論城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的決策主體、程序與監(jiān)管模式完善

文/劉 輝（浙江農(nóng)林大學，浙江杭州 311300）

內(nèi)容提要：基于既往研究成果評價城鄉(xiāng)規(guī)劃制度實效，可以有公眾參與制度、控制性詳細規(guī)劃制度、規(guī)劃監(jiān)管制度三個著眼點。控制性詳細規(guī)劃制度是城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的核心內(nèi)容。依據(jù)控制性詳細規(guī)劃制定的規(guī)劃條件是國有土地出讓合同中的基礎條款，為后續(xù)的規(guī)劃許可與驗收核實行為提供了直接的依據(jù)。對城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管制度正當性的追問，既要關注公民權利保障的充分程度，也要關注城鄉(xiāng)規(guī)劃制度實施的成效。規(guī)劃委員會制度與公眾參與制度的完善，是增強城鄉(xiāng)規(guī)劃制度實效的重要安排。

人類為滿足生產(chǎn)、生活需要而對物質形態(tài)、非物質形態(tài)空間展開的理性設計，在現(xiàn)代社會首先表現(xiàn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等針對物質形態(tài)空間的規(guī)劃，以及經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、創(chuàng)意設計等非物質形態(tài)的空間構想。在不同類型的規(guī)劃構想之中，城鄉(xiāng)規(guī)劃顯然具有整合、承載其他類型規(guī)劃的潛能。因此，具有防范災害、風險以維護空間利用秩序、促進土地空間資源高效利用以增進公共福祉功能的城鄉(xiāng)規(guī)劃，就成為城市社會學、文化地理學、公共管理學、政治學、哲學等諸多學科研究的對象，也應當成為法律實踐與法學思考給予充分關注的社會現(xiàn)象。

從既往的研究成果來看，對城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的評價可以從宏觀、中觀、微觀三個層面展開。從宏觀層面展開的評價著眼于對城鄉(xiāng)規(guī)劃指導理念、制度框架的審視，從中觀層面做出的評價著眼于對信息公開、參與程序等具體機制滿足利益相關者尊嚴實現(xiàn)、利益表達狀況的關照，從微觀層面進行的評價著眼于對個體權利實現(xiàn)、糾紛解決的需要獲得合理滿足水平的測算。

宏觀層面評價的參照依據(jù)表現(xiàn)為空間正義[1]、城市權利[2]理論的邏輯演繹，中觀層面評價的衡量基準表現(xiàn)為社會公眾的知情、表達權利應受到合理尊重的學理共識，微觀層面評價的參照對象表現(xiàn)為具體公民適宜居住權利、獲得救濟權利的實現(xiàn)程度。就三個層面的重要性而言，對個體權利的保障是具有基礎作用的方面，但若缺乏宏觀的關照與中觀的銜接，微觀的權利保障也會遇到相應的困難。本文嘗試基于既往研究成果確定評價城鄉(xiāng)規(guī)劃制度實效的著眼點，從如何完善公眾參與制度、控制性詳細規(guī)劃制度、規(guī)劃監(jiān)管制度展開探討，為落實與完善城鄉(xiāng)規(guī)劃制度提供理論參考。

一、完善城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度以促進公眾參與

城鄉(xiāng)規(guī)劃的功能在于應對城鄉(xiāng)土地與空間利用過程中產(chǎn)生的分配不公平問題，旨在促進公共利益實現(xiàn)。公共利益是不同私人利益相互交錯融合后形成的具有趨勢性的共同利益。因此，公共利益不能脫離私人利益的基礎而獨立存在，完全否定私人利益價值的公共利益只是名不副實的托辭。基于私人利益與公共利益相對存在的認識，就可以對城鄉(xiāng)規(guī)劃制度中行政公權與公民私權的關系做出判斷，即城鄉(xiāng)規(guī)劃權力的宗旨在于保障、協(xié)調公民對土地與空間合理使用的私人權利。

