網(wǎng)絡(luò)化治理視域下的中國區(qū)域環(huán)境治理研究進(jìn)展

李梅

（北京市科學(xué)技術(shù)研究院科技情報(bào)研究所，北京 100044）

引言

當(dāng)前，日益復(fù)雜的環(huán)境問題已經(jīng)超出了單一行政區(qū)，逐漸成為一個(gè)區(qū)域性問題，也給政府主導(dǎo)的環(huán)境治理帶來嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。這不僅要構(gòu)建多元主體共同參與的治理體系，還要從區(qū)域?qū)用婕訌?qiáng)環(huán)境的協(xié)同治理[1]。事實(shí)上，區(qū)域環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)多維層面的治理，要求充分挖掘區(qū)域之間的多重關(guān)聯(lián)性，使得新時(shí)代區(qū)域環(huán)境治理體系具有網(wǎng)絡(luò)化特征[2]。在此背景下，治理模式也發(fā)生了變化，傳統(tǒng)以政府為單一主體的科層制已不能適應(yīng)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需求，而分散型的市場治理方式由于缺乏系統(tǒng)性和整體性，難以達(dá)到理想治理效果?；诖?，一種介于科層制和市場化之間的新型治理方式——網(wǎng)絡(luò)化治理方式受到了廣泛關(guān)注[3]。21 世紀(jì)初，網(wǎng)絡(luò)化治理理論從西方傳到我國，引起國內(nèi)學(xué)者的重視。他們一方面圍繞網(wǎng)絡(luò)化治理模式引起的管理創(chuàng)新問題，引介國外前沿成果；另一方面試圖將網(wǎng)絡(luò)化治理模式運(yùn)用到城市管理、社會(huì)治理、環(huán)境治理、社區(qū)治理等公共領(lǐng)域，尋求適用于中國治理場域的本土化治理方式。

縱觀中華人民共和國成立以來區(qū)域環(huán)境治理政策的演進(jìn)進(jìn)程，環(huán)境治理作為一個(gè)世界性難題，在新時(shí)代呈現(xiàn)出治理主體多樣、主體責(zé)任關(guān)系日漸凸顯，政策工具復(fù)合多樣、實(shí)踐操作日趨規(guī)范，主體間互動(dòng)越發(fā)頻繁且呈網(wǎng)絡(luò)化趨勢等特性[4]，成為網(wǎng)路化治理理念滋養(yǎng)發(fā)展的動(dòng)力。在政策法律上，我國于2014 年修訂了《環(huán)境保護(hù)法》，規(guī)定國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制；出臺(tái)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等，成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣管理局、長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組，加強(qiáng)了縱橫向政府之間的合作，不斷完善跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)了區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。在治理體系上，黨的十九大提出要“構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，強(qiáng)調(diào)了多元主體參與的必要性，為網(wǎng)絡(luò)化治理提供強(qiáng)大動(dòng)力。2020 年，國家發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，明確了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系等七大體系，現(xiàn)代化環(huán)境治理體系框架已形成，為網(wǎng)絡(luò)化治理理念落實(shí)與實(shí)踐提供了制度保障。本文在我國區(qū)域環(huán)境治理體系現(xiàn)有框架下，圍繞行為主體、關(guān)系結(jié)構(gòu)、行為作用等網(wǎng)絡(luò)化治理中關(guān)鍵問題梳理其研究進(jìn)展，為健全我國現(xiàn)代化環(huán)境治理體系提供參考。

