鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村治理能力的運(yùn)行與提升研究

文/余超文（中共韶關(guān)市委黨校，廣東韶關(guān) 512026）

內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)、模式、理念等發(fā)生了重大變化，對鄉(xiāng)村治理能力提出了新的挑戰(zhàn)和要求?；谀芰\(yùn)行框架的分析，從能力運(yùn)行的全程視角，需要重點(diǎn)疏通影響鄉(xiāng)村治理能力運(yùn)行的主體、資源、工具、目標(biāo)等方面的關(guān)鍵阻滯點(diǎn)，提升主體行動(dòng)、資源組織、工具優(yōu)化和目標(biāo)掌控四個(gè)階段的四種能力，并發(fā)揮好協(xié)調(diào)、整合、控制三個(gè)關(guān)鍵要素在能力運(yùn)行中的作用，進(jìn)而連點(diǎn)成線提升鄉(xiāng)村治理能力的整體效用。

改革開放以來，鄉(xiāng)村被逐漸邊緣化已成不爭的事實(shí)。除少數(shù)相對發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村能與城市維持相對均衡外，大部分鄉(xiāng)村無論是鄉(xiāng)村治理還是鄉(xiāng)村發(fā)展都需要舉全國之力來激活和推動(dòng)。[1]基于此，黨的十九大明確提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將“治理有效”作為總要求之一。2019年3月，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議通過的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出了鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)要求：“到2035年，鄉(xiāng)村公共服務(wù)、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善，鄉(xiāng)村社會(huì)治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?！边@一目標(biāo)的提出，既是對“治理有效”這一總要求的回應(yīng)，也為走好“鄉(xiāng)村善治之路”[2]明確了行動(dòng)方向。然而，在鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐中，一些舊的問題未解、新的問題還在不斷生成，如鄉(xiāng)村“空心化”、內(nèi)生動(dòng)力不足、治理方式滯后、鄉(xiāng)村文化衰退等問題，對鄉(xiāng)村治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著國家治理重心進(jìn)一步向基層轉(zhuǎn)移，可以說鄉(xiāng)村振興和治理的體系建構(gòu)、政策依據(jù)等已日臻完善，關(guān)鍵在于如何通過治理能力的提升獲得治理效能。顯然，這是一個(gè)不可回避的重要理論和現(xiàn)實(shí)問題。

一、鄉(xiāng)村治理能力及分析框架

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變化主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是治理目標(biāo)從資源汲取向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變。在中國幾千年的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)里，以“皇糧國稅”的形式汲取鄉(xiāng)村資源是國家統(tǒng)治能力的基礎(chǔ)，也是國家實(shí)施鄉(xiāng)村治理的主要目的。近代以來，鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了很大變化，但“以農(nóng)養(yǎng)政、以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)輔城”依然是這一時(shí)期國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基本思路，仍然延續(xù)著以往的資源汲取邏輯，只不過在具體形式上有所變化而已。直到2006年國家取消了延續(xù)幾千年的農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著國家現(xiàn)代化理念和鄉(xiāng)村治理目標(biāo)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。至此，“國家以一種全新的治理方式進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)村資源不再是實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的工具，而鄉(xiāng)村的繁榮是現(xiàn)代化目標(biāo)的戰(zhàn)略重點(diǎn)?！盵3]二是治理模式從一元化向多元共治演變。新中國成立以后，國家權(quán)力全面進(jìn)入鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)社會(huì)的“縣政村治”逐漸被“政社合一”和“鄉(xiāng)政村治”所取代，并形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)二元主體的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。但由于國家治理的總體性控制邏輯，并隨著后稅費(fèi)時(shí)代村干部薪酬制度改革和績效考核的強(qiáng)化，村委會(huì)的行政色彩愈加濃厚，“鄉(xiāng)政村治”逐漸演化為自上而下的“官治”。[4]然而，隨著市場化條件下的鄉(xiāng)村社會(huì)不斷由封閉走向開放，從一元化單向治理轉(zhuǎn)向多元化共同治理成為必然選擇。三是治理理念從傳統(tǒng)德治、現(xiàn)代法治向“三治融合”的復(fù)合型治理演變。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維系中國鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的德治權(quán)威逐漸被法治權(quán)威所取代，但中國傳統(tǒng)文化觀念根深蒂固，傳統(tǒng)禮治觀念依然在鄉(xiāng)村社會(huì)廣泛存在。因此法德并重已成為維系鄉(xiāng)村秩序基本共識(shí)。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，如何發(fā)揮法治與德治的秩序維護(hù)功能和村民自治的內(nèi)部激活功能，從而構(gòu)建起自治、法治、德治相結(jié)合的“三治融合”治理體系，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治要解決的基本問題。

