利用宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村工場(chǎng)存在的問(wèn)題及解決對(duì)策

彭焙森

（河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

1 問(wèn)題的提出

1.1 研究背景

《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第九條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！苯陙?lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，越來(lái)越多的農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村常住居民數(shù)量驟減，這使得農(nóng)村大量宅基地及其土地附著物處于閑置狀態(tài)。為盤活農(nóng)村閑置土地資源，2018年中央一號(hào)文件（《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》）指出：“深化農(nóng)村土地制度改革，系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)……扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)’分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”

1.2 鄉(xiāng)村工場(chǎng)概念界定

該研究中的鄉(xiāng)村工場(chǎng)區(qū)別于目前常見(jiàn)的鄉(xiāng)村作坊與家庭工場(chǎng)。作坊是指從事手工制造加工的工場(chǎng)。工場(chǎng)是指資本主義發(fā)展萌芽階段的大型手工作坊。鄉(xiāng)村工場(chǎng)是指鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)（如甘薯加工甘薯粉、花生榨油等），使用機(jī)器開(kāi)展作業(yè)，但自動(dòng)化程度較低，生產(chǎn)過(guò)程的多個(gè)環(huán)節(jié)仍需要通過(guò)手工完成，但規(guī)模遠(yuǎn)超家庭工場(chǎng)。

1.3 利用宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村工場(chǎng)的合規(guī)性論述

現(xiàn)行法律及行政法規(guī)并未明確肯定宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村工場(chǎng)的合法性，要從零散的法條中分析其合法性。宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地，在地類管理上屬于（集體）建設(shè)用地。《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！边@是對(duì)“一戶一宅”制度的重大補(bǔ)充和完善。由此可以得出，農(nóng)民可以將宅基地隨房屋一齊出賣或者將宅基地的使用權(quán)進(jìn)行出租。在《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》物權(quán)編）中，宅基地使用權(quán)被規(guī)定為用益物權(quán)。從主體看，宅基地使用權(quán)的主體是構(gòu)成宅基地所有權(quán)主體的集體的成員，作為宅基地集體所有權(quán)主體的成員集體，為本集體的成員設(shè)定的用益物權(quán)不同于傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)。這使宅基地使用權(quán)刻上了“人役權(quán)”性質(zhì)的烙印。按照“法無(wú)禁止即可為”

的法諺，流入方通過(guò)合法的宅基地流轉(zhuǎn)合同獲取流出方的宅基地使用權(quán)后，作為用益物權(quán)人在宅基地（集體建設(shè)用地）上建設(shè)工場(chǎng)的做法并不違法。因此，利用宅基地建設(shè)鄉(xiāng)村工場(chǎng)的做法，符合法律對(duì)宅基地、農(nóng)村集體用地的規(guī)定，在實(shí)踐中具有可行性。

2 利用宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村工場(chǎng)存在的問(wèn)題

筆者對(duì)駐馬店市正陽(yáng)縣的11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。采用抽樣調(diào)查的方法，對(duì)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流入方和流出方進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。針對(duì)流出方，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各發(fā)放30份問(wèn)卷，共發(fā)放330份問(wèn)卷，收回問(wèn)卷247份，有效問(wèn)卷為187份，有效率為75.7%，流出方調(diào)研情況如表1所示。針對(duì)流入方，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放20份問(wèn)卷，共發(fā)放220份問(wèn)卷，收回問(wèn)卷164份，有效問(wèn)卷為112份，有效率為68.3%，流入方調(diào)研情況如表2所示。

表1 流出方調(diào)研情況

表2 流入方調(diào)研情況

筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，利用宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村工場(chǎng)存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

2.1 審批手續(xù)不規(guī)范增加隱性成本

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“個(gè)人可以因興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)申請(qǐng)用地用于建設(shè)廠房等建（構(gòu)）筑物，但所選地必須符合有關(guān)土地利用總體規(guī)劃和當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)總體規(guī)劃，擬建項(xiàng)目必須符合國(guó)家和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策。申請(qǐng)用地必須在國(guó)土部門辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等建設(shè)用地審批手續(xù)，必須在規(guī)劃部門辦理選址、規(guī)劃許可等審批手續(xù)，帶項(xiàng)目申請(qǐng)用地還須到發(fā)改部門辦理立項(xiàng)相關(guān)手續(xù)，到環(huán)保部門辦理環(huán)評(píng)審批等相關(guān)手續(xù)?！惫P者通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，66.1%的流入方不清楚鄉(xiāng)村工場(chǎng)的審批流程，61.6%的流入方通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽線搭橋來(lái)獲得流入土地的洽談機(jī)會(huì)。多數(shù)鄉(xiāng)政府愿意引入外來(lái)資本到當(dāng)?shù)赝顿Y，但涉及具體的鄉(xiāng)村工場(chǎng)審批流程，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在較大差異，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