1 網(wǎng)絡(luò)化治理產(chǎn)生背景及其演變

1.1 傳統(tǒng)科層制治理的弊端和對新公共管理運(yùn)動(dòng)的反思

在工業(yè)化大生產(chǎn)時(shí)代，馬克斯·韋伯的科層制理論作為一種理性的和有效率的管理體制，極大推動(dòng)了近代工業(yè)化進(jìn)程。到了20 世紀(jì)70 年代末，全球能源危機(jī)爆發(fā)、環(huán)境問題日趨復(fù)雜化，傳統(tǒng)科層制的不足日益暴露，例如脫離現(xiàn)實(shí)、強(qiáng)調(diào)制度化、過分強(qiáng)調(diào)組織利益等，導(dǎo)致體制分類、權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)松動(dòng)，削弱了治理的整體效應(yīng)[5]。以美國、英國等為代表的西方國家先后開展了新公共管理運(yùn)動(dòng)，公共部門管理模式開始轉(zhuǎn)變，他們試圖重新界定政府作用以及公私部門的有機(jī)連接[6]，通過引入市場機(jī)制減少政府干擾，推行“小政府”，加強(qiáng)對政府的政治控制，將私人部門的管理方法和手段引進(jìn)公共管理中，而這種對市場機(jī)制的盲目崇拜、公私管理混淆等引發(fā)了巨大爭議[7]。因此，如何平衡好政府、市場和社會(huì)的關(guān)系成為治理的核心問題，即政府如何不斷調(diào)整自身與市場、社會(huì)的關(guān)系，變革其治理模式，使其適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，達(dá)到有效治理的目標(biāo)[8]。

1.2 公共部門四種典型形態(tài)呈現(xiàn)合流發(fā)展趨勢

進(jìn)入21 世紀(jì)，隨著信息時(shí)代的到來和各種公共事務(wù)日趨復(fù)雜化，公共管理進(jìn)入了一個(gè)需要多元主體之間廣泛而深度合作的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)化趨勢明顯，公共部門的四種典型形態(tài)呈現(xiàn)合流發(fā)展趨勢[9]。一是第三方政府促使公共部門成為服務(wù)催化者。政府通常利用私人公司和非營利組織來提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，即服務(wù)外包方式。這種方式在過去幾十年來廣泛應(yīng)用在美國、荷蘭、英國等國家，也應(yīng)用到信息技術(shù)、廢品收集、社會(huì)服務(wù)、軍事等多個(gè)領(lǐng)域。二是協(xié)同政府成為現(xiàn)代治理時(shí)代政府新形態(tài)。以英國、澳大利亞等國家為典型，通過不同層級機(jī)構(gòu)、不同政府部門之間的互動(dòng)向公眾提供整體化服務(wù)。協(xié)同政府的出現(xiàn)一定程度上解決了新公共管理改革所帶來的分權(quán)和碎片化問題。三是數(shù)字化、信息化、智能化成為社會(huì)發(fā)展大趨勢。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，組織間溝通成本大大降低，并以嶄新而高效的方式將復(fù)雜的系統(tǒng)整合組織起來，促進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)化組織模式的發(fā)展，為網(wǎng)絡(luò)化治理提供了技術(shù)支撐。四是公民服務(wù)需求多元化趨勢明顯。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公民對公共服務(wù)的需求不斷的多元化、專業(yè)化、精細(xì)化，這需要政府部門與私人部門、非營利組織等共同合作去滿足公民個(gè)性化服務(wù)需求。網(wǎng)絡(luò)化治理的產(chǎn)生就是這四種發(fā)展趨勢的融合，它將第三方政府高效的公私合作能力與協(xié)同政府強(qiáng)大的管理能力結(jié)合起來，并利用先進(jìn)的信息技術(shù)將這些能力有效整合在一起，通過網(wǎng)絡(luò)連接點(diǎn)高效運(yùn)行滿足公民日益多元化的服務(wù)需求[10]。

由此可見，網(wǎng)絡(luò)化治理既包含了傳統(tǒng)層級結(jié)構(gòu)下建立的縱向權(quán)力線，更強(qiáng)調(diào)了新興網(wǎng)絡(luò)建立起的橫向行動(dòng)線[11]，有效解決了政府失靈和市場失靈問題，最終實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)，它是當(dāng)前公共管理領(lǐng)域中政府、市場和社會(huì)關(guān)系的高度綜合和概括，涵蓋范圍更廣、層次更高[12]。

2 對網(wǎng)絡(luò)化治理的基本認(rèn)識(shí)

治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，在中文中表示統(tǒng)治、管理、整治、修整等意思。隨著治理理論在公共管理領(lǐng)域的興起，“治理”一詞被學(xué)者們賦予了新的含義。代表性人物包括法國學(xué)者讓-皮埃爾·戈丹、美國學(xué)者詹姆斯·N.羅西瑙、美國學(xué)者小勞倫斯·E.林恩、英國學(xué)者格里·斯托克等，從他們的核心觀點(diǎn)可得出，治理是區(qū)別于傳統(tǒng)政府統(tǒng)治概念，強(qiáng)調(diào)政府、市場主體和社會(huì)主體圍繞共同目標(biāo)開展活動(dòng)，還強(qiáng)調(diào)了以信任和相互調(diào)整為特征的自主網(wǎng)絡(luò)的作用。