隨著鄉(xiāng)村治理目標(biāo)、治理模式和治理理念的深刻變化，面對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代課題，如何協(xié)調(diào)多元主體并激活其內(nèi)在動(dòng)力？如何汲取、整合、利用各種治理資源？如何改進(jìn)和優(yōu)化治理模式、治理手段和治理方式？如何實(shí)現(xiàn)既有活力和秩序又展現(xiàn)文明鄉(xiāng)風(fēng)的治理目標(biāo)？諸如此類的問題對鄉(xiāng)村治理能力提出了新的挑戰(zhàn)和要求。事實(shí)上，從能力本身的運(yùn)行過程來看，能力的發(fā)揮過程是一個(gè)治理主體基于資源，通過管理活動(dòng)從而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程。按照這一界定，鄉(xiāng)村治理能力本質(zhì)上關(guān)注的是治理主體如何通過汲取、整合、利用特定的資源，采取特定管理工具與手段，從而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程。[5]這一能力過程分析框架分別對應(yīng)著上述對鄉(xiāng)村治理能力的要求，即主體行動(dòng)能力、資源組織能力、工具優(yōu)化能力和治理目標(biāo)掌控能力。（見圖1）

圖1 治理能力運(yùn)行過程框架

相對于鄉(xiāng)村治理而言，國內(nèi)關(guān)于鄉(xiāng)村治理能力的研究并不多，主要集中于鄉(xiāng)村治理能力的要素和特征（賀雪峰，2017），能力實(shí)現(xiàn)的路徑（閔學(xué)勤，2020），國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角 （馬志祥，2020）等方面?，F(xiàn)有研究的不足在于，缺乏對鄉(xiāng)村治理能力的系統(tǒng)性分析，對治理能力關(guān)系和問題的研究不夠深入，對如何將治理能力轉(zhuǎn)換為治理效能未作出有效的回答。鑒于此，本文將借助鄉(xiāng)村治理能力運(yùn)行過程分析框架來進(jìn)行研究，對鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理能力的運(yùn)行要素、面臨挑戰(zhàn)進(jìn)行深入分析，試圖尋找一條實(shí)現(xiàn)能力提升和效能轉(zhuǎn)換的理想路徑。

二、鄉(xiāng)村治理能力的運(yùn)行阻滯與難點(diǎn)分析

上述能力過程分析框架揭示了影響能力提升的基本要素，即主體、資源、工具和目標(biāo)。隨著鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變化，這些要素自身及相互關(guān)系都發(fā)生了新的變化，對鄉(xiāng)村治理能力提升形成諸多阻滯因素，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興需求與治理能力不足的矛盾日益凸顯。

（一）主體性阻滯因素與行動(dòng)的困境

鄉(xiāng)村社會(huì)治理不論采取何種形式，其治理任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要由實(shí)際的治理主體去落實(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力歸根結(jié)底取決于各類治理主體的能力。目前參與鄉(xiāng)村治理的主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部（村委會(huì)）、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織等。在實(shí)踐中各類治理主體的整體能力發(fā)揮仍存在諸多制約因素并導(dǎo)致主體的行動(dòng)困境。

其一，村莊社會(huì)呈現(xiàn)“無主體性”特征。改革開放以來隨著市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，在城鄉(xiāng)差距日益拉大的背景下，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力尤其是農(nóng)村精英流向城市。一方面，這些農(nóng)村外流人員有著相對穩(wěn)定的職業(yè)收入、過著相對優(yōu)越的城市生活，他們對村莊事務(wù)表現(xiàn)得越來越冷漠；另一方面，留守鄉(xiāng)村的大多是婦孺老弱，他們?nèi)狈⑴c鄉(xiāng)村治理的熱情和能力，表現(xiàn)出對村級公共事務(wù)和公共規(guī)則的冷漠與無助。尤其在“資源輸入型”鄉(xiāng)村建設(shè)背景下，村民的等靠要思想進(jìn)一步催生，鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出無精英引導(dǎo)、無民眾參與、無民眾支持的“無主體性”的特征。[6]