（一）保障公眾充分、理性、有序參與

在現(xiàn)代社會中，社會分工精細化促成了利益多元化，而利益多元化又促成了思想價值取向的多元化。因此，專家型行政模式的社會認同度逐漸降低，協(xié)同治理的公眾參與模式逐漸得到重視。城鄉(xiāng)規(guī)劃對日漸稀缺的土地與空間資源的利用行為加以調控，必然牽涉多種利益關系，因此需要借助公眾參與程序的支持來增強政策的正當性與可行性。[3]盡管隨著地方立法的探索與充實，城鄉(xiāng)規(guī)劃制度中的公眾參與程序和信息公開辦法逐漸獲得優(yōu)化、細化，但對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》自2008年實施以來的總體情況進行反思，還是亟需指出完善聽證制度為基礎的公眾參與程序以及城鄉(xiāng)規(guī)劃方案公示與信息公開制度的必要性。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃糾紛引發(fā)的行政訴訟中，建造鄰避設施引發(fā)社會矛盾的相關案例說明，居民及時、充分參與監(jiān)督鄰避設施的規(guī)劃、建設與運行，有利于提升規(guī)劃決策質量、降低實施規(guī)劃的成本。強調公眾參與并未否定專家參與的必要性。專家參與可以是公眾參與的一種表現(xiàn)形式。[4]泛化無序的公眾參與可能給政府行使職權、履行職責造成較高的成本負擔，因此可以設定不同類型、程度的公眾參與形式。例如，聽證程序能夠緩解沖突明顯的利益博弈強度；非營利組織的廣泛活動與公眾的有序參與，能避免在非政治性公共領域中被市場組織過度侵奪資源的現(xiàn)象發(fā)生。在城市生活中，促進空間正義目標實現(xiàn)的努力需要以社團聯(lián)合支持的公眾參與作為動力機制。在城市中實現(xiàn)空間正義需要遵循的原則包括權利優(yōu)先、公益保障、程序參與、分權制衡、信息公開五項原則，并借助城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度、控制性詳細規(guī)劃制度、規(guī)劃許可制度、申訴救濟制度的運行予以有效落實。

此外，發(fā)揮新媒體信息平臺的作用，用通俗易懂的語言解讀城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關技術知識，可以推動公眾理性參與編制、修改城鄉(xiāng)規(guī)劃。對于統(tǒng)一的城鄉(xiāng)空間進行土地開發(fā)權益的配置，需要協(xié)調不同類型行政規(guī)劃的關系，因此利用信息技術進行數(shù)據(jù)整合分享，有利于促進不同行政部門協(xié)調聯(lián)動機制的完善。通過規(guī)劃信息交互平臺的建設，可以充分發(fā)揮技術條件的支持作用，便于公眾了解規(guī)劃信息、參與構想規(guī)劃愿景。在游戲軟件、設計軟件發(fā)展較為成熟的時代背景下，三維視圖技術與大數(shù)據(jù)收集、分析的技術可以讓普通居民輕松地模仿規(guī)劃師的角色，提出自己對公共設施布局等問題的設計方案。因此，規(guī)劃信息公示不應被視為一種靜態(tài)的結果，而應被視為公眾參與過程的輔助條件。

（二）完善城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度

城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度與公眾參與制度的完善，是增強城鄉(xiāng)規(guī)劃制度正當性與可行性的重要安排，因此受到研究者的持續(xù)關注。許多城市的規(guī)劃委員會主要在發(fā)揮咨詢參謀的功能。設立規(guī)劃委員會的初衷本來是以集體民主決策的方式，取代政府與規(guī)劃部門領導決策的方式，有效移轉或分散規(guī)劃決策權限，確保規(guī)劃決策的民主正當性與科學合理性。但是，在實踐中，絕大多數(shù)的規(guī)劃委員會都難以擺脫 “市長辦公會”的運作模式，因此只能在外觀上增強規(guī)劃決策的民主性。[5]規(guī)劃委員會可以增加督察與申訴救濟功能，由上級政府規(guī)劃部門設置規(guī)劃督察申訴委員會，來監(jiān)督下級政府規(guī)劃部門的行政活動，以專業(yè)化的行政復議制度來解決規(guī)劃訴訟制度救濟能力有限的問題。在行政體制框架內(nèi)有效地受理申訴請求，也是及時吸納公眾反饋的意見、提高規(guī)劃評估工作質量的重要方式。因此設置規(guī)劃督察申訴委員會是增強規(guī)劃督察制度實效的合理創(chuàng)新舉措。