如表1 所示，在對網(wǎng)絡(luò)化治理的反思方面，國外學(xué)者側(cè)重對傳統(tǒng)科層制治理的弊端和新公共管理運(yùn)動(dòng)的反思，旨在政府與市場之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，由此延伸出網(wǎng)絡(luò)化治理理論體系；國內(nèi)學(xué)者則是在引入國外理論的基礎(chǔ)上，反思該理論在中國的適應(yīng)性、可行性和理論本身缺陷以及官僚制的取舍等方面，旨在更好地發(fā)揮市場和社會(huì)的作用，這在國家反復(fù)強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建多元主體參與的現(xiàn)代化環(huán)境治理體系中可見一斑。

表1 國內(nèi)外學(xué)者對網(wǎng)絡(luò)化治理的基本認(rèn)識(shí)

在網(wǎng)絡(luò)化治理的概念理解方面，國內(nèi)外學(xué)者雖然提法有些差異，但已基本達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)化治理是介于科層制和市場化治理方式的新型治理方式，關(guān)鍵在于處理好政府、市場與社會(huì)的關(guān)系，通過發(fā)揮政府、企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等多元主體的優(yōu)勢作用，相互合作與互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源共享和公共價(jià)值。較為系統(tǒng)地提出網(wǎng)絡(luò)化治理理論的是美國學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯與威廉·埃格斯，他們在《網(wǎng)絡(luò)治理：公共部門的新形態(tài)》一書中認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)化治理就是政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維方式，更好地發(fā)揮市場的作用，鼓勵(lì)更多的非政府組織、公眾參與到治理中來。陳剩勇等[13]認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)化治理是理解中國行政管理體制改革、社會(huì)管理創(chuàng)新、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)調(diào)試的重要學(xué)理資源。孫健等[14]認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)化治理是一種對政府、市場與社會(huì)治理進(jìn)行高度綜合的理論模式，它能夠通過由公共部門、私人部門、非營利組織組成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟來提供公共服務(wù)。何植民等[15]認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)化治理包含了高效的公私合作，也意味著政府與公私合作網(wǎng)絡(luò)的管理能力增強(qiáng)。

在政府的地位和作用方面，國外學(xué)者認(rèn)為政府作為網(wǎng)絡(luò)策劃者兼參與者，需要做好網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)和監(jiān)督管理、尋求合適的合作伙伴、建立信任和溝通機(jī)制、維持網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等等，政府公務(wù)人員也將成為一種“連接人”，即“新的治理型公共雇員”，并不具有超越其他行動(dòng)者的特殊權(quán)力。國內(nèi)學(xué)者則認(rèn)為政府在網(wǎng)絡(luò)化治理中占據(jù)主導(dǎo)作用，仍需要以政府為主導(dǎo)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

3 區(qū)域環(huán)境治理體系框架下的網(wǎng)絡(luò)化治理研究現(xiàn)狀

區(qū)域環(huán)境治理是以網(wǎng)絡(luò)化治理、“新區(qū)域主義”治理等理論為基礎(chǔ)，針對區(qū)域性突出環(huán)境問題及其治理困境逐漸發(fā)展起來的。其中，“新區(qū)域主義”是區(qū)域環(huán)境治理的一個(gè)重要理論依據(jù)，該理論是在20 世紀(jì)90 年代美國大都市區(qū)跨區(qū)域性政策的經(jīng)驗(yàn)性研究基礎(chǔ)上建立起來的大都市區(qū)治理新視角[20]，它強(qiáng)調(diào)大都市區(qū)治理應(yīng)通過公共部門和私人主體之間的緊密聯(lián)系，即治理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。大都市區(qū)治理強(qiáng)調(diào)政策相關(guān)主體之間協(xié)商談判的過程，是一種包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多維度的綜合性網(wǎng)絡(luò)合作體系，而多層級政府方法、功能連接方法、綜合網(wǎng)絡(luò)方法是其三種主要實(shí)踐途徑[21]。目前，國內(nèi)大多研究集中在跨區(qū)域協(xié)同治理方面，由此延伸出地方政府間協(xié)作、跨區(qū)域府際關(guān)系、區(qū)域整體性治理、區(qū)域聯(lián)動(dòng)防治等方面的研究，但尚未形成系統(tǒng)的研究理論體系。事實(shí)上，區(qū)域環(huán)境治理是一個(gè)綜合性概念體系，更加體現(xiàn)了系統(tǒng)性、區(qū)域性、綜合性和開放性。它以區(qū)域環(huán)境治理問題和治理目標(biāo)為導(dǎo)向，通過多元主體參與、府際關(guān)系協(xié)同等形成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)合作體系，采用法律政策、信息化、技術(shù)創(chuàng)新等治理手段解決區(qū)域性環(huán)境問題，具有區(qū)域整體化、主體多元化、機(jī)制多樣化、網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜化、合作開放化、協(xié)同高效化等特征。