其二，鎮(zhèn)村干部的創(chuàng)新活力不足。從資源汲取轉(zhuǎn)向資源賦予是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是鄉(xiāng)村治理能力研究的重要切入點(diǎn)。在鄉(xiāng)村振興的背景下，資源下沉到鄉(xiāng)村，并以鄉(xiāng)村建設(shè)、公共服務(wù)等各種項(xiàng)目的形式進(jìn)行使用，而如何安全有效地使用這些資源便成為國家關(guān)心的首要問題。在此背景下，與資源下鄉(xiāng)并行的是確保資源安全有效使用的一系列規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及相應(yīng)的督查、檢查、考核的下鄉(xiāng)。鎮(zhèn)村干部所關(guān)心的不再是發(fā)展生產(chǎn)、改善民生、維持秩序，其中心工作均圍繞資源下鄉(xiāng)來展開。[7]可以說，國家資源下鄉(xiāng)的同時(shí)，國家權(quán)力也進(jìn)一步向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透，并按照一整套嚴(yán)格規(guī)范的程序進(jìn)行行政化運(yùn)作，“不出事”便成為鎮(zhèn)村干部的行為邏輯，應(yīng)付各類檢查考核、注重辦事留痕、大搞形式主義便成為鎮(zhèn)村干部日常工作。也就是說，資源下鄉(xiāng)不斷激活鄉(xiāng)村發(fā)展的同時(shí)，也在另一方面消磨著鄉(xiāng)村主體的主動(dòng)性和創(chuàng)造力。

其三，各類主體的合力難以發(fā)揮。在傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”，人們以血緣、地緣為基礎(chǔ)通過宗族禮法形成一個(gè)鄉(xiāng)村共同體；新中國成立后以自上而下的行政強(qiáng)制力為基礎(chǔ)、以土地和集體經(jīng)濟(jì)為紐帶使這一共同體得以維護(hù)。然而在農(nóng)業(yè)稅取消后，原有的聯(lián)系與合作紐帶基本斷裂，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出原子化狀態(tài)。與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化相適應(yīng)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體因身份立場、行業(yè)職業(yè)、教育背景、生活狀態(tài)等不同，其價(jià)值取向、思維方式和行為邏輯必然出現(xiàn)差異，總體呈現(xiàn)“個(gè)體化”和“理性化”特征，從而引發(fā)“集體行動(dòng)的困境”。從理論上講，鎮(zhèn)村干部既要對上負(fù)責(zé)又要對下負(fù)責(zé)，但具體到個(gè)人利益的選擇上，往往遵從對上負(fù)責(zé)的邏輯而漠視基層的治理訴求；村級組織基本呈現(xiàn)行政化狀態(tài)，村干部不再是農(nóng)民的當(dāng)家人，轉(zhuǎn)變?yōu)閲以诖迩f的代理人；稅費(fèi)改革以后，尤其隨著資源下鄉(xiāng)的持續(xù)增加，村民從義務(wù)本位走向權(quán)利本位，機(jī)會(huì)主義盛行；[8]在主要依靠行政化推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的模式之下，社會(huì)空間不斷被擠壓，各類主體參與社會(huì)治理的積極性不斷被削弱。因此，如何按照十九屆五中全會(huì)的要求形成多元主體共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局，是“十四五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治需要解決的重大問題。

（二）資源性阻滯因素與整合的弱化

鄉(xiāng)村資源內(nèi)涵豐富，當(dāng)前鄉(xiāng)村資源現(xiàn)狀對鄉(xiāng)村治理能力形成諸多阻滯并帶來資源整合的難題。

其一，資源流失侵蝕鄉(xiāng)村治理能力的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村資源的流失問題幾乎與中國的市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化同步產(chǎn)生，并對鄉(xiāng)村發(fā)展與治理產(chǎn)生巨大困擾。徐勇較早用“空心化”一詞來分析農(nóng)村人口流出對鄉(xiāng)村治理的影響，他認(rèn)為支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識(shí)、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴(yán)重匱乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境。[9]從資源分類使用來看，政治資源的流失使農(nóng)村基層黨組織或自治體因精英缺失和黨員外流而難以尋找合適的帶頭人，而且村黨支部和村委會(huì)的選舉也或因黨員和村民的缺席而導(dǎo)致其權(quán)力來源出現(xiàn)了一定程度的合法性危機(jī)；經(jīng)濟(jì)資源的流失使村級集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，從而使村級組織通過經(jīng)濟(jì)增收和福利等動(dòng)員社會(huì)的能力不斷減弱，農(nóng)村公共事務(wù)出現(xiàn)無人來治、無錢可治的窘?jīng)r；社會(huì)資源的流失使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村熟人社會(huì)基于血緣和土地所建立的“集體本位”規(guī)則網(wǎng)絡(luò)被打破，而這一規(guī)則網(wǎng)絡(luò)中的價(jià)值和秩序必然受到?jīng)_擊，常態(tài)化的鄉(xiāng)村社會(huì)安寧被破壞。[10]鄉(xiāng)村資源的流失導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理權(quán)威的弱化，而治理權(quán)威的弱化又會(huì)進(jìn)一步加劇資源流失的可能性。

