老齡化背景下城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金財政負擔測算分析
——以新疆維吾爾自治區(qū)為例

蔡清華

（新疆大學政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830047）

0 引言

2021年末，新疆維吾爾自治區(qū)（以下簡稱新疆）60歲以上老年人有299萬人，占比11.6%；參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)733.82萬人，比2020年末增加7.58萬人。城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金展現(xiàn)的長期性和穩(wěn)定性特征在保障老年基本生活和反貧困方面做出了巨大貢獻。但是，隨著新疆人口老齡化程度的不斷加深，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金并沒有隨著老年人日益增長的需求進行動態(tài)調整，帶來的直接結果是城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金保障水平不斷下降。所以，新疆需要制訂與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老需求相適應的財政負擔方案，盡可能弱化老齡化給城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施帶來的風險和挑戰(zhàn)。

1 文獻綜述

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（簡稱新農(nóng)保）建立以來，養(yǎng)老金待遇水平低已成為學界的共識，有關養(yǎng)老金的研究日益增多。例如，鄧大松、肖博等測算新農(nóng)保替代率時，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在的待遇水平是難以滿足養(yǎng)老需求的。王振振認為，為了實現(xiàn)“?；尽钡闹贫饶繕?，2020年中央最低基礎養(yǎng)老金標準至少要達到119元/（人·月）。黃麗研究發(fā)現(xiàn)，如果對基礎養(yǎng)老金補貼的調整沒有與農(nóng)村居民人均純收入保持同步，帶來的直接結果就是基礎養(yǎng)老金替代率逐年下降。由此可以看出，適時適度提高基礎養(yǎng)老金待遇及構建基礎養(yǎng)老金調整機制勢不可擋。邊恕等運用柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)測算了物價和收入2個因素在養(yǎng)老金給付中的貢獻率，得出兩種基礎養(yǎng)老金的指數(shù)化調整機制方案。劉海寧、沈毅利用恩格爾系數(shù)法測算了養(yǎng)老金待遇的最低生存線。薛惠元、高萍、樊毅等運用擴展性消費模型（ELES）構建城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的適度待遇區(qū)間。

影響城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金制度成本的關鍵因素包括制度覆蓋范圍及養(yǎng)老金待遇水平。劉子操認為，應將經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為建設覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的推進重點，政府承擔的責任由政府扶持變?yōu)樨斦芸?，并向?jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)傾斜。殷寶明設計了“15%定率補貼+中央、省、市、縣分層籌資”的補貼機制。此外，學者通過模型來測算我國政府是否有能力承擔城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的適度支付責任。一方面，邊恕、裴育等研究得出，對基礎養(yǎng)老金進行調整后，中央財政完全能夠承擔適度保障水平下的農(nóng)保補助責任；另一方面，王敏等研究發(fā)現(xiàn)，按照現(xiàn)行基礎養(yǎng)老金標準，目前絕大多數(shù)地方政府具有對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財政補貼 能力。

學者從替代率、覆蓋率和財政負擔方面對城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金進行了不同的研究，但是對邊疆民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金財政負擔的研究較少。基于此，筆者以最低生活保障待遇為標準設計不同的適度待遇組合方案，進而評估不同方案下的財政負擔規(guī)模，希望能為城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金適度發(fā)展提供一定的參考。

2 新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇測定與方案設計

2.1 城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金目標替代率的確定

城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金與城鄉(xiāng)居民最低生活保障（簡稱低保）共同的目標就是保障城鄉(xiāng)居民的最低生活需求，但是城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金并沒有隨著收入、消費、生產(chǎn)總值等因素的變化進行逐年調整，而最低生活保障待遇的確定參考了當?shù)鼐用衩磕甑囊?、食、住、行、用等費用，所以，選取最低生活保障待遇作為城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇的評估參照。筆者使用2014—2021年新疆低保待遇標準并取整數(shù)，以城鎮(zhèn)（農(nóng)村）人均可支配收入為計算基數(shù)。城鎮(zhèn)低保替代率從2014年的15%提高至2021的18%，均值為16.13%；農(nóng)村低保替代率從2014年的19%提高至2021的30%，均值為27.57%。因此，新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金目標替代率區(qū)間為16%～28%。

2.2 適度待遇方案設計

截至目前，新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金共經(jīng)歷了5次調整，從100元/（人·月）增加至150元/（人·月）。基于制度對城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準的統(tǒng)一設計，筆者也將按照城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金統(tǒng)一標準的思路來設計城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇方案。根據(jù)測算得出的替代率設計了3種城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金適度待遇方案組合：目標替代率下限、目標替代率均值、目標替代率上限（見表1）。