從系統(tǒng)視角來看，區(qū)域環(huán)境治理體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由治理目標(biāo)、治理主體、治理客體、治理模式、治理機(jī)制、治理工具和治理環(huán)境等模塊相互作用而構(gòu)成的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。其中，治理主體是核心要素，其構(gòu)成類型、關(guān)系結(jié)構(gòu)、行為作用影響著參與主體的多元化、組織模式和機(jī)制，多元主體—結(jié)構(gòu)模式—運(yùn)行機(jī)制共同構(gòu)成區(qū)域環(huán)境治理體系的核心內(nèi)容。因此，在網(wǎng)絡(luò)化治理視域下圍繞多元主體相互作用、行動(dòng)主體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)和模式、治理網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行邏輯和機(jī)制三個(gè)方面梳理其研究現(xiàn)狀，為我國區(qū)域環(huán)境治理體系構(gòu)建提供依據(jù)。

3.1 多元化環(huán)境治理主體及其相互作用

多元化主體共治強(qiáng)調(diào)共建共治共享的理念，明確主張?jiān)诃h(huán)境治理中構(gòu)建基于多元主體共同參與的環(huán)境治理模式，以期發(fā)揮政府、市場和社會(huì)機(jī)制在環(huán)境治理中的協(xié)同治理效應(yīng)。“多元共治”環(huán)境治理基于協(xié)同論、多中心治理等理論，通過多元主體協(xié)同治理開展環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，有效預(yù)防和解決由環(huán)境問題引起的各類社會(huì)矛盾[22]。政府、企業(yè)、非營利環(huán)保組織、公眾、媒體等作為區(qū)域環(huán)境治理的相關(guān)利益者，他們的目標(biāo)和利益訴求都存在差異，那么，在環(huán)境治理中其地位作用和參與方式也會(huì)不同。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織理論認(rèn)為，這些主體是治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)可以是某個(gè)機(jī)構(gòu)，也可以是群體組織，它們通過某種關(guān)系或聯(lián)系構(gòu)成復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?；谛袆?dòng)主體的多元性、多層次性，各個(gè)環(huán)境治理主體間形成了相互依賴、互動(dòng)合作、利益共享的關(guān)系。

在現(xiàn)代社會(huì)，面臨復(fù)雜的環(huán)境問題，無論是政府還是企業(yè)、社會(huì)組織，都無法僅靠自身的能力處理一切所需的信息和知識(shí)，環(huán)境治理必須依賴多元治理主體“各司其職、各盡所能”。因此，多元主體的角色和作用是環(huán)境治理形成的內(nèi)在因素。學(xué)者們針對當(dāng)前面臨的環(huán)境領(lǐng)域現(xiàn)實(shí)困境，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建多元主體治理網(wǎng)絡(luò)的必要性和重要意義的同時(shí)，分析了各主體在網(wǎng)絡(luò)化治理中的地位作用。有的學(xué)者考慮到我國制度因素，認(rèn)為政府依然是網(wǎng)絡(luò)化治理的核心主體，尤其在區(qū)域?qū)用嫔希黔h(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任主體，是推動(dòng)環(huán)境治理的主導(dǎo)力量，應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)的策劃、協(xié)調(diào)、維護(hù)管理等方面起到關(guān)鍵作用；企業(yè)是重要主體，擔(dān)負(fù)著污染防治和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)；非營利社會(huì)組織是介于政府和企業(yè)之間的“第三部門”，為環(huán)境治理提供宣傳、組織、建言獻(xiàn)策以及專業(yè)性服務(wù)；社會(huì)公眾是最重要的行動(dòng)主體，是環(huán)境治理的直接推動(dòng)者，開展輿論監(jiān)督和政策落實(shí)。政府處于環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的中心，治理機(jī)制以競合關(guān)系作為運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，環(huán)境合作呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜化和網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)[23]。有學(xué)者認(rèn)為，公眾是區(qū)域環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理最主要的主體力量，治理的實(shí)質(zhì)在于保障和實(shí)現(xiàn)公眾在環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利，形成了“橫向到邊、縱向到底，縱橫交錯(cuò)、錯(cuò)綜復(fù)雜”的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)[24]。還有學(xué)者關(guān)注非正式組織的作用，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)組織形態(tài)的一個(gè)重要基點(diǎn)是非正式組織能充分發(fā)揮效力，不僅包括企業(yè)非正式組織，還包括個(gè)體與群體的關(guān)系或紐帶而形成的非正式組織[25]。