其二，資源配置失衡損害治理效能。國家對鄉(xiāng)村的資源輸入是目前鄉(xiāng)村建設(shè)的主要資源來源。國家輸入到鄉(xiāng)村的資源主要有三大類：一是以轉(zhuǎn)移支付的形式給基層組織的辦公經(jīng)費(fèi)，二是以保障為目的發(fā)放的如城鄉(xiāng)醫(yī)保、社保等各類補(bǔ)貼，三是以項(xiàng)目形式輸入到鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展資金，包括扶貧開發(fā)資金等。前兩類資源嚴(yán)格按照國家政策基本上按人頭發(fā)放，各地總體差別不大，而后一類則需要基層組織各顯神通“爭資跑項(xiàng)”才能獲取，而且需要有地方或者村級配套資金才能落實(shí)到位。這就意味著越是有能力越是富裕的地方獲得項(xiàng)目資源的可能性越大，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的支撐力就越強(qiáng)，也就越容易獲得更多資金支持，由此造成鄉(xiāng)村資源在橫向配置上的失衡。在縱向?qū)用媾渲蒙?，?zhèn)村組織本應(yīng)獲得鄉(xiāng)村治理資源配置的主導(dǎo)權(quán)，但在實(shí)踐中有關(guān)鄉(xiāng)村治理的政策制定、項(xiàng)目選擇和資金撥付等權(quán)力大多集中于上級政府，以有限的權(quán)力和資源去完成繁重的鄉(xiāng)村治理重任，必然陷入能力不足的窘?jīng)r。[11]

其三，資源使用面臨“最后一公里”困境。在稅費(fèi)時(shí)代，鄉(xiāng)村治理資源主要來自鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，即農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的提留，后稅費(fèi)時(shí)代則主要來自國家的資源輸入。前者因?yàn)槭腔ā白约旱腻X”，村民的參與熱情比較高，村干部也有回應(yīng)村民治理訴求的基本義務(wù)；而后者是花“別人的錢”，而且因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ，有多少錢、錢怎么花他們并不是很清楚，對鄉(xiāng)村治理自然不上心也無能為力。資源下鄉(xiāng)很大程度上改變了鄉(xiāng)村的治理生態(tài)，并以村干部的角色轉(zhuǎn)換為標(biāo)志形成了新的利益共同體。無論是爭取資源還是完成政府的中心工作，村干部總體上是向上和向外用力，而向下和向內(nèi)用力比較少。而且為了避免陷入村民個(gè)人利益的紛爭而給項(xiàng)目落地帶來不必要的麻煩，村干部在考慮項(xiàng)目申報(bào)時(shí)會(huì)選擇盡量回避牽涉到個(gè)體農(nóng)戶利益的項(xiàng)目，導(dǎo)致很多資源進(jìn)村后都花費(fèi)在一些無關(guān)緊要的地方。這種對上負(fù)責(zé)、對下脫離的行為邏輯加上村民監(jiān)督的乏力，導(dǎo)致了低效率的資源下鄉(xiāng)，由此形成鄉(xiāng)村治理的“最后一公里”困境，也成為治理能力運(yùn)行阻滯的重要因素。

