欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府主導(dǎo)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的實踐與啟示

文/賈 晉 李雪峰 王 慧（...西南財經(jīng)大學(xué)，四川成都 60）

內(nèi)容提要：通過對四川省“一村一幼”計劃的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)農(nóng)村教育發(fā)展表現(xiàn)出較強的指令性任務(wù)特征；通過“軟激勵、硬考核”的方式，能夠有效地提高地方政府的重視程度，在短期內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)村學(xué)前教育的趕超式發(fā)展。但“一村一幼”計劃也面臨硬性考核目標(biāo)導(dǎo)向偏誤、激勵措施被錯誤響應(yīng)、“撒胡椒面”發(fā)展方式盛行等問題。完善政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步科學(xué)構(gòu)建考核指標(biāo)體系，及時糾正錯誤行為傾向，提高教育資源利用效率，完善基層制度創(chuàng)新環(huán)境，著力提高家長主觀評價。

學(xué)前教育是國民教育的基礎(chǔ)，對促進(jìn)個體全面發(fā)展、打破貧困代際傳遞和提升國民整體素質(zhì)具有重要的戰(zhàn)略意義[1]。農(nóng)村學(xué)前教育基礎(chǔ)較弱、欠賬較多，目前仍是整個教育系統(tǒng)的主要短板。2018年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，不僅在基本原則中強調(diào)“堅持政府主導(dǎo)”，明確各級政府在規(guī)劃、投入等方面的責(zé)任，還著重對農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展提出了新要求，標(biāo)志著新時期政府主導(dǎo)強勢回歸[2]。從中央文件精神到政策落地實踐，政府該如何有效地主導(dǎo)農(nóng)村學(xué)前教育服務(wù)供給，成為一個緊迫的研究課題。近年來，受益于各級政府的大力扶持，欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展態(tài)勢強勁，在政策創(chuàng)新實踐方面取得了顯著成效，為我國推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展，實現(xiàn)“幼有所育”提供了有益借鑒。

一、加強政府主導(dǎo)對學(xué)前教育發(fā)展的重要性

當(dāng)前學(xué)前教育服務(wù)供給不足，其根源在于未能科學(xué)厘清誰來承擔(dān)學(xué)前教育服務(wù)的供給責(zé)任、承擔(dān)多大責(zé)任的問題。改革開放以來，我國政府在學(xué)前教育發(fā)展中的責(zé)任定位經(jīng)歷了由最初的承擔(dān)底線責(zé)任，到推向給市場，再到主導(dǎo)發(fā)展的變化，政府自身承擔(dān)責(zé)任的意識逐步增強。然而，由于管理制度、經(jīng)費制度、辦園規(guī)范制度等相關(guān)制度的建設(shè)滯后，我國學(xué)前教育發(fā)展中存在的問題并未得到有效解決，亟需政府切實加強和履行學(xué)前教育服務(wù)的供給責(zé)任[3]。就目前看來，政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定、公共財政支持、質(zhì)量管控等方面需承擔(dān)一定責(zé)任[4]。其中，提供公共財政支持這一責(zé)任尤為重要，是決定學(xué)前教育服務(wù)供給水平的關(guān)鍵因素。

由于學(xué)前教育具有正向外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品屬性，由政府承當(dāng)相應(yīng)服務(wù)供給從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上來看是正當(dāng)?shù)腫5]。由于正向外部效應(yīng)的存在，若將發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任完全交由市場，可能面臨“市場失靈”的問題，具體表現(xiàn)為學(xué)前教育服務(wù)的市場供給不足。而政府承擔(dān)學(xué)前教育服務(wù)供給，正好能合理補償其正向外部效應(yīng)，這對于提高學(xué)前教育服務(wù)供給的質(zhì)效具有積極意義[6]。因此，政府應(yīng)該重視學(xué)前教育的基本公共服務(wù)屬性，將其作為社會公共事業(yè)進(jìn)行扶持發(fā)展，而不是盲目地將其推向市場。然而，政府在學(xué)前教育發(fā)展中的責(zé)任邊界應(yīng)該是什么，各級政府間的責(zé)任應(yīng)該如何劃分，與其他辦園主體間的任務(wù)分工應(yīng)該如何安排等系列問題，就目前看來仍未得到系統(tǒng)解決，嚴(yán)重制約著學(xué)前教育服務(wù)的有效供給[7]。