3.2 行為主體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)與模式

按照社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是由多個(gè)主體及它們間的關(guān)系組成的集合，它既會(huì)連接起沒有紐帶關(guān)系的行動(dòng)者，也會(huì)將行動(dòng)者劃分為不同的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。關(guān)系要素和結(jié)構(gòu)要素是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的兩大分析要素，1985 年，美國著名的社會(huì)學(xué)家馬克·格蘭諾維特（Mark Granovetter）提出了“關(guān)系性嵌入”和“結(jié)構(gòu)性嵌入”兩種網(wǎng)絡(luò)嵌入方式，前者是以關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為核心的嵌入方式，強(qiáng)調(diào)雙方在共同目標(biāo)下，基于信任、信息共享等形成的嵌入，深受網(wǎng)絡(luò)其他成員的影響；后者表示行動(dòng)者之間除了雙邊關(guān)系，還可通過第三方進(jìn)行聯(lián)結(jié)，強(qiáng)調(diào)以系統(tǒng)為特征的聯(lián)結(jié)結(jié)構(gòu)[26]。之后，Dimaggio 等將嵌入性分為結(jié)構(gòu)嵌入、認(rèn)知嵌入、文化嵌入與政治嵌入[27]。Provan 等[28]研究了組織網(wǎng)絡(luò)的治理及其對網(wǎng)絡(luò)有效性的影響，并提出了網(wǎng)絡(luò)共治型（shared governance）、網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)導(dǎo)型（network lead organization）和網(wǎng)絡(luò)管理型（network administration organization）三種不同的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)模式。

這些研究結(jié)論同樣適用于區(qū)域環(huán)境治理，為我國開展區(qū)域環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理相關(guān)研究提供了重要參考。通常在區(qū)域環(huán)境治理中政府往往根據(jù)環(huán)境問題的性質(zhì)不同，即情景不同調(diào)整其網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)和方式，以便更加高效地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。例如，在跨區(qū)流域治理中，我國探索并建立了跨流域“河長制”，推動(dòng)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)。從城市群區(qū)域環(huán)境治理實(shí)踐來看，可以大體歸納為中央政府推動(dòng)型網(wǎng)絡(luò)、中心地區(qū)率領(lǐng)型網(wǎng)絡(luò)、區(qū)域自主型網(wǎng)絡(luò)三類環(huán)境合作治理方式[9]。有學(xué)者從治理范式提出，目前網(wǎng)絡(luò)化治理可分為縱橫交錯(cuò)型網(wǎng)絡(luò)化治理范式、嵌套型網(wǎng)絡(luò)化治理范式、智慧型網(wǎng)絡(luò)化治理范式三種，為我國環(huán)境制度設(shè)計(jì)提供了科學(xué)依據(jù)[29]。也有學(xué)者從關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、治理結(jié)構(gòu)等方面分析了當(dāng)前京津冀大氣污染協(xié)同治理困境，認(rèn)為央地政府間“金字塔形”的治理結(jié)構(gòu)、基于溝通協(xié)調(diào)的地方政府間治理結(jié)構(gòu)、基于激勵(lì)的政企間治理結(jié)構(gòu)是影響協(xié)同治理合作穩(wěn)定性的重要因素[30]?；诙嘣黧w在區(qū)域環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中的地位作用，以及當(dāng)前我國政治文化背景和基本國情，本研究認(rèn)為區(qū)域環(huán)境治理可分為政府主導(dǎo)下的多元主體共治模式（如區(qū)域性環(huán)境治理）、政府引導(dǎo)下的市場治理模式（如水權(quán)、排污費(fèi)交易、碳交易等）、政府引導(dǎo)下的社會(huì)組織自主治理模式（如“零廢棄聯(lián)盟”）三種關(guān)系模式。