（三）工具性阻滯因素與善治的缺失

隨著鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變化，以及受治理能力運(yùn)行面臨的主體性、資源性阻滯因素影響，治理的模式、手段、方式等工具性因素出現(xiàn)阻滯困境，其關(guān)鍵點(diǎn)在于將治理任務(wù)行政化，即以行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政化方式去落實(shí)復(fù)雜多變的社會(huì)化治理任務(wù)。從縱向來看，行政權(quán)威仍是鄉(xiāng)村治理能力運(yùn)行的基礎(chǔ)，并通過科層體制自上而下層層施壓，村級組織和村干部也逐步被行政化，自治權(quán)力不斷弱化。國家行政權(quán)力追求的是整體性和強(qiáng)制力，而自治權(quán)力則基于自主性和多樣性，兩者之間必然會(huì)產(chǎn)生沖突。[12]英國學(xué)者邁克爾·曼在《社會(huì)權(quán)力的來源》中將國家權(quán)力分為國家的強(qiáng)制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力。國家的強(qiáng)制性權(quán)力是一種凌駕于社會(huì)之上的政治性權(quán)力，其運(yùn)轉(zhuǎn)方式主要依靠強(qiáng)大的政治體系運(yùn)轉(zhuǎn)和自上而下的號(hào)令執(zhí)行，是一種單向性的權(quán)力運(yùn)作過程；而國家的基礎(chǔ)性權(quán)力則是主要通過國家制度的制定和執(zhí)行從而貫穿和協(xié)調(diào)市民社會(huì)的 “社會(huì)性權(quán)力”。[13]理論上看，“國家權(quán)力的建構(gòu)是‘國家’邏輯與‘社會(huì)’邏輯的雙向演繹過程，國家權(quán)力的發(fā)展取決于國家與社會(huì)是否能形成相互均衡、相互轉(zhuǎn)化與制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。[14]顯然，當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”格局并沒有呈現(xiàn)政治性的行政權(quán)力與社會(huì)性的自治權(quán)力相互轉(zhuǎn)換、相互制約、均衡發(fā)展的理想狀態(tài)，極大阻礙了鄉(xiāng)村治理能力的運(yùn)行和提升。

從橫向來看，鄉(xiāng)村社會(huì)異質(zhì)性與治理方式同質(zhì)化的沖突對治理能力產(chǎn)生消解。中國幅員遼闊，地域之間包括鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，由于自然條件、社會(huì)環(huán)境、資源稟賦等不一樣，在治理模式和方式的選擇上必然存在差異。然而由于國家行政權(quán)力推進(jìn)的整體性和強(qiáng)制性，并按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，造成了國家政策在農(nóng)村執(zhí)行中的“一刀切”現(xiàn)象，必然與鄉(xiāng)村社會(huì)治理所要求的自主性和多樣性發(fā)生沖突，也與鄉(xiāng)村振興需要堅(jiān)持的“因地制宜、分類指導(dǎo)”原則相背離。如在項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的過程中，就出現(xiàn)了國家項(xiàng)目的程序性與鄉(xiāng)村生活的非程序化，專項(xiàng)性與鄉(xiāng)村社會(huì)的整體性，精細(xì)性要求與鄉(xiāng)村社會(huì)的綜合性治理之間的矛盾和沖突。[15]也就是說，在條塊分割的行政體制下，原本完整的鄉(xiāng)村治理工作鏈被分割成重疊和交叉嚴(yán)重的碎片化的工作片段，鄉(xiāng)村治理難以形成整體合力。

（四）目標(biāo)性阻滯因素與方向的偏移

治理目標(biāo)決定了治理能力的運(yùn)行方向，內(nèi)含著為什么治理以及治理向何處去等一系列根本性問題。由于治理理念的偏差以及治理主體、治理資源、治理工具等能力運(yùn)行存在的阻滯，治理目標(biāo)便發(fā)生了偏移，即目標(biāo)替代（張立，2019）問題的出現(xiàn)。

一是以痕跡管理替代實(shí)際工作。中央對基層的期待隨著國家治理重心的下移不斷強(qiáng)烈，這種強(qiáng)烈的期待主要通過兩種實(shí)際的方式來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)；一方面將政策目標(biāo)分解成各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)層層下達(dá)給基層來落實(shí)；另一方面則通過建立嚴(yán)格的監(jiān)督考核體系以強(qiáng)化對政策過程和政策目標(biāo)的控制，確保政策的有效實(shí)施。面臨繁重的鄉(xiāng)村治理任務(wù)和嚴(yán)格的考核監(jiān)督，鎮(zhèn)村組織往往通過總結(jié)匯報(bào)及任務(wù)分解書和工作進(jìn)度表等白紙黑字的方式，全面呈現(xiàn)政策落實(shí)過程和落實(shí)成果以備審查，并以圖片、錄像和簽字畫押的形式加以佐證。于是在以材料論英雄、只做表面文章、樂于 “閉門造車”、檢查考核忙臺(tái)賬等形式主義之下，民意訴求、社會(huì)矛盾、發(fā)展困境等現(xiàn)實(shí)問題往往被忽略和掩蓋。