為解決上述學(xué)前教育服務(wù)供給面臨的難題，社會各界就實施多元合作學(xué)前教育服務(wù)供給模式達(dá)成了廣泛共識。根據(jù)有效市場和有為政府的基本運行邏輯及規(guī)則，將市場與政府相結(jié)合是當(dāng)前強化我國學(xué)前教育服務(wù)供給的現(xiàn)實路徑[8]?，F(xiàn)有諸多學(xué)前教育服務(wù)供給類型包括以政府為主的、以營利性組織為主的及以非營利性部門為主的服務(wù)供給。鼓勵引導(dǎo)上述供給主體之間的合作共贏，創(chuàng)新探索多元學(xué)前教育服務(wù)供給模式，以此形成優(yōu)勢互促、短板互補的良好態(tài)勢，更好地滿足群眾的多樣化需求[9]。需指出的是，在多元學(xué)前教育服務(wù)供給模式中，應(yīng)堅持普及普惠優(yōu)先、政府公共財政主導(dǎo)、費用合理分擔(dān)的原則[10]，把握好政府與市場的關(guān)系，明確各自的責(zé)任邊界，進(jìn)而實現(xiàn)政府、家庭和社會成本的節(jié)約和收益的共享[11]。

然而，無論如何強調(diào)多元化合作供給模式的優(yōu)勢，政府在農(nóng)村學(xué)前教育服務(wù)供給中應(yīng)該承擔(dān)的主導(dǎo)責(zé)任都是不可推卸的。在學(xué)前教育市場發(fā)育成熟的地區(qū)，以市場供給為輔，引入良性競爭氛圍，形成多元辦園主體并行的發(fā)展態(tài)勢，有助于促進(jìn)其正面作用的發(fā)揮。但在學(xué)前教育市場發(fā)育不足的農(nóng)村地區(qū)，市場主體發(fā)育不足，承擔(dān)服務(wù)供給的主導(dǎo)責(zé)任只能依靠政府，并不能完全保證教育的公平配置。因此，以政府為主導(dǎo)，以多元服務(wù)供給方式為補充，是要求政府在保障教育公平的基礎(chǔ)上，有效結(jié)合市場力量，因地制宜地探索推行多元合作供給模式的差異化實現(xiàn)形式。

二、“一村一幼”計劃的實施背景與顯著特點

（一）“一村一幼”計劃的實施背景

由于財政投入資金缺乏、資源配置失衡、家長觀念落后等原因，西南欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育普遍存在入園率低、教育不公平等突出問題[12]。以四川省阿壩藏族羌族自治州（下簡稱“阿壩州”）為例，2007年阿壩州實現(xiàn)整體“普九”目標(biāo)，基本解決了適齡學(xué)生“有學(xué)上”問題。然而，由于學(xué)前教育未納入義務(wù)教育，農(nóng)村地區(qū)的多數(shù)適齡兒童仍然“無園可上”。2010年阿壩州僅有幼兒園61所，在園幼兒12679人，學(xué)前三年毛入園率為16%，比同期全省平均水平低46.5%。