3.3 環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的形成、運(yùn)行邏輯與機(jī)制

3.3.1 環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的形成與運(yùn)行邏輯

從環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的形成與運(yùn)行內(nèi)在邏輯關(guān)系來看，多元主體參與網(wǎng)絡(luò)化治理的內(nèi)在行為動(dòng)機(jī)是為了實(shí)現(xiàn)資源依賴與互補(bǔ)，尋求可依賴與互補(bǔ)的資源是利益主體參與網(wǎng)絡(luò)化治理的動(dòng)力之源。學(xué)者們從資源依賴?yán)碚摻忉屃司W(wǎng)絡(luò)化治理形成的內(nèi)在需求，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化治理是建立在資源依賴基礎(chǔ)上的一種新的公共管理模式。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，任何一個(gè)組織不可能擁有其發(fā)展所需的全部資源，都需要與其他組織進(jìn)行資源交換和整合來維持生存。這種組織對環(huán)境的依賴關(guān)系體現(xiàn)為組織之間通過合作提高資源的效率，最終實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置。

那么，在區(qū)域環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中，“利益主體都做什么”主要包括以下方面：一是共同開展資源環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等活動(dòng)。多元主體共同開展活動(dòng)是環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)形成的前提以及網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的基本形態(tài)，它能夠促進(jìn)利益相關(guān)者間的相互了解與信任，便于利益相關(guān)者平等、協(xié)商對話，有利于構(gòu)建利益相關(guān)者之間既形成相互合作的伙伴關(guān)系，又在合作過程中相互制約和監(jiān)督的動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)。二是構(gòu)建溝通與信任的自主網(wǎng)絡(luò)。建立多元主體之間的溝通與信任是環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)能否成功的關(guān)鍵，合作共識(shí)與信任是網(wǎng)絡(luò)維系的紐帶，沒有信任，人們將不會(huì)合作，也不會(huì)分享知識(shí)。而強(qiáng)大的溝通聯(lián)系能力、高水平的協(xié)調(diào)能力、消除文化差異、建立有效的治理結(jié)構(gòu)、知識(shí)共享等是環(huán)境治理的成敗關(guān)鍵。三是制定規(guī)范約束與激勵(lì)。雖然網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)一種自組織的過程，但同時(shí)需要通過規(guī)范化的約束條例和激勵(lì)手段去強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)聚力和運(yùn)行力。通常環(huán)境治理組織的規(guī)范包括環(huán)境法律法規(guī)、戰(zhàn)略合作協(xié)議、行動(dòng)規(guī)則等，還包括信任、聲譽(yù)等非正式規(guī)范，共同規(guī)范、引導(dǎo)行為主體在治理網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)應(yīng)有的環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù)。

3.3.2 環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行機(jī)制

當(dāng)政府、社會(huì)和市場等組織相互交叉疊加時(shí)，環(huán)境治理根據(jù)其治理需要、動(dòng)機(jī)、行為、反饋會(huì)衍生出一系列復(fù)合治理機(jī)制，并通過這些關(guān)鍵機(jī)制，環(huán)境治理形成一個(gè)縱橫交錯(cuò)的復(fù)合網(wǎng)絡(luò)[31]。其中，利益協(xié)調(diào)機(jī)制、府際關(guān)系聯(lián)動(dòng)機(jī)制、溝通信任機(jī)制是關(guān)鍵機(jī)制。