二是以典型替代全貌。“典型村”“示范村”的打造本意是發(fā)揮這些村的典型示范效應(yīng)，并通過經(jīng)驗(yàn)推廣實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面的整體發(fā)展格局。然而在現(xiàn)實(shí)中，集中人力物力財(cái)力重點(diǎn)打造的這些 “典型村”“示范村”，或是上級領(lǐng)導(dǎo)的“掛點(diǎn)村”，因其政治優(yōu)勢而少有可供復(fù)制性，以點(diǎn)帶面變成了以點(diǎn)代面和以點(diǎn)蓋面，不僅造成資源配置的失衡和鄉(xiāng)村發(fā)展的差距，而且影響鄉(xiāng)村治理能力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村治理能力的提升路徑

面對鄉(xiāng)村治理能力弱化及運(yùn)行的困境，有學(xué)者認(rèn)為這是鄉(xiāng)村治理環(huán)境變化后出現(xiàn)的必然現(xiàn)象，因?yàn)榛鶎咏M織普遍面臨著治理權(quán)力的有限與治理責(zé)任的無限、治理資源的有限與群眾需求的無限、治理能力的有限與治理風(fēng)險(xiǎn)的無限之間的矛盾和沖突。[16]如何走出困境提升能力，一些學(xué)者主要圍繞鄉(xiāng)村治理能力的某一方面進(jìn)行重點(diǎn)研究，如有人認(rèn)為主體是治理的核心（李三輝，2021），也有人認(rèn)為資源是治理的元問題（陳鵬，2019），進(jìn)而提出不同的治理路徑舉措，這也反映出了關(guān)于如何提升鄉(xiāng)村治理能力的不同思路和學(xué)理上的分歧。事實(shí)上，隨著公共治理理論的發(fā)展，單一的角度、特定的方案不足以解決治理中的問題已成為基本共識(shí)。鄉(xiāng)村治理能力體現(xiàn)為一種整體性能力，需要多元治理主體綜合運(yùn)用多種治理工具來整合利用多種資源，最終實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，這是一種綜合能力的體現(xiàn)。因此，關(guān)于鄉(xiāng)村治理能力的提升，需要結(jié)合治理環(huán)境的變化站在能力運(yùn)行的總體角度，重點(diǎn)疏通能力運(yùn)行中的幾個(gè)關(guān)鍵阻滯點(diǎn)，然后連點(diǎn)成線進(jìn)而形成合力。

（一）以行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建提升治理主體的行動(dòng)能力

興起于上世紀(jì)80年代中期的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論（ANT），將人類與非人類（政策、法規(guī)、技術(shù)、信息等）都當(dāng)作社會(huì)實(shí)踐的行動(dòng)者來看待；行動(dòng)者可分為核心行動(dòng)者和其他行動(dòng)者，其中核心行動(dòng)者處于支配地位。行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建就是核心行動(dòng)者通過分析各行動(dòng)者的利益訴求和目標(biāo)，提出實(shí)現(xiàn)各方利益必須解決的關(guān)鍵問題，并通過溝通協(xié)調(diào)和建立相關(guān)機(jī)制等解決問題、賦予利益，將所有行動(dòng)者都納入到網(wǎng)絡(luò)中來，[16]從而構(gòu)建一個(gè)所有行動(dòng)者之間相互認(rèn)同、相互依存、相互影響的集體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論揭示了行動(dòng)者之間的利益相關(guān)性本質(zhì)以及解決利益問題的必要性和關(guān)鍵性。這一理論為解決鄉(xiāng)村治理中的主體性阻滯因素從而提高集體行動(dòng)能力提供了借鑒。一是要堅(jiān)持互惠原則，這是多元主體合作共治的基礎(chǔ)。不可否認(rèn)，當(dāng)前鄉(xiāng)村出現(xiàn)集體行動(dòng)的困境與行動(dòng)主體各自利益的算計(jì)及由此形成的 “分利秩序”（陳鋒，2015）直接相關(guān)。因此要對鄉(xiāng)村治理各主體進(jìn)行利益分析，尤其要明確公共利益和私人利益的邊界，使各主體在平等的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)相互給與和利益分享，通過利益共同體進(jìn)而形成治理的共同體。在這一過程中，如何重建國家、基層組織與農(nóng)民之間的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制與制衡機(jī)制是最為關(guān)鍵的問題，也是一個(gè)需要繼續(xù)深入研究的重大課題。[17]二是要發(fā)揮資源的引導(dǎo)功能。資源的下鄉(xiāng)落地要與群眾的生產(chǎn)生活的實(shí)際需求相結(jié)合，讓群眾意識(shí)到鄉(xiāng)村治理是他們“自己的事”，從而積極參與決策和監(jiān)督，解決“政府干、農(nóng)民看”的問題。三是注重發(fā)揮核心行動(dòng)者的作用。我國的政治體制決定了基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，而作為“代理人”的村黨支部書記則是理所當(dāng)然的核心行動(dòng)者，他要將黨的意志與群眾意愿有效融合，并將其他行動(dòng)者吸納到行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中來，從而形成“共建共治共享”的鄉(xiāng)村治理格局。[18]