當(dāng)?shù)囟鄶?shù)兒童缺失普通話聽說能力，主要原因就在于其缺失學(xué)前教育經(jīng)歷，使得入學(xué)準(zhǔn)備不足。具體而言，未接受過學(xué)前教育的兒童在日常生活中大多使用地方方言與親友進(jìn)行溝通交流，不具有良好的普通話聽說環(huán)境及規(guī)范訓(xùn)練，導(dǎo)致聽說能力低下，因而在入學(xué)之初需要半年左右時間先適應(yīng)普通話教學(xué)環(huán)境再學(xué)習(xí)基礎(chǔ)課程。更有甚者，部分少數(shù)民族家庭只會本民族語言，不具備漢語聽說讀寫能力，其子女本就缺乏學(xué)習(xí)漢語的土壤。進(jìn)入小學(xué)后，這部分學(xué)生需要耗費1-2年的時間才能進(jìn)行基本的漢語聽說。但由于入學(xué)初期的大部分精力花費在語言學(xué)習(xí)上，較難兼顧相應(yīng)的課程學(xué)習(xí)，日積月累產(chǎn)生繁重的學(xué)業(yè)知識欠賬，表現(xiàn)出的上課內(nèi)容吸收不了、學(xué)習(xí)成績較低等情況嚴(yán)重挫傷這部分學(xué)生的自信心，進(jìn)而逐步發(fā)展出厭學(xué)情緒，影響后續(xù)學(xué)習(xí)生涯。因此，阿壩州在“普九”工作基本實現(xiàn)“拓面”目標(biāo)、繼而將工作重點轉(zhuǎn)向“提質(zhì)”之際，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展滯后所產(chǎn)生的負(fù)面影響突出顯現(xiàn)，成為制約全州九年義務(wù)教育鞏固率提升的關(guān)鍵因素。

為解決兒童“無園可上”問題，2012年阿壩州以農(nóng)村學(xué)前教育為突破口，明確提出實施一項重大民生工程，即“一村一幼”計劃，以縣級政府為實施單位，按照“大村獨立舉辦、小村聯(lián)合舉辦”的思路，規(guī)劃和建設(shè)村級幼兒園（下簡稱“村幼”），確保適齡兒童能夠?qū)崿F(xiàn)就近上學(xué)。隨后，四川省分別于2015年、2017年在涼山州、甘孜州等啟動了“一村一幼”計劃，實現(xiàn)對全省欠發(fā)達(dá)地區(qū)的覆蓋。

（二）“一村一幼”計劃的顯著特點

四川省“一村一幼”計劃作為政府主導(dǎo)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的典型代表之一，具有較強的指令性任務(wù)特征。在推進(jìn) “一村一幼”計劃過程中，采取“軟激勵、硬考核”的方式，有效地提高了地方政府對農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的重視程度，在短期內(nèi)交出了亮麗的“答卷”。以阿壩州為例，全州的學(xué)前三年毛入園率在2012年僅為32%，遠(yuǎn)低于同期全國平均水平67.5%，但在2017年便提升至80.14%。同時，幼兒園數(shù)量由2012年的64所增加到640所，其中村級幼兒園332所；在園幼兒數(shù)量由13582人增加到29633人，其中村級在園幼兒10114人。具體而言，“一村一幼”計劃的顯著特點包括以下三個方面：

第一，獎懲管理制度完善，地方政府重視程度高。由于學(xué)前教育未被納入義務(wù)教育范疇，地方政府對農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的重視僅僅停留在“喊口號”階段，未能將政策落實到具體實踐中[13]。為確?！耙淮逡挥住庇媱澋穆鋵嵧七M(jìn)，在四川省委、省政府的要求下，各市（州）將“一村一幼”計劃納入政治任務(wù)和民生工程，將實施責(zé)任具體落實到個人，將發(fā)展目標(biāo)列入硬性考核，與官員晉升直接掛鉤，促使地方政府重視程度大幅上升。例如，樂山市將“一村一幼”計劃納入助推全市發(fā)展的“十大舉措”和小涼山綜合扶貧開發(fā)總體規(guī)劃，同時構(gòu)建黨委政府齊抓共管、關(guān)聯(lián)部門協(xié)調(diào)配合的聯(lián)動工作機(jī)制，明確由兩名市委常委主要負(fù)責(zé)，以市委組織部為牽頭攬總部門，教育局、財政局等部門協(xié)同配合，縣（區(qū)）黨委政府主抓具體實施。