正常建設(shè)鄉(xiāng)村工場(chǎng)，需要投資方先到縣政府立項(xiàng)，經(jīng)縣鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)引薦，到所轄村集體進(jìn)行洽談。向村委會(huì)提交工場(chǎng)的材料（包括用于發(fā)展何種工業(yè)、占地、投資數(shù)額等），經(jīng)村集體同意以后，確定初步選址意見(jiàn)（要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體的整體規(guī)劃，符合土地利用規(guī)定、環(huán)保規(guī)定等）后，在村委會(huì)的幫助下承租該選址上的宅基地或者集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)用地的使用權(quán)。所有的手續(xù)要依次上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)政府批準(zhǔn)，還要通過(guò)國(guó)土、環(huán)境影響評(píng)估。在實(shí)際操作中，這一系列復(fù)雜的流程有不規(guī)范的地方。通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，55.4%的流入方表示建設(shè)鄉(xiāng)村工場(chǎng)的過(guò)程中遇到過(guò)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的干擾；75.0%的流入方認(rèn)為在審批過(guò)程中，主管審批干部的行為具有變相尋租色彩。流程不規(guī)范的問(wèn)題使得投資方不僅要照顧村集體、農(nóng)戶的需求，而且要滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)部門的要求，牽扯利益眾多，手續(xù)龐雜且不規(guī)范，為投資者增加了許多隱性成本。

2.2 流轉(zhuǎn)方式單一，無(wú)法滿足農(nóng)戶利益需求

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，52.4%的農(nóng)戶傾向于通過(guò)村集體洽談的方式簽訂土地流轉(zhuǎn)合同；59.9%的農(nóng)戶選擇單純收租的方式獲取流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的收益，且有55.6%的農(nóng)戶更愿意直接簽訂5年的流轉(zhuǎn)合同。從表面來(lái)看，農(nóng)戶獲得了宅基地使用權(quán)的收益，但實(shí)際上，我國(guó)廣大農(nóng)村仍缺乏完善的產(chǎn)業(yè)布局賦能土地價(jià)值，農(nóng)戶拿到的流轉(zhuǎn)租金仍較低。此外，多數(shù)農(nóng)戶的法律意識(shí)較為淡薄，對(duì)合同履行期間可能發(fā)生的不利結(jié)果缺乏考量。再加上我國(guó)鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)模式，53.4%的農(nóng)戶與集體簽訂流轉(zhuǎn)合同，再由集體將宅基地使用權(quán)流出。這導(dǎo)致過(guò)半數(shù)的農(nóng)戶并未直接與流入方約定流轉(zhuǎn)方式，而選擇單純的收租模式，從而使其拿到的租金有限，缺乏配合流入方開(kāi)展建設(shè)的積極性，甚至有的農(nóng)戶還會(huì)借助人熟地熟的優(yōu)勢(shì)，干擾生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)?？梢?jiàn)，單純的流轉(zhuǎn)模式很難滿足流入方與流轉(zhuǎn)方的利益需求。

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都發(fā)生過(guò)類似糾紛事件。流入方與流出方簽訂了5年的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同，約定的繳費(fèi)方式為一年一付。隨著2020年新型冠狀病毒肺炎疫情的暴發(fā)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷，很多鄉(xiāng)村工場(chǎng)都處于虧損狀態(tài)，欠租現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。農(nóng)民基于合同相對(duì)性原理，向集體主張權(quán)利，集體向流入方主張權(quán)利，流入方不支付租金，農(nóng)戶干擾生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，要求變賣工場(chǎng)還債。針對(duì)此情況，村集體也未替代農(nóng)戶去約定違約責(zé)任解決方式。參照《民法典》三百五十二條：“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外。”宅基地使用權(quán)人在宅基地上建造的建筑物、構(gòu)筑物的所有權(quán)屬于宅基地使用權(quán)人，村集體無(wú)法根據(jù)合同約定的債權(quán)侵犯違約方的物權(quán)。即便雙方協(xié)商一致，允許村集體拆除工場(chǎng)用來(lái)償還債務(wù)，拆除所需的費(fèi)用雙方都不愿承擔(dān)。轉(zhuǎn)租、變賣時(shí)，由于建筑物位于宅基地使用權(quán)之上，承租方不敢貿(mào)然接盤。事實(shí)證明，單純的收租流轉(zhuǎn)不再適合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3 利用宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村工場(chǎng)的建議