城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會需要獲得更充分的行政決策權力，發(fā)揮超越行政輔助機構或咨詢協(xié)調機構角色的更大作用。在村莊規(guī)劃的編制過程中，村民代表大會的民主討論是將規(guī)劃送交鎮(zhèn)政府審批的前置環(huán)節(jié)。因此，村莊規(guī)劃的編制體現(xiàn)了必要的民主自治因素。在鎮(zhèn)規(guī)劃與城市規(guī)劃的編制過程中，公眾參與的組織方式首先表現(xiàn)為規(guī)劃委員會的運行模式。通過規(guī)劃委員會成員的選任，可以將政府官員、技術專家、商界人士與民眾代表的意見集中表達出來，實現(xiàn)對多種利益進行權衡的效果。[6]對于中等城市、縣級市或城鎮(zhèn)而言，規(guī)劃委員會可以按照21人、17人或15人的規(guī)模進行組織，兼顧人員集中到會的可能與對各界意見予以統(tǒng)籌的需要。在表決方式的選擇方面，對于重要程度不同的規(guī)劃方案可以分別采取4/5、2/3或1/2的票決規(guī)則。當然，規(guī)劃方案實施之前的社區(qū)改造方案還是需要社區(qū)絕大多數(shù)居民認可，相應的征收補償方案也需要獲得社區(qū)居民的表決同意。

為保障控制性詳細規(guī)劃切實發(fā)揮作用，需要逐漸細化城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會等制度的具體規(guī)定，從而切實增強總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃的穩(wěn)定性與權威性。規(guī)劃委員會制度在成員的廣泛性方面具有獨特的優(yōu)勢，有利于綜合行政官員、技術專家、商業(yè)代表與城市居民的多方面意見，增強規(guī)劃方案的科學性、民主性與可接受性。城鄉(xiāng)規(guī)劃的文本屬于政策性文件，因此在編制、修改城鄉(xiāng)規(guī)劃的程序中應當重視規(guī)劃信息公示的重要作用，為征求公眾意見創(chuàng)造基本條件。

綜上所述，目前，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃申訴救濟渠道主要是行政復議、行政訴訟與信訪。若在對城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度進行探索的基礎上，結合規(guī)劃督察制度的實踐經(jīng)驗，設立規(guī)劃督察委員會專門受理城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的申訴請求，可以將保護公民權利與行政內(nèi)部監(jiān)督相結合，有利于拓展救濟范圍、提高救濟效率。[7]從各地的效能監(jiān)察實踐情況來看，部分地方政府出于對“土地財政”的利益追求，存在對住建部派駐重要城市的效能監(jiān)察員敬而遠之、消極應付的傾向。因此，在加強行政層級監(jiān)督的同時，注重調動社會公眾的監(jiān)督積極性，才是治本之策。在自上而下的規(guī)劃督察制度已經(jīng)運行十余年的條件下，將上級規(guī)劃部門派駐督察員的做法調整為設立規(guī)劃督察委員會，可以增強上級規(guī)劃部門通過受理申訴請求來查處下級規(guī)劃部門履職問題的能力。

二、完善編、修控制性詳細規(guī)劃的程序制度

從利益關系、社會關系、法律關系的視角來審視城鄉(xiāng)規(guī)劃，可以把城鄉(xiāng)規(guī)劃理解為協(xié)調土地與對應空間開發(fā)及控制方式的處置方案。城鄉(xiāng)規(guī)劃活動的目標在于關注和保障公共利益，以期持續(xù)、穩(wěn)定地實現(xiàn)為各種利益群體或個人合理實現(xiàn)私人利益提供保障與支持的目標。[8]城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的功能在于調整建設自由與建設管制兩種價值追求之間的關系，促進城鄉(xiāng)空間的高效、公平利用。因此，從法理視角觀察城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的實施狀況，就要注意規(guī)劃權力規(guī)范、高效行使的情況與私權主體建設自由充分、平等地實現(xiàn)的情況。在對城鄉(xiāng)規(guī)劃中總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃的內(nèi)容進行合理區(qū)分后，可以發(fā)現(xiàn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃的剛性內(nèi)容若能通過地方人大立法或行政立法程序獲得法律效力，有利于維護城鄉(xiāng)規(guī)劃的權威性、穩(wěn)定性。對于規(guī)劃內(nèi)容中的彈性部分，可以通過行政決策程序吸納公眾意見，為行政部門在控制性詳細規(guī)劃限定的彈性范圍內(nèi)促進建設自由的安排提供民意支持。