第二，財政支出分?jǐn)偯鞔_，學(xué)前教育經(jīng)費保障強。教育經(jīng)費投入往往是制約農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的主要因素，不利于增加普惠性學(xué)前教育服務(wù)供給[14]。在省級層面，四川省通過省財政出資，一是為每個農(nóng)村在園幼兒提供保教費補貼和午餐補助，二是為每個村幼補貼2名輔導(dǎo)員勞務(wù)報酬費，僅2017年便下達(dá)輔導(dǎo)員省級補助資金4億元。在州縣層面，將學(xué)前教育資金納入州、縣財政支出預(yù)算，確保教育經(jīng)費得到及時足額投入。同時，除加強本級財政資金投入外，還通過向上爭取資金、拓展籌資渠道等方式，加強教育經(jīng)費投入保障。以涼山彝族自治州為例，僅2016年全州用于村幼建設(shè)的開辦資金便高達(dá)2.5億元。

第三，拓寬選人用人渠道，村幼師資隊伍補齊快。村級幼兒園及在園幼兒數(shù)量的快速增加，對村幼師資隊伍建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。然而，村幼普遍面臨“招人難、留人難”的問題，教師供需矛盾較為突出。為應(yīng)對這一難題，各州、縣采取公開招聘、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、大學(xué)生村官頂崗等辦法，多措并舉解決師資問題。為提高村幼師資隊伍的綜合從業(yè)能力，統(tǒng)籌進(jìn)行多元化實用職后培訓(xùn)活動，尤其擴(kuò)大非專業(yè)幼兒教師的培訓(xùn)規(guī)模和力度。如樂山市依托樂山師范學(xué)院和縣本級教師進(jìn)修校，不斷健全校地合作培訓(xùn)模式，盡可能全面覆蓋全市欠發(fā)達(dá)地區(qū)村幼教師培訓(xùn)。特別地，實施“一村一幼”計劃，有效強化了學(xué)前教育人才隊伍建設(shè)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前教育的師資水平得到全面長足提升。目前，伴隨“一村一幼”計劃的持續(xù)發(fā)展，幼兒教師已成為眾多青少年理想的職業(yè)選擇，幼教人力資源供給不斷增加，村幼師資隊伍建設(shè)進(jìn)一步增強。

三、“一村一幼”計劃存在的問題

在實踐過程中，“一村一幼”計劃也存在著一些亟待解決的問題。由于“硬考核”導(dǎo)向出現(xiàn)偏誤，導(dǎo)致地方政府對“軟激勵”措施做出錯誤的響應(yīng)。此外，由于“撒胡椒面”發(fā)展方式、制度調(diào)整未能同步、家長需求被忽視等問題的存在，也為農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)由“拓面”到“提質(zhì)”的轉(zhuǎn)型發(fā)展埋下了隱患。