（1）主體間利益關(guān)系及其協(xié)調(diào)機(jī)制。圍繞“如何讓多元主體參與到環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中來”這一重要問題，許多學(xué)者從不同視角進(jìn)行了探討，普遍認(rèn)為多元主體治理網(wǎng)絡(luò)中，最為關(guān)鍵的是協(xié)調(diào)和處理好主體間的利益關(guān)系。事實(shí)上，政府與企業(yè)、企業(yè)與公眾、公眾與政府等主體之間存在各種矛盾、沖突甚至對抗。多元行動(dòng)主體占據(jù)著不同的地位和資源，衍生出了錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系[32]。而他們之間的利益分配是否合理直接影響合作成效及其連續(xù)性，協(xié)調(diào)好多元主體之間的利益分配是實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵[33]。按照利益相關(guān)者理論，區(qū)域環(huán)境治理不再只是政府的責(zé)任，而是全體利益相關(guān)者密切協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)、分工負(fù)責(zé)，需要構(gòu)建多元利益主體的共治模式，從而形成負(fù)責(zé)的利益與責(zé)任關(guān)系[34]。在我國區(qū)域環(huán)境治理實(shí)踐中，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一種調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的制度安排，成為解決當(dāng)前生態(tài)產(chǎn)品和制度供給不充分、不平衡問題的重要手段。隨著網(wǎng)絡(luò)化治理的發(fā)展，多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)型生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、復(fù)合型生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等相關(guān)研究開始興起。有學(xué)者認(rèn)為，跨界多元化生態(tài)補(bǔ)償既包含不同層級政府層面，又包括橫向政府協(xié)同層面的生態(tài)補(bǔ)償，還包括市場化生態(tài)補(bǔ)償方式[35]。也有人基于目前我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的問題，從網(wǎng)絡(luò)視角探討了網(wǎng)絡(luò)型生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建問題，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)型生態(tài)補(bǔ)償是指基于行政層級和公益性為主的縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和基于市場和公平性為主的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制縱橫交錯(cuò)的補(bǔ)償機(jī)制[36]。

（2）府際關(guān)系及其聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制。隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的加快以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)，府際合作環(huán)境治理成為區(qū)域環(huán)境治理的必然選擇。府際關(guān)系是指政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，包括中央與地方關(guān)系、地方政府間的縱向和橫向關(guān)系以及政府內(nèi)部各部門間的分工關(guān)系。府際關(guān)系視角下的政府關(guān)系包括縱向關(guān)系和橫向關(guān)系的靜態(tài)與動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系，府際關(guān)系研究的重點(diǎn)是各級政府之間的互動(dòng)、政府間決策過程及協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)[37]，其類型包括十字形府際關(guān)系、斜向府際關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系。其中，網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系以扁平化組織結(jié)構(gòu)、政府間的分權(quán)與合作為特征，正在成為中國政府間關(guān)系的未來走勢[38]。國內(nèi)學(xué)者從協(xié)同學(xué)、博弈論、網(wǎng)絡(luò)化、制度集體行為等不同視角探討了府際關(guān)系的重構(gòu)與協(xié)調(diào)機(jī)制。其中，有些學(xué)者基于網(wǎng)絡(luò)化視角開展研究。溫雪梅認(rèn)為制度安排及網(wǎng)絡(luò)是理解地方政府協(xié)作行為的重要變量，以府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為切入點(diǎn)，構(gòu)建起連接協(xié)作行為與制度的橋梁，彌補(bǔ)了以往“原子式”個(gè)體視角的不足[39]。也有學(xué)者認(rèn)為我國環(huán)境治理中確立的政府間共同監(jiān)管的橫向合作關(guān)系和逆向責(zé)任機(jī)制的縱向控制關(guān)系模式衍生出很多治理問題，因此，提出重新理清政府間關(guān)系，推動(dòng)環(huán)境治理由共同監(jiān)管模式走向協(xié)同管理模式，加快促進(jìn)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)形成[40]。還有學(xué)者認(rèn)為構(gòu)建府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是建立在資源整合基礎(chǔ)上的一種新方式，政府在跨區(qū)域環(huán)境治理過程中需要通過協(xié)商、信息資源共享等方面的機(jī)制構(gòu)建，整合不同層級政府機(jī)構(gòu)資源，提升跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同效果[41]。