（二）強(qiáng)化資源整合提升治理資源的組織能力

資源的組織能力是指以整合的方式，通過組織活動(dòng)過程來獲取、配置和運(yùn)用資源以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的各種活動(dòng)能力。[19]鄉(xiāng)村資源是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，因而如何組織好鄉(xiāng)村資源是實(shí)施鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是一項(xiàng)基礎(chǔ)性能力。首先，以市場機(jī)制激活農(nóng)村發(fā)展和治理動(dòng)力。農(nóng)村市場化是建立和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的必然取向，[20]也是習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想的重要內(nèi)容。要按照中央的要求繼續(xù)深化資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革，努力形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式，通過不斷激活鄉(xiāng)村資源為市場力量進(jìn)入 “三農(nóng)”領(lǐng)域參與鄉(xiāng)村治理開辟道路、搭建平臺(tái)。其次，提升資源配置的效率性和公平性。上級政府要將資源配置和使用的決策權(quán)下移到鎮(zhèn)村組織，即除了一個(gè)部分重點(diǎn)用于提供普惠性的、可以標(biāo)準(zhǔn)化的基本公共品，比如鄉(xiāng)村道路、基本水利、義務(wù)教育、合作醫(yī)療諸方面由上級決定外，另外一個(gè)部分作為“活錢”，按人均直接撥發(fā)給農(nóng)民群眾所在村集體，村集體通過民主決策和民主管理，將“活錢”用于提供各種地方性的、難以標(biāo)準(zhǔn)化且農(nóng)民利益存在分化的細(xì)小瑣碎的公共品。[21]這樣既可以激發(fā)鄉(xiāng)村主體的積極性和創(chuàng)造力，又可實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與鄉(xiāng)村權(quán)力的有效對接。再次，促進(jìn)資源的城鄉(xiāng)流動(dòng)與融合發(fā)展。農(nóng)村和城市擁有各自的資源優(yōu)勢，要將城市的優(yōu)勢資本資源、優(yōu)勢技術(shù)資源和農(nóng)村的優(yōu)勢農(nóng)業(yè)資源、優(yōu)勢空間資源，通過自由競爭、自由流動(dòng)、自由交換，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互治、優(yōu)勢互補(bǔ)、融合發(fā)展。[22]

（三）運(yùn)用善治思維提升治理工具的優(yōu)化能力

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)設(shè)定下，鄉(xiāng)村治理的模式、手段和方式必然發(fā)生新的轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)主要依賴行政權(quán)威和規(guī)則的一元化治理轉(zhuǎn)向平等、協(xié)商、合作的多元化治理。這一轉(zhuǎn)變內(nèi)含著治理和善治的基本訴求，即法治性、民主性、服務(wù)性和合作性。[23]法治性訴求源于鄉(xiāng)村社會(huì)本身，如鄉(xiāng)村公共權(quán)力的濫用、民眾利益訴求的無序、鄉(xiāng)村社會(huì)的人情治理等，都必須從法治層面予以規(guī)范。要確立公共權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則，明確各治理主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，尤其是要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織與村級組織的權(quán)力邊界，防止行政權(quán)力的濫用和對自治權(quán)力的侵犯；要運(yùn)用法治將民眾的權(quán)利實(shí)踐途徑和方式納入規(guī)范化、合理化軌道，以法律的約束性和規(guī)范性調(diào)整民眾參與行為，使其逐步養(yǎng)成依法辦事、遇事找法和解決問題靠法的習(xí)慣。[24]民主性訴求包含著鄉(xiāng)村治理主體的平等和治理過程的透明。[25]要進(jìn)一步完善村民自治制度和基層民主協(xié)商機(jī)制，通過規(guī)范民主程序確保村民主體地位，并不斷豐富民主的形式，激發(fā)村民的主體活力和合作參與意識(shí)；要嚴(yán)格規(guī)范政務(wù)、村務(wù)公開，使村民不至于因信息不對稱而監(jiān)督無從下手、參與無處發(fā)力，這是民主化的前提和必然要求。服務(wù)性訴求意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政理念要切實(shí)從 “管制行政”向“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變：在行政理念上，要改變過去“官本位、政府本位、權(quán)力本位”的官僚主義思想，樹立“民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位”的服務(wù)理念；[26]在行政體制上，要改變現(xiàn)有的行政化思維和“壓力型”體制，確?！皩ι县?fù)責(zé)”與“向下負(fù)責(zé)”的平衡；在行政目標(biāo)上，要將為群眾提供全面的政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)、公共安全等作為基本行政目標(biāo)。合作性訴求要求改變政府一元化的威權(quán)治理現(xiàn)狀，堅(jiān)持主體平等原則，支持和扶持社會(huì)力量的成長，并以包容心態(tài)將體制內(nèi)與體制外、鄉(xiāng)村內(nèi)與鄉(xiāng)村外的各種力量吸納到鄉(xiāng)村治理中來，形成多種力量相互影響、相互配合、緊密合作的鄉(xiāng)村治理局面。