（一）硬性考核目標(biāo)導(dǎo)向偏誤

確保適齡兒童“有學(xué)上”僅僅是推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的基礎(chǔ)工作，而如何有效發(fā)揮村幼的保教職能，讓他們在進(jìn)入小學(xué)前做好充分的入學(xué)準(zhǔn)備才是根本目的。然而，無論是中央層面還是地方層面，從各自的教育統(tǒng)計公報來看，大多數(shù)指標(biāo)均用于衡量學(xué)前教育普及度。各級政府就村幼保教質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)出臺了相應(yīng)的指導(dǎo)文件，但現(xiàn)有質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)多以定性方式進(jìn)行描述，未能有效轉(zhuǎn)化為定量考核目標(biāo)，加之缺乏相應(yīng)的獎懲措施，除安全事故這一“紅線”外，各級政府對村幼保教質(zhì)量的考核基本屬于形同虛設(shè)，難以發(fā)揮真正的導(dǎo)向作用。對于各縣而言，提高農(nóng)村學(xué)前教育普及度是顯性考核目標(biāo)，有利于彰顯工作政績，而提升村幼保教質(zhì)量僅能算作額外任務(wù)。因此，在以教育普及率為核心的考核目標(biāo)單維化導(dǎo)向下，部分縣出現(xiàn)了“重普及、輕保教”的錯誤傾向，導(dǎo)致亮麗的“答卷”背后存在著基本教玩具配置不齊、適用教材缺乏、運營監(jiān)管不足等多種問題，村幼保教質(zhì)量難以得到保障，部分甚至淪為托兒所，僅實現(xiàn)為兒童提供安全托管場地的職能。

（二）激勵措施被錯誤響應(yīng)

由于“硬考核”導(dǎo)向出現(xiàn)偏誤，縣級政府在主導(dǎo)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展時出現(xiàn) “重普及、輕保教”的錯誤行為傾向，不僅影響了自身的行為決策邏輯，還造成各項 “軟激勵”措施被錯誤使用。以中央財政獎補資金為例，受益于中央財政的政策傾斜，四川省欠發(fā)達(dá)地區(qū)各縣通常能夠獲得更多的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展資金支持。在農(nóng)村學(xué)前教育普及硬性考核的強制約束下，獎補資金不僅被錯誤使用，在一定程度上還助推了縣級政府的錯誤傾向。一方面，新建、改擴(kuò)建公辦幼兒園是普及農(nóng)村學(xué)前教育的基礎(chǔ)，不論上級財政是否支持，縣級政府都要完成考核任務(wù)?？h級政府通過爭取獎補資金，能夠在確?？己巳蝿?wù)順利完成的基礎(chǔ)上，投入更少的本級財政資金，變相地增加了本級財政收入；另一方面，省級財政補貼了在園幼兒的保教費、午餐費以及輔導(dǎo)員的勞務(wù)報酬費，基本解決了各縣在村幼運營資金投入上的“后顧之憂”。如此以來，獎補資金成為縣級政府完成考核目標(biāo)的重要工具，而省級財政補貼無疑為這種工具的錯誤使用掃清了障礙。這導(dǎo)致部分縣產(chǎn)生農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展只是“一次性投入”的錯誤觀點，不但不會選擇放棄申報，可能還會出現(xiàn)脫離當(dāng)?shù)匦枨髮嶋H，盲目增加農(nóng)村幼兒園數(shù)量的行為偏差，阻礙在園幼兒規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮和財政資金投入效率的提升，甚至在園舍建設(shè)過程中誘發(fā)尋租行為。

（三）“撒胡椒面”發(fā)展方式盛行

2018年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的 《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》明確提出，在農(nóng)村地區(qū)要充分考慮人口變化和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，按照“大村獨立建園或設(shè)分園，小村聯(lián)合辦園”進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃布局。然而，對于農(nóng)村人口分布較為分散的欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，多數(shù)縣在推進(jìn)“一村一幼”計劃時普遍面臨任務(wù)重、時間緊的難題。同時，由于“一村一幼”計劃被視為政治任務(wù)，加之相應(yīng)的考核目標(biāo)可量化，各縣之間難免會進(jìn)行橫向比較，引起不必要的“指標(biāo)競賽”。在實踐中，部分縣開辦村幼主要以當(dāng)期具有學(xué)前教育需求意愿的家庭數(shù)量為據(jù)，缺少對未來教育需求變化趨勢、村幼布局的整體研判、謹(jǐn)慎論證和科學(xué)規(guī)劃。這使得村幼數(shù)量和在園幼兒數(shù)量同步增加而園均在園幼兒數(shù)量卻始終在低水平徘徊，部分剛建成的村幼園所甚至出現(xiàn)閑置現(xiàn)象，極大地提高了辦園成本。以阿壩州M縣為例，自開展“一村一幼”計劃以來，村幼園均在園幼兒數(shù)量始終保持在9人左右。特別地，上級政府出臺的部分“軟激勵”措施，例如按園補貼2名輔導(dǎo)員工資等，分?jǐn)偭恕叭龊访妗狈绞剿鶐淼母哳~成本，造成了嚴(yán)重的教育資源浪費問題。