（一）參與控規(guī)編、修主體的利益博弈需均衡

控制性詳細規(guī)劃制度是連接總體規(guī)劃與修建性詳細規(guī)劃制度的重要規(guī)劃制度?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》設置了以控制性詳細規(guī)劃為基礎的規(guī)劃許可制度，作為規(guī)劃管制的重要手段。[9]從程序建設的角度完善控制性詳細規(guī)劃制度，需要基于規(guī)劃部門、設計單位、社區(qū)居民、開發(fā)企業(yè)的角色利益考量，規(guī)范不同利益主體在利益交涉活動中的行為，確保各方利益博弈的結果公平合理。

房地產(chǎn)企業(yè)在申請調整控制性詳細規(guī)劃前，需要先委托規(guī)劃研究院或公司提出論證調整必要性與合理性的報告，受委托單位出于經(jīng)濟利益考慮會盡量提出調整方案具有必要性與合理性的論證結論。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在審查論證結論時，通常高度依賴規(guī)劃研究院等單位提出的論證結論，這就導致了城鄉(xiāng)規(guī)劃部門審查職責難以落實。在不增加城鄉(xiāng)規(guī)劃部門審查工作量的條件下，可以考慮由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門委托其他單位對調整控制性詳細規(guī)劃的論證結論進行反向論證，從而避免與規(guī)劃研究院存在利益聯(lián)系的房地產(chǎn)企業(yè)隨意申請調整控制性詳細規(guī)劃的情況普遍發(fā)生。[10]在鼓勵群眾監(jiān)督舉報的同時，加強規(guī)劃督察力度，能夠在一定程度上降低政績驅動型、腐敗誘導型規(guī)劃變更行為的發(fā)生概率。

控制性詳細規(guī)劃的調整會直接影響配建公共設施、道路、綠地的承載能力，給對應地塊居民的日常生活帶來較大的人口集聚壓力，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃部門需要主動接受信賴保護原則的約束，避免群眾對控制性詳細規(guī)劃公信度廣泛質疑的情況發(fā)生。只有增強控制性詳細規(guī)劃的合理性、穩(wěn)定性與權威性，才能有序開展規(guī)劃許可、規(guī)劃執(zhí)法等后續(xù)工作，及時查處違法建設行為、妥當處置違法建筑。在“多規(guī)合一”的改革趨勢下，控制性詳細規(guī)劃發(fā)揮著承接土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與環(huán)保規(guī)劃等專項規(guī)劃要求的基礎作用。對控制性詳細規(guī)劃制度的完善，首先應當明確保障權利實現(xiàn)的立法宗旨，為公眾參與和申訴救濟行為創(chuàng)設程序條件。

（二）完善程序制度與統(tǒng)一技術標準

雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的程序規(guī)定旨在避免規(guī)劃部門為迎合政府領導或開發(fā)商的牟利需要而頻繁修改控制性詳細規(guī)劃，但卻未對啟動修改程序的不同情形做出區(qū)分規(guī)定，所以導致實踐中規(guī)避該程序的現(xiàn)象普遍發(fā)生。[11]只有在經(jīng)過批準環(huán)節(jié)后，控制性詳細規(guī)劃才能成為規(guī)劃許可行為的確定依據(jù)，進而成為規(guī)劃許可核實以及對違法建設行為進行處罰、對違法建筑予以強制拆除的依據(jù)。因此，反思城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的內(nèi)容，首先需要對作為城鄉(xiāng)規(guī)劃制度核心內(nèi)容的控制性詳細規(guī)劃制度做出評價。

1998年亞洲金融危機之后，為應對經(jīng)濟發(fā)展壓力以及加入世貿(mào)組織后城市建設的需要，房地產(chǎn)業(yè)逐漸成為國內(nèi)的支柱產(chǎn)業(yè)。在快速開發(fā)建設的城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢下，通過修改容積率等指標來提高地塊開發(fā)利潤率，成為房地產(chǎn)行業(yè)內(nèi)部普遍的現(xiàn)象。[12]為了防范頻繁變更控制性詳細規(guī)劃內(nèi)容，扭轉各地規(guī)劃部門為便捷地調整控制性詳細規(guī)劃而選擇“編而不批”行為的局面，需要考慮區(qū)分控制性詳細規(guī)劃整體修編、局部調整與技術修訂三種情形，并設置對應的繁簡分流程序，確保本級政府與上級規(guī)劃部門能夠掌握控制性詳細規(guī)劃整體修編與局部調整的實際情況。