3.1 明確建設(shè)鄉(xiāng)村工場(chǎng)的審批流程

首先，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批流程，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批部門對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程的監(jiān)督，杜絕無(wú)證宅基地、耕地在粗糙審核中肆意流轉(zhuǎn)，確保建設(shè)鄉(xiāng)村工場(chǎng)的宅基地都是確權(quán)的宅基地。其次，要及時(shí)向社會(huì)公眾公開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)最新整體規(guī)劃，方便社會(huì)資本提前因地制宜地制訂建廠規(guī)劃。再次，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府審批建設(shè)鄉(xiāng)村工場(chǎng)的制度，將審批流程所需的材料與要求通過(guò)當(dāng)?shù)卣倬W(wǎng)進(jìn)行公布，各村集體的公告欄也要及時(shí)展示，便于投資人清楚了解整體審批流程，降低審批成本。最后，政府部門要嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的流程對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行審批，將審批所屬權(quán)能盡量集中下放給一個(gè)部門，杜絕熟人社會(huì)通過(guò)各種關(guān)系直接引薦，不按照規(guī)定流程進(jìn)行審批的事件發(fā)生。

3.2 靈活運(yùn)用入股方式，保障農(nóng)戶權(quán)益

前期，可以收租加入股的方式逐步提升流出方的流轉(zhuǎn)意愿。公司作為流入方到鄉(xiāng)村進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，可通過(guò)繳納70%租金的方式取得農(nóng)民的信任，剩下30%租金，與農(nóng)戶約定，租金保底，入股分紅多則支付分紅。在利益驅(qū)使下，農(nóng)民入股的意愿會(huì)大大加強(qiáng)。待時(shí)機(jī)成熟后，采取純?nèi)牍傻姆绞?，?duì)入股農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)進(jìn)行貨幣價(jià)值評(píng)估，入股鄉(xiāng)村工場(chǎng)。目前，法律只規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以以入股的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，雖未明文規(guī)定宅基地使用權(quán)可以入股，但根據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）第二十七條：出資方式，股東可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資。因此，在宅基地“三權(quán)”分置改革的背景下，將宅基地使用權(quán)以入股方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)符合改革精神，且不違背法理。此種方式下，農(nóng)戶將作為股東直接與公司簽訂入股協(xié)議，約定權(quán)利義務(wù)歸屬、股份比例。在《公司法》的規(guī)制下，確保雙方利益。入股后，可為流入方省去流轉(zhuǎn)成本，解決地域陌生等困難。農(nóng)戶會(huì)把工場(chǎng)當(dāng)成自己的產(chǎn)業(yè)，努力經(jīng)營(yíng)，獲取更大的利益，即使遇到經(jīng)濟(jì)低迷期，工場(chǎng)的抵御能力也會(huì)大大增強(qiáng)。工場(chǎng)的良性發(fā)展，必將助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的形成，無(wú)形中提升農(nóng)村土地的價(jià)值，提升農(nóng)戶及農(nóng)村地區(qū)的收益。

4 結(jié)語(yǔ)

要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓在外務(wù)工的農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，就要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村大發(fā)展。要想激活農(nóng)村發(fā)展?jié)摿Γ囟ㄒl(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，形成村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集群，提供更多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。利用宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村工場(chǎng)順應(yīng)時(shí)代潮流，但在實(shí)踐中也存在諸多問(wèn)題，為此，要在法律法規(guī)允許的框架下，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村工場(chǎng)發(fā)展，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，不斷完善問(wèn)題解決機(jī)制，助推鄉(xiāng)村工場(chǎng)在基層生根發(fā)芽，帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)，提高農(nóng)民收入，吸引外出農(nóng)民回家鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，助推鄉(xiāng)村振興。