（四）管理制度未能同步調(diào)整

“一村一幼”計劃雖然促使農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)實現(xiàn)了快速發(fā)展，但同時也增加了教育部門的管理負(fù)擔(dān)，并且與現(xiàn)有管理制度表現(xiàn)出不兼容性，給管理者帶來了新的困擾。以教師編制制度為例，雖然村級幼兒園和在園幼兒數(shù)量增長迅速，但相應(yīng)的幼兒教師編制未能得到同步補充。例如，根據(jù)教育部關(guān)于保教人員的配備標(biāo)準(zhǔn)，阿壩州應(yīng)配備編制3975個，而實際核定編制只有1289個。為解決上述問題，各地只能通過政府服務(wù)購買方式聘用幼兒輔導(dǎo)員補充教師需求缺口。2017年，阿壩州幼兒輔導(dǎo)員高達(dá)2372人，而在編幼兒教師數(shù)僅為1103人。此外，由編制差異所帶來的同工不同酬問題較為嚴(yán)重。除省財政補貼的勞務(wù)報酬外，不同縣還制定了相應(yīng)的補貼辦法，但輔導(dǎo)員工資仍難達(dá)到當(dāng)?shù)氐钠骄べY。在實地訪談中，大多數(shù)輔導(dǎo)員表現(xiàn)出強烈的離崗意愿。還有部分輔導(dǎo)員是抱著未來會轉(zhuǎn)為在編教師的希望，才堅持留在村幼工作。在長期的同工不同酬問題困擾下，一旦轉(zhuǎn)崗希望破滅，可能誘發(fā)大量輔導(dǎo)員“離崗潮”。

（五）教育供給忽略家長需求

教育發(fā)展改革的主要目標(biāo)是 “辦人民滿意的教育”[15]。學(xué)前教育作為農(nóng)村公共服務(wù)供給的重要內(nèi)容，不僅要從供給側(cè)著手實現(xiàn)有效供給，還要從需求側(cè)著手滿足農(nóng)村居民對學(xué)前教育的多樣化需求。我國發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)面臨的主要矛盾是人民對學(xué)前教育多樣化需求與有效供給之間的矛盾，為化解此矛盾，實現(xiàn)學(xué)前教育按需有效供給適切性的關(guān)鍵則是堅持 “人民滿意”[16]。然而，縣級政府在主導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的過程中，通常只會關(guān)注顯性指標(biāo)的提升，尤其是考核目標(biāo)中涉及的硬性指標(biāo)，而忽略了對家長需求的回應(yīng)。根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果①筆者于2018年底在四川省阿壩州汶川縣、金川縣和甘孜州新龍縣開展的主題為“四川省‘一村一幼’建設(shè)績效評估”的農(nóng)村實地調(diào)研，共收回有效村幼家長問卷159份。，家長對農(nóng)村學(xué)前教育的主觀評價并不理想。有70.4%的村幼家長表示傾向于在經(jīng)濟(jì)條件允許的前提下將子女送出農(nóng)村接受學(xué)前教育。伴隨農(nóng)村居民收入的持續(xù)增長，家長對優(yōu)質(zhì)教育的需求水平和需求能力都將同步提高。如果村幼教育供給長期難以滿足家長需求，越來越多的家長將可能選擇把擇校意愿轉(zhuǎn)化為實際行動。農(nóng)村適齡學(xué)生的大量外流，一方面會導(dǎo)致縣城幼兒園超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，進(jìn)一步惡化“城市擠、鄉(xiāng)村弱”局面，成為激發(fā)社會矛盾的不穩(wěn)定因素；另一方面也會使得農(nóng)村幼兒園園區(qū)荒廢和設(shè)施設(shè)備閑置，建設(shè)投資的邊際回報進(jìn)一步降低，進(jìn)而陷入“低質(zhì)量-差生源”的惡性循環(huán)，加劇農(nóng)村學(xué)前教育適齡兒童“空心化”現(xiàn)象。