通過制定控制性詳細規(guī)劃管理條例、編制指南等規(guī)范性文件或技術指導文件，為編制控制性詳細規(guī)劃設定技術通則要求，可以避免受委托編制規(guī)劃單位不同導致同一城市不同街區(qū)的控制性詳細規(guī)劃出現(xiàn)過度差異的問題。[13]行業(yè)協(xié)會在統(tǒng)一技術標準方面，可以發(fā)揮必要的協(xié)調與指導作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在委托編制控制性詳細規(guī)劃的運作模式下，應當注意從設定技術通則要求和督促受委托單位確定項目負責人兩方面加強質量管控。對于不同重要程度的控制性詳細規(guī)劃設定受委托單位的資質等級要求，同時要求受委托單位的項目負責人具有相應的職業(yè)資格，可以確保技術通則的要求獲得準確的理解與切實的貫徹。在編制重要區(qū)塊的控制性詳細規(guī)劃時，需要考慮城市設計等非法定規(guī)劃的內(nèi)容，因此顯然需要資質合格、能力達標的編制團隊承接任務。

規(guī)劃許可的基本依據(jù)是控制性詳細規(guī)劃，但控制性詳細規(guī)劃的功能存在一些局限，需要通過城市設計方案來予以補足。因此，在規(guī)劃許可環(huán)節(jié)吸納城市設計方案的要求，不能僅靠規(guī)劃部門的自覺，還要依賴公眾參與的監(jiān)督。土地利用規(guī)劃關注二維平面上的土地用途分類，而城鄉(xiāng)規(guī)劃關注三維空間的用地開發(fā)強度?？刂菩栽敿氁?guī)劃關注三維空間中的剛性指標，而城市設計則對公共空間的品質提出更細致的美學要求。[14]住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《城市設計管理辦法》自2017年6月1日開始施行。由于城市設計的編制成本需要另行計算，所以在重點區(qū)域優(yōu)先編制城市設計的安排更為合理。對于財力充裕又迫切需要的城市而言，可以選擇同時編制整體城市設計對接總體規(guī)劃的要求，并且編制局部城市設計對接控制性詳細規(guī)劃的要求。

綜上所述，關于控制性詳細規(guī)劃制度的研究，應關注該制度的程序完善問題，以及依據(jù)控制性詳細規(guī)劃實施的規(guī)劃許可制度?？刂菩栽敿氁?guī)劃制度是城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的核心內(nèi)容。正常情況下，總體規(guī)劃中吸納了專項規(guī)劃的內(nèi)容，需要通過控制性詳細規(guī)劃制度予以落實。街區(qū)與地塊層面的控制性詳細規(guī)劃是規(guī)劃許可行為的直接依據(jù)，為重要地塊的修建性詳細規(guī)劃設定了細化的前提。在劃撥用地逐漸限縮、出讓建設用地成為主導方式的用地制度條件下，依據(jù)控制性詳細規(guī)劃制定的規(guī)劃條件是國有土地出讓合同中的基礎條款，為后續(xù)的規(guī)劃許可與驗收核實行為提供了直接的依據(jù)。因此，盡管規(guī)劃許可作為建設管制的基本形式在可預見的時期內(nèi)仍將發(fā)揮著銜接用地管制與建筑管制的傳導功能，但已經(jīng)被規(guī)劃條件條款象征的柔性管制模式在一定程度上替代。

三、落實配套制度以完善柔性化的規(guī)劃監(jiān)管

在城市中聚集的大量人口如何有序利用土地與空間滿足生存與發(fā)展需要，是推動城鄉(xiāng)規(guī)劃制度逐漸發(fā)展成型的根本動力。如果城市中的建設未能滿足人們的居住需要，或者在著重考慮居住需要的過程中忽略安全、衛(wèi)生、交通等日常需要，就會導致對土地與空間低效率使用或高負荷使用的結果。規(guī)劃制度的基本功能就在于有效籌劃對土地與空間利用的未來活動，以滿足人們的多元化需求。[15]弱勢群體利用空間的需要獲得滿足的程度，是城市的土地與空間資源得到公平分配利用的重要標志。對空間的高效率使用與對弱勢群體空間需要的基本滿足，是城鄉(xiāng)規(guī)劃制度發(fā)展過程中始終需要予以平衡的一對關系。在行使規(guī)劃權力的過程中，既要平等保障土地使用者的權利以促進自由競爭，又要兼顧弱勢群體對城市空間的利用需要，這是各國規(guī)劃制度都必須嘗試平衡的價值關系。