表1 新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金適度待遇方案

3 新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金財政負擔實證分析

財政用于城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金支出的額度是有限的，如果超過了限度，就會削減其他民生領域的財政支付額度；但如果持續(xù)處于較低水平，則會使城鄉(xiāng)老年人在衣食住行方面受到影響，難以促進城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展成熟。基于此，筆者通過建立精算模型測算3種城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金適度待遇方案下的財政負擔規(guī)模，并預測未來20年城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金支出總額，以此確定政府財政是否有負擔城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金增長到適度待遇水平的 能力。

3.1 模型構建

3.1.1 人口預測模型。一是總人口預測模型。筆者采用灰色預測模型GM（1.1）、Logistic人口數(shù)阻滯增長模型和二元回歸模型來測算2021—2040年的人口數(shù)，取三者的均值作為該研究的人口 數(shù)據(jù)。

灰色預測模型GM（1.1）：

Logistic人口數(shù)阻滯增長模型：

二元回歸模型：

二是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險保障人群和待遇領取人群預測模型：

式（4）（5）中：N表示城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險保障人群；表示當?shù)乜側丝跀?shù)；表示0～14歲未成年人口數(shù)；表示15歲及以上在校學生人口數(shù)；表示城鎮(zhèn)化率；表示城鎮(zhèn)非就業(yè)人口數(shù)比例；表示城鎮(zhèn)符合保障條件的老年人口數(shù)；N表示年養(yǎng)老金待遇人口數(shù)；表示養(yǎng)老金待遇領取人數(shù)與保障人數(shù)的比例。

3.1.2 養(yǎng)老金精算模型。年新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金支出總額計算公式如下：

式（6）中：W表示-1年新疆人均可支配收入；表示人均可支配收入增長率；表示城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金替代率；N表示年養(yǎng)老金待遇人口數(shù)。

3.1.3 財政負擔水平模型。年新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金財政負擔模型為：

式（7）至（10）中：表示負擔規(guī)模；表示負擔水平；、分別表示中央、新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金財政補貼分擔比例，其中+=1。

3.2 指標選取

3.2.1 經(jīng)濟參數(shù)。

3.2.1 .1 GDP及其增長率。對2013年以來我國GDP增長率進行計算，得出年均增長率為6.63%。假定新疆和全國GDP增速保持一致，該研究假設GDP年均增長率為7%。

3.2.1 .2 人均可支配收入增長率。由于參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的人員大部分是農(nóng)村居民，所以選取的研究對象是農(nóng)村居民人均可支配收入。對2013年以來農(nóng)村居民人均可支配收入增長率進行計算，得出年均增長率為10%。據(jù)有關測算，我國通貨膨脹率保持在（0%，3.2%）是最優(yōu)的，因此，假設新疆未來的通貨膨脹率達到3%，則設定實際農(nóng)民年均人均可支配收入增長率為7%。

3.2.1 .3 城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金替代率。假設城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金替代率每年增加1%，從2021年的11.56%逐漸提高至上述方案中設定的目標替代率后保持不變。

3.2.1 .4 中央、新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金財政補貼分擔比例。依據(jù)2021年公布的最低基礎養(yǎng)老金待遇標準，中央93元/（人·月），新疆57元/（人·月），筆者假設為0.6，為0.4。

3.2.2 人口參數(shù)。

3.2.2 .1 0～14歲未成年人口數(shù)和15歲及以上在校學生人口數(shù)。2000—2020年，0～14歲未成年人口數(shù)和15歲及以上在校人口數(shù)分別占新疆總人口數(shù)的平均比例為22.82%和4.12%。筆者假設未來二者共占新疆總人口數(shù)的27%。

3.2.2 .2 城鎮(zhèn)化率。有學者預測，2030年全國城鎮(zhèn)化率是74.22%，2035年城鎮(zhèn)化率會增長至75%左右。所以，結合學者對城鎮(zhèn)化率的預測和新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展變化（2000年為34%，年平均增速為2.63%），設定當新疆城鎮(zhèn)化率達到峰值75%時保持不變狀態(tài)，借用新疆2000—2020年的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平數(shù)據(jù)，運用二次多項式計算未來城鎮(zhèn)化率。二次多項式公式如下：

式（11）中：y表示城鎮(zhèn)化率，表示年度數(shù)；擬合優(yōu)度在0.9以上，說明模型對觀測值的擬合程度較好。

3.2.2 .3 城鎮(zhèn)非正式就業(yè)人口數(shù)比例。依據(jù)2010—2020年新疆城鎮(zhèn)總人口數(shù)、城鎮(zhèn)正式就業(yè)人口數(shù)和城鎮(zhèn)非正式就業(yè)人口的相關數(shù)據(jù)，得出城鎮(zhèn)非正式就業(yè)人口數(shù)比例為7%。