四、對當(dāng)前農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的建議

“一村一幼”計劃契合政府主導(dǎo)發(fā)展思路，雖然實施范圍存在區(qū)位特殊性，但在共性層面為研究的開展提供了典型案例支撐?；诮逃降目紤]，以“一村一幼”計劃為代表的政府主導(dǎo)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展具有合理性和重要性。在這一快速進(jìn)程中，遇見問題在所難免。如何有效地解決問題，對癥下藥，辦好人民滿意的教育是十分重要的。在對“一村一幼”計劃的得失進(jìn)行綜合分析后，本文認(rèn)為政府要擔(dān)好農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的主導(dǎo)責(zé)任，除了持續(xù)加快學(xué)前教育普及、提高保教質(zhì)量外，還有幾個關(guān)鍵點需要把握住。

（一）科學(xué)構(gòu)建考核指標(biāo)體系

將農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展納入考核任務(wù)，能夠有效保障地方政府的重視程度，而科學(xué)構(gòu)建考核指標(biāo)體系，則為地方政府指明了發(fā)展方向。一是合理利用目標(biāo)考核工具。對農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的目標(biāo)考核是約束性的，但要防止被用作官員升遷的參考標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)“指標(biāo)競賽”，造成不必要的資源浪費問題。二是考核指標(biāo)設(shè)置可量化。指標(biāo)設(shè)置應(yīng)遵循可量化原則，對于部分難以量化的定性目標(biāo)，可引入第三方機(jī)構(gòu)，采取打分形式進(jìn)行評價，確保評估結(jié)果的客觀性和科學(xué)性。三是避免考核標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”。充分結(jié)合各地的實際情況，設(shè)置差異性考核標(biāo)準(zhǔn)，既要保證基礎(chǔ)好的縣不能 “留有余力”，也要保證基礎(chǔ)較差的縣不能“鞭長莫及”。四是適當(dāng)延長考核周期。給地方政府留有足夠的時間開展科學(xué)規(guī)劃幼兒園布局、提升村幼保教質(zhì)量等工作，避免地方政府為完成任務(wù)而被迫選擇短視行為。

（二）及時糾正錯誤行為傾向

對于當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)的錯誤行為傾向，一是及時糾正“重普及、輕保教”的錯誤傾向。優(yōu)化調(diào)整村幼硬件條件建設(shè)與軟件設(shè)施配套的資金投入比例，適度增加特色課程教材開發(fā)等支出，堅決防范 “形象化工程”，著重推進(jìn)村幼保育教育高質(zhì)量發(fā)展。二是著力扭轉(zhuǎn)“一次性投入”的錯誤傾向。對于園所新建、改擴(kuò)建等一次性投入，要不吝投入，嚴(yán)格監(jiān)管其合規(guī)合時建成，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時要建立長效的運營保障機(jī)制，滿足教職工工資支出、場地維修等運營費用的基本開支。三是嚴(yán)厲杜絕“權(quán)力尋租”的錯誤傾向。重點把握基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教玩具集中采購等容易滋生腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格落實公開透明的招標(biāo)程序，營造公平的市場競爭氛圍。此外，對于可能助推錯誤行為傾向的“軟激勵”措施，應(yīng)注重執(zhí)行績效評估，以此對激勵措施進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，并在項目建成驗收、后期運營考核等方面下硬功夫。