（一）在規(guī)劃許可制度中增添柔性管制因素

在劃撥用地的制度通道逐漸被嚴格限縮的形勢下，通過國有土地出讓的方式獲得建設用地，是在當前制度安排下獲取建設用地的主要途徑。在國有土地出讓合同中會寫明規(guī)劃條件條款，作為受讓方開展后續(xù)建設時必須遵守的主要條款。[16]控制性詳細規(guī)劃是確定規(guī)劃條件的直接依據(jù)，后續(xù)的規(guī)劃許可行為則必須將規(guī)劃條件作為實施的前提。建設用地許可、建設工程許可、規(guī)劃驗收證明是國土部門頒發(fā)國有土地使用權證、房產(chǎn)部門辦理房屋產(chǎn)權登記的前提條件，因此規(guī)劃管制作為土地管制與建筑管制的中間環(huán)節(jié)，是確保土地與空間資源公平利用的重要手段。在規(guī)劃許可環(huán)節(jié)，需要采取并聯(lián)審批的流程再造方式以提升工作效率，也需要遵循淡化審批、強化全程監(jiān)管的改革思路來確保規(guī)劃管制工作取得實效。

由于規(guī)劃管制是銜接用地管制與建筑管制的重要環(huán)節(jié)，因此規(guī)劃許可在形式上仍有保留的必要，但其功能已經(jīng)被規(guī)劃條件的條款部分替代。[17]在明確規(guī)劃條件的前提下，規(guī)劃部門的審批時限就可以在社會信用制度的支持下合理縮減。例如，在建設單位許諾按照合同條款補充建設工程設計方案等申請資料的情況下，規(guī)劃部門可以根據(jù)該單位以往遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的情況，暫緩審查部分資料，提前批準相關許可。只要在驗收核實環(huán)節(jié)，建設單位確實履行承諾，就可以實現(xiàn)以信用換時間的目標。當然，這樣的調整不僅需要明確責任追究制度、加強全程監(jiān)管，還需要社會信用制度來約束建設單位的失信行為，且需要在各地的探索經(jīng)驗基礎上不斷完善，所以并非一蹴而就的任務。

規(guī)劃許可制度中增添了由土地出讓合同中規(guī)劃條件條款賦予的柔性管制因素，并不意味著規(guī)劃部門可以放松規(guī)劃監(jiān)管，而是需要以更加嚴格的全程監(jiān)管來保障城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的落實。在全程監(jiān)管的條件下，規(guī)劃審批工作可以在社會信用制度支持下優(yōu)化具體流程。除了采取各部門并聯(lián)審批的方式之外，規(guī)劃部門也可以將部分審查工作委托給下屬單位，從而合理減輕審查工作的負擔。[18]規(guī)劃許可制度的優(yōu)化調整離不開監(jiān)管執(zhí)法工作的協(xié)調配合。對于違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的新建、改建與擴建行為，在查處環(huán)節(jié)應當從嚴把關，若無法通過拆除部分建筑來消除違反規(guī)劃的嚴重影響，就應當整體拆除違法建筑或者沒收違法建筑及非法所得，并對違法建設行為人處以罰款，使其無利可圖。因此，對規(guī)劃執(zhí)法與處罰制度的完善具有重要意義。

（二）完善查處違法建筑的配套制度

故意違反城鄉(xiāng)規(guī)劃要求的違法建設行為，將侵害社區(qū)公眾的正當空間權益，因此可能影響空間正義目標的實現(xiàn)。對違法建筑的處置需要區(qū)分即時強制執(zhí)行與行政強制措施。制止違法建設行為繼續(xù)進行，需要采取即時強制執(zhí)行的手段，而依法拆除現(xiàn)存的違法建筑需要根據(jù)行政處罰決定采取行政強制措施。在各地的執(zhí)法活動中，突擊蓋樓、建房的違法建設行為都比較常見，如果對于正在改建、擴建或新建的違法建筑部分仍然采取耗時冗長的常規(guī)行政處罰、強制措施予以查處，顯然不利于維護城鄉(xiāng)規(guī)劃秩序、懲治違法建設行為。