（四）堅(jiān)持以人民為中心提升治理目標(biāo)的掌控能力

鄉(xiāng)村治理能力的目標(biāo)指向是人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序，最大限度增進(jìn)人民福祉，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。前文所述治理能力的目標(biāo)偏移，說到底是治理理念出現(xiàn)的偏差，淡化了中國共產(chǎn)黨“以人民為中心”的價(jià)值追求和執(zhí)政使命。要充分認(rèn)識(shí)這一問題的嚴(yán)重性，因?yàn)樗婕暗洁l(xiāng)村治理為了誰、依靠誰和由誰來評判的根本性和方向性問題，唯如此才能實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理能力的目標(biāo)掌控。一是要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，使基層黨組織成為貫徹黨的路線方針政策并動(dòng)員組織和服務(wù)群眾的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，確保鄉(xiāng)村治理的社會(huì)主義方向。二是要堅(jiān)持黨的群眾路線，將全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨貫穿到鄉(xiāng)村治理的全領(lǐng)域和全過程。尤其是基層黨組織，要改變以往“內(nèi)部化”的黨建思維，將基層黨建融入群眾工作之中，把工作重心轉(zhuǎn)到服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生、服務(wù)群眾、服務(wù)黨員上來，使基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方式、活動(dòng)方式更加符合服務(wù)群眾的需要。三是領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的政績觀，將鄉(xiāng)村治理的成效交由群眾來評判。在治理過程中要充分了解群眾的基本訴求和意見建議，并將群眾對美好生活的向往融入鄉(xiāng)村治理的工作目標(biāo)，只有當(dāng)群眾愿望與治理目標(biāo)相一致時(shí)，鄉(xiāng)村治理才能產(chǎn)生令群眾滿意的實(shí)際的效果。同時(shí)要完善鄉(xiāng)村治理績效評估體系和領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升考核體系，增加群眾滿意度在評估考核體系中的比重，提升基層干部正確從政、正確施政的能力。

四、小結(jié)及余論

以國家力量整體推動(dòng)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其基本思路是通過政策傾斜和資源輸入不斷激活日益衰落的鄉(xiāng)村社會(huì)，以此撬動(dòng)鄉(xiāng)村振興的擋路石。然而五年來的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中，不斷積累的老問題和不斷暴露出的新問題交織，短暫的繁榮和脆弱的秩序仍是一些鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出的基本圖景。事實(shí)上，依靠外力的激活只是鄉(xiāng)村發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，只有內(nèi)部能力成長才能提供持久的穩(wěn)定的發(fā)展動(dòng)力。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為治理能力運(yùn)行提供了新的環(huán)境，對治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，也為能力提升提供了新的契機(jī)。從能力運(yùn)行的角度看，鄉(xiāng)村治理能力包含主體、資源、工具、目標(biāo)四個(gè)運(yùn)行要素，及相應(yīng)的主體行動(dòng)、資源組織、工具優(yōu)化、目標(biāo)掌控四個(gè)運(yùn)行階段和四種運(yùn)行能力。這四個(gè)要素、四個(gè)階段和四種能力之間相互關(guān)聯(lián)、相互作用，共同構(gòu)成了一個(gè)完整的鄉(xiāng)村治理能力運(yùn)行體系。通過理論梳理和實(shí)踐考察發(fā)現(xiàn)，協(xié)調(diào)能力、整合能力與控制能力是確保鄉(xiāng)村治理能力運(yùn)行系統(tǒng)穩(wěn)定與發(fā)展的三個(gè)關(guān)鍵要素，它們作用于能力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)。