（三）提高教育資源利用效率

著力提高教育資源利用效率，一方面要確保農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的資源投入，另一方面在等量資源投入的基礎(chǔ)上，獲得更大的資源產(chǎn)出成效。一是科學(xué)規(guī)劃村幼布局?？茖W(xué)預(yù)判人口變化和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，結(jié)合縣級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中對轄區(qū)內(nèi)行政村的發(fā)展類型劃分，同步做好空間規(guī)劃和要素規(guī)劃，充分盤活富余公共資源。二是整合利用各類政策資源。推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展不能完全以行政區(qū)劃為配置標(biāo)準(zhǔn)，必須把農(nóng)村幼兒園建設(shè)規(guī)劃和其他扶持政策相聯(lián)系以形成合力，統(tǒng)籌利用各級各類項目資源，擴(kuò)大各項目建設(shè)的正外部效應(yīng)。三是合理優(yōu)化幼兒園數(shù)量規(guī)模。充分開展實地調(diào)研，對前期布局規(guī)劃不合理的幼兒園進(jìn)行及時調(diào)整，符合合并條件的村幼要堅決合并，適度容許地方政府在農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展過程中產(chǎn)生試錯成本，合理優(yōu)化農(nóng)村幼兒園的數(shù)量規(guī)模。

（四）完善基層制度創(chuàng)新環(huán)境

政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)將迎來快速發(fā)展，改變了已有制度的基本運行環(huán)境，將倒逼相關(guān)制度進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。在此過程中，能在上位制度基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整的便進(jìn)行及時調(diào)整，不能調(diào)整的則應(yīng)充分尊重“自下而上”的創(chuàng)新實踐，為地方政府提供有利的實踐環(huán)境和政策支持。例如，面對教師編制不足問題，地方政府采取的政府購買服務(wù)方式便是有效的應(yīng)對措施，但仍需予以進(jìn)一步支持。一是完善輔導(dǎo)員的績效考核機(jī)制。制定相應(yīng)的村幼輔導(dǎo)員工齡工資管理辦法，確保村幼輔導(dǎo)員工資能夠通過工齡的增加逐步向正式教師看齊，并出臺年終績效考核獎勵辦法，根據(jù)輔導(dǎo)員的德能勤績考核發(fā)放年終績效獎勵。二是打通村幼輔導(dǎo)員的職業(yè)晉升渠道。健全從優(yōu)秀村幼輔導(dǎo)員中選拔考察錄取機(jī)關(guān)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、提拔村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)干部制度，打破村幼輔導(dǎo)員的晉升 “天花板”，杜絕讓村幼輔導(dǎo)員成為“一崗定終身”的職業(yè)，淡化編制限制所帶來的負(fù)面影響。

（五）著力提高家長主觀評價

家長對農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)具有不完全信息且存在教育偏好差異，故而主觀評價與客觀水平并不完全相符。以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村學(xué)前教育服務(wù)供給，尤其要清楚掌握家長對農(nóng)村學(xué)前教育的主觀評價和教育偏好等信息，不斷完善按需教育供給方式，從而提高家長對學(xué)前教育的滿意度評價，持續(xù)增加農(nóng)村居民的獲得感和幸福感。一是完善家校信息傳遞機(jī)制。政府應(yīng)該主動“蹲下身子”傾聽家長的聲音，以村幼教師為紐帶，形成家長和政府的信息互通反饋機(jī)制，暢通溝通交流渠道，逐漸培養(yǎng)家長在推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展中的主人翁意識。二是積極回應(yīng)家長教育需求。收集整理家長反饋意見，對一些政策誤讀，積極溝通解開家長誤解；對其他情況，據(jù)實展開專項調(diào)查工作，積極整改現(xiàn)存問題，及時有效回應(yīng)家長意見和建議，切實提高家長對農(nóng)村學(xué)前教育的滿意度評價。