違法建筑存在多種類型，執(zhí)法依據(jù)不限于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》，也包括《消防法》《環(huán)境保護法》《文物保護法》《公路法》《鐵路法》《電力法》《水利法》等法律依據(jù)。除了法律依據(jù)的問題在實踐中可能引發(fā)誤解，還有部門分工的問題需要重視。城管部門在查處違法建筑時會遇到需要規(guī)劃部門認定的問題。例如，在工業(yè)用地上一些企業(yè)在獲得建設工程許可證后會建設一些小型建筑，但規(guī)劃部門不會對小型建筑進行驗收，當這些企業(yè)對小建筑進行改建、擴建時，城管部門卻因為企業(yè)之前發(fā)放的建設工程許可證而無法認定該建筑為違法建筑，所以規(guī)劃部門需要對發(fā)放建設許可證的小型建筑進行登記，以便于將來認定此類建筑在驗收時的狀態(tài)。對于面積在300平米以下或造價在300萬元以下的建筑，一些地區(qū)的規(guī)劃部門的工作慣例是因為不確定消防、建設部門的具體要求，所以不受理此類建筑申請，這也會給后續(xù)管理帶來困難。

在解決認定違法建筑的問題后，對于拆除違法建筑的程序，可以考慮設置“對強制措施聲明異議”的制度。如果聽取相對人意見后，違法建筑的占有人對強制拆除違法建筑的措施不提出異議，那就可以簡化相關程序以提高拆違工作的效率。這需要配套的改革制度予以支持，即對違法建筑登記并定期收取因違反城鄉(xiāng)規(guī)劃秩序所產(chǎn)生的費用，確保收取的“違反城鄉(xiāng)規(guī)劃秩序費”高于對應地段的平均租金。同時，也可以在限期拆除違法建筑期間，對違法建筑占有人給予適量的拆違補貼，使違法建筑占有人在最大限度收回建筑材料的同時，可以降低主動拆除違法建筑所需支付的成本。比較而言，違法建筑占有人主動拆除違法建筑的社會總成本顯然更低，而采取行政強制措施的社會總成本則會高出許多。拆除違法建筑的城管部門對于拆違補貼的支出，可以在匯總后上報本級政府，而政府可以采用取消年度評優(yōu)資格等方式，以對應的獎懲措施與規(guī)劃部門履行職責不到位導致的財政支出損失掛鉤。

綜上所述，房地產(chǎn)開發(fā)商“擴容增高”的牟利沖動與底層民眾私搭亂建的違法建筑，是貫徹城鄉(xiāng)規(guī)劃制度要求時必須著力解決的問題，所以，通過完善行政層級監(jiān)督、加強整治違法建筑力度的行政舉措，對修改控制性詳細規(guī)劃的行為設定程序約束，對私搭亂建的違法建筑進行登記備案以便加強行政監(jiān)管，就成為當下亟待解決的重要實踐問題。目前，一些規(guī)劃部門的工作人員對罰款、采取改正措施、沒收與拆除之間的銜接關系把握不準。有些地區(qū)的規(guī)劃部門在處以罰款時為避免爭議通常只按建設成本的5%、10%兩個標準進行處罰，導致違法建筑建設人與占有人寧愿選擇交罰款以延續(xù)對違法建筑使用可能的行為頻繁發(fā)生。因此，通過立法提高罰款額度成為增加違法建設成本的首選方案。在罰款之外，對于無法采取改正措施的違法建筑只能予以拆除或沒收。實踐中，對于沒收的違法建筑如何處理的問題，給許多規(guī)劃部門的工作人員造成了困擾。如果從控制性詳細規(guī)劃的指標控制視角來看，既然采取改正措施或拆除違法建筑的目標在于防止建筑容積率超過相應地塊強制性指標總量要求，那么只要將沒收的違法建筑用途轉化為公共空間，就可以實現(xiàn)防止使用建筑空間的人數(shù)過多導致電力、供水、道路交通等公共設施超負荷的情況發(fā)生。對于無法采取改正措施的地下室或類似的可共用空間，則可以采取沒收的措施，將地下室等空間轉換為居民共用空間。因此，在未來修改完善相關制度時，可以對沒收的違法建筑轉換用途的規(guī)則予以完善。

結語

總而言之，通過地方立法、行政立法或行政決策的程序明確總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃的剛性內(nèi)容與彈性空間，可以在尊重土地開發(fā)權益的前提下，對建設自由與規(guī)劃秩序之間的關系予以有效平衡，確保商業(yè)開發(fā)設施與公共服務設施協(xié)調互補，滿足公眾對空間資源相對平等使用的基本需要。[19]

