(fēng)險(xiǎn)防控服務(wù)的專業(yè)化社會(huì)組織?！苯逃姓块T一方面可以通過(guò)梳理服務(wù)清單、政府購(gòu)買等創(chuàng)新治理方式，將第三方機(jī)構(gòu)引入校園安全治理體系中，依法引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在校園安全治理中的支持作用；另一方面，通過(guò)培養(yǎng)校園安全管理志愿服務(wù)隊(duì)伍，建立校園安全信息共享平臺(tái)，加深與社會(huì)公眾、媒體、社會(huì)團(tuán)體等相關(guān)方的合作，促進(jìn)社會(huì)公眾深度參與校園安全治理。

4 結(jié)論

(1)本文從法制體系和管理主體2方面對(duì)傳統(tǒng)校園安全管理模式進(jìn)行總結(jié)，分析學(xué)校和教育行政機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)校園安全管理模式中面臨的困境，并因此提出多元主體協(xié)同治理的校園安全治理體系。

(2)梳理教育行政部門的安全管理職責(zé)，具體分析其在校園安全治理體系中的角色定位，在此基礎(chǔ)上建立地方校園安全管理體系運(yùn)行模型，為評(píng)估和分析某一行政區(qū)域的校園安全管理狀況建立基礎(chǔ)。

(3)基于教育行政部門在校園安全治理體系中的核心地位，提出校園安全治理水平提升建議和對(duì)策，充分發(fā)揮教育行政部門的主導(dǎo)作用，切實(shí)增進(jìn)校園安全治理成效。