3.2.2 .4 城鎮(zhèn)符合保障條件的老年人口數(shù)比例。依據(jù)2010—2020年新疆老齡人口、城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的離退休人數(shù)，得出城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險保障條件的城鎮(zhèn)老年人與城鎮(zhèn)居民的比例為2.5%。

3.2.2 .5 待遇領取人數(shù)比例。假設2021—2030年年待遇領取人口數(shù)占保障人群的比例每年增速為0.5%，2031—2040年待遇領取人口數(shù)占保障人群的比例每年增速為1%。

3.3 測算結果及分析

通過對新疆城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險保障人口數(shù)和待遇領取人口數(shù)相關參數(shù)的設定與計算，通過式（1）至式（5），預測得到2021—2040年城鄉(xiāng)居保保障人口數(shù)和待遇領取人口數(shù)的總量及其變化規(guī)律如表2所示。由表2可以看出，一方面，隨著城鎮(zhèn)化率的變化，城鄉(xiāng)居保的保障人口數(shù)呈現(xiàn)了先下降后上升的趨勢；另一方面，城鄉(xiāng)居保待遇領取人數(shù)隨著老齡化進程總體呈現(xiàn)上升趨勢。

表2 2011—2040年新疆城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險保障人群和待遇人群變化 萬人

筆者在人口預測的基礎上，通過式（6）給出了2021—2040年3種新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金適度待遇方案下的財政負擔規(guī)模測算結果。第一種方案財政負擔規(guī)模由2021年的24.23億元提高至2040年的216.06億元，年均增長率為12.26%；第二種方案財政負擔規(guī)模由2021年的24.23億元提高至2040年的297.09億元，年均增長率為14.12%；第三種方案財政負擔規(guī)模由2021年的24.23億元提高至2040年的378.11億元，年均增長率為15.59%。將各年新疆整體最低城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金財政支出規(guī)模除以中央-新疆GDP得到財政支出相對規(guī)模，通過式（7）至式（10）測算，結果顯示在3種方案設計下到2040年中央-新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的支出占GDP的比例不足1%（見圖1）。按照國際實踐來說，絕大多數(shù)拉丁美洲國家、部分歐洲國家（愛沙尼亞共和國、法國、德國）、部分亞非地區(qū)國家（尼泊爾、孟加拉人民共和國、印度）的非繳費型養(yǎng)老金支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例都在1%以內(nèi)。因此，可以判別中央-新疆財政具備支持城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇提高至適度水平的能力。

圖1 2021—2040年3種方案下新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金財政負擔水平

4 促進城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金協(xié)調發(fā)展的對策

從本質上講，這種普惠式的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金的內(nèi)涵類似世界銀行提出的養(yǎng)老保障體系五支柱中“零支柱”的概念。其不但可以避免老年人陷入貧困，而且有助于老年人實現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有所依”，有助于彌補家庭、社會組織在解決老年貧困問題方面的不足，實現(xiàn)多層次養(yǎng)老保障。筆者認為新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的待遇標準制定應體現(xiàn)最低生存保障原則，因此，將低保線作為評估標準，在城鎮(zhèn)、農(nóng)村低保不同替代率的基礎進行方案設計，測算了未來新疆城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準的整體財政支出規(guī)模，進而得出中央-新疆的財政都具備城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金提高到適度保障水平的能力。根據(jù)測算得出的研究結論，筆者提出以下幾點建議。第一，必須建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金精算報告制度。通過建立長期精算戰(zhàn)略，以定期更新經(jīng)濟和人口數(shù)據(jù)為基礎不斷對精算模型進行優(yōu)化，提高財政支付效率和效果。第二，必須設計城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金動態(tài)調整機制。城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金保障水平的不斷下降難以保障老年人的退休生活，尤其是對貧困監(jiān)測范圍內(nèi)老年人的養(yǎng)老保障效果大打折扣。因此，需結合收入、居民消費價格指數(shù)、通貨膨脹等因素對城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金進行調整。第三，完善養(yǎng)老保障體系。城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金對于老年人的保障力度是有限的，因此，需要加快完善養(yǎng)老服務體系，形成政府主導、財政支持、企業(yè)幫扶及社區(qū)、機構、家庭養(yǎng)老相互補充的養(yǎng)老服務供給體系，并積極研發(fā)商業(yè)養(yǎng)老保險、養(yǎng)老理財和基金等專業(yè)的養(yǎng)老服務產(chǎn)品。