首先，增強不同類型規(guī)劃之間的協(xié)調性，推動相關行政部門協(xié)同運作，有利于保障規(guī)劃安排的具體落實。[20]通過政府信息公開制度、社區(qū)規(guī)劃師制度、申訴救濟機制完善等條件的支持，可以為公眾參與編制、修改規(guī)劃的程序，主張城市權利訴求提供暢達的制度通道。[21]在規(guī)劃執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)，對行政相對人與行政相關人權利的充分保障，有利于規(guī)范行政裁量權力，貫徹比例原則的要求，依法維護公眾的合理期待利益。

其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃旨在實現(xiàn)對生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的均衡配置，力求避免商業(yè)空間與公共空間比例失調的現(xiàn)象，通過居住區(qū)域的公共設施布局等方式遏制空間區(qū)隔、分異的現(xiàn)象蔓延。[22]掌握資本的力量很容易利用政府規(guī)劃的失誤與可能的偏私安排而無限度地攫取對空間開發(fā)利用所產(chǎn)生的利潤，因此相關群體、階層需要為實現(xiàn)空間正義訴求而積極努力。這種努力包括參與編制、修改城鄉(xiāng)規(guī)劃程序等實踐行動。

再次，加強對變更規(guī)劃行為的規(guī)范與完善申訴救濟制度，是體現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃制度保障權利宗旨的重要表現(xiàn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃不只是一個靜態(tài)的文本，還是一個持續(xù)互動的行為過程。因為城鄉(xiāng)規(guī)劃只是對未來的必要展望，但不可能預料到未來的所有情況，因此有必要根據(jù)經(jīng)濟、社會的發(fā)展需要對公布的規(guī)劃方案做出必要的調整。在對規(guī)劃變更方案進行論證的環(huán)節(jié)，需要解決受委托單位為開發(fā)商代理而提出變更理由，同時規(guī)劃部門又過度依賴規(guī)劃設計單位的論證結論作為審查依據(jù)的問題。規(guī)劃部門通過委托其他規(guī)劃設計單位進行反向論證的方法，可以讓不同意見充分交鋒，有利于提高規(guī)劃變更決策的合理性。[23]

復次，對城鄉(xiāng)規(guī)劃制度適用中合理補償問題的分析，可以借鑒空間正義理論予以審視。如果特定地塊在規(guī)劃方案中被安排用于建設“鄰避設施”、列入征地拆遷計劃、設定為需要依照控規(guī)指標嚴格控制的文物保護區(qū)域，那么在該地塊的居民既有的物權都會受到不同程度的影響，因此需要獲得合理補償來彌補其損失。在建設“鄰避設施”的情境下，經(jīng)過公眾參與的討論，可以采取配建公園、綠地的補償措施，來抵消居民因此遭受的實際損失。在列入征地拆遷計劃的情境下，基于對居民土地發(fā)展權益的尊重，可以采取原地回遷或在新建筑中分配店鋪用房等方式，確保居民仍然能夠分享該地塊增值帶來的收益。在嚴格限制空間利用的規(guī)劃管制情境中，可以采取容積率移轉使用或者減免稅費的方式來依法補償居民的合理預期損失。在規(guī)劃變更的情形下，如果土地使用權人具有信賴基礎、信賴行為，符合信賴保護的主客觀要件，也應當依法獲得合理的補償。

最后，開發(fā)商故意違法與部分地方政府官員縱容開發(fā)商違法的情形，是導致控制性詳細規(guī)劃指標總量要求被新建違法建筑明顯突破的重要原因。在城中村等流動人口較為集中或管理難度較大的區(qū)塊，居民違法改建、擴建的行為也是規(guī)劃執(zhí)法中經(jīng)常遇到的違法行為。[24]對于新建的違法建筑應當嚴格執(zhí)行 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《行政強制法》等法律規(guī)定，不能以收繳罰款作為拆除或沒收的替代措施。只有在能夠采取改正措施的情況下，才可以在消除對規(guī)劃實施的影響后依法按照建筑成本處以合乎裁量基準要求的罰款。對于已經(jīng)存在較長時間的違法建筑，可以考慮特定區(qū)域的情況分類處理，對符合規(guī)劃要求的程序類違法建筑補辦許可證件；對不符合要求且無法整改的實體類違法建筑，若繼續(xù)發(fā)生改建、擴建行為，應當及時采取行政強制措施予以制止并拆除改建、擴建部分，然后對既存的違法建筑按照法定程序進行拆除或沒收。