（3）聯(lián)結(jié)的紐帶及其溝通信任機(jī)制。在環(huán)境治理中，政府部門必須要構(gòu)建相應(yīng)的模式，建立可信賴的溝通渠道，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的活動(dòng)并建立可信賴的關(guān)系，并處理好能力問題、技術(shù)問題、溝通問題和文化問題。信息化、數(shù)字化技術(shù)的快速發(fā)展能夠幫助實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)h(huán)境合作伙伴彼此和公共部門連接起來，但還需要關(guān)注溝通渠道、形成共識(shí)、協(xié)調(diào)活動(dòng)、穩(wěn)定信任關(guān)系、消除文化差異等方面。其中，利益相關(guān)者形成共識(shí)和信任尤為重要，是環(huán)境合作網(wǎng)絡(luò)形成的重要聯(lián)結(jié)機(jī)制[42]。而與伙伴溝通、協(xié)調(diào)各種活動(dòng)和建立關(guān)系是區(qū)域環(huán)境治理的三大重要支柱，若想維持或改善一個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)結(jié)能力，不僅需要培養(yǎng)深而廣的紐帶關(guān)系，更需要通過多元化的網(wǎng)絡(luò)管理方式、共享知識(shí)、調(diào)整各種價(jià)值觀念和激勵(lì)機(jī)制，建立多元主體間的信任。事實(shí)上，在網(wǎng)絡(luò)化治理過程中，參與者之間利益差異的存在使得一致目標(biāo)難以達(dá)成；參與者力量的不對稱，也會(huì)阻礙平等談判，而彼此之間互動(dòng)程度不同及由此產(chǎn)生的信任差異，可能導(dǎo)致協(xié)作的不順暢[43]。在京津冀大氣環(huán)境治理中，共同的目標(biāo)、相互信任、平等協(xié)商是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治取得顯著成效的重要因素。馬曉明等[44]認(rèn)為，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的信任機(jī)制一方面要消除中央政府與地方政府之間的命令與服從關(guān)系，去構(gòu)建利益協(xié)調(diào)一致關(guān)系；另一方面要消除政府部門和企業(yè)之間的敵對關(guān)系、地方政府之間的利益競爭關(guān)系，去構(gòu)建信任合作的伙伴關(guān)系。在實(shí)踐層面上，英國的許多地方政府都建立了伙伴關(guān)系委員會(huì)或多層級的伙伴關(guān)系治理模式，他們會(huì)通過舉辦論壇、聯(lián)合決策、制定績效標(biāo)準(zhǔn)等措施維持網(wǎng)絡(luò)成員的穩(wěn)定性，促進(jìn)知識(shí)共享。

4 網(wǎng)絡(luò)化治理的中國實(shí)踐與區(qū)域環(huán)境治理展望

國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)化治理研究起步較晚，已經(jīng)從理論引介走向了中國語境下的本土化研究階段。在本土化研究層面上，我國學(xué)者基于治理實(shí)踐中的調(diào)查，研究檢驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)化治理理論的客觀適用性，并嘗試從中國治理體制和機(jī)制入手，探索中國網(wǎng)絡(luò)化治理的本土化，但還是停留于把西方逐漸成熟的網(wǎng)絡(luò)化治理理論及理念框架應(yīng)用在實(shí)踐中[16]。在實(shí)踐層面上，我國跨域環(huán)境治理依托政治科層體制優(yōu)勢，以行政權(quán)威整合分散的跨部門力量，形成府際關(guān)系合作網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)合開展跨域環(huán)境污染防治行動(dòng)，形塑了“權(quán)威嵌入—達(dá)標(biāo)壓力—全員參與”的運(yùn)行邏輯，形成了具有中國特色的“壓力型環(huán)境治理模式”或“權(quán)威依賴型治理”，其典型代表是全面推行河長制的實(shí)踐探索[45]。權(quán)威嵌入是跨域環(huán)境合作治理的啟動(dòng)機(jī)制，在網(wǎng)格化治理模式中，縱向權(quán)力滲透與強(qiáng)化力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于橫向權(quán)力的擴(kuò)展與參與，這也回應(yīng)了學(xué)界提出的“行政吸納”式網(wǎng)格化治理的解釋范式[46]。

目前，健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，網(wǎng)絡(luò)化治理研究不能只停留在中國語境下適應(yīng)性驗(yàn)證和西方理論的套用上，必須要基于我國區(qū)域環(huán)境治理體系總體框架進(jìn)行思考和論證，促進(jìn)中國特色網(wǎng)絡(luò)化治理范式的創(chuàng)新，還要借助數(shù)字化手段提高治理效果，這樣才能更好地指導(dǎo)實(shí)踐。結(jié)合實(shí)際需求，將來可以從以下幾個(gè)方面開展研究：①機(jī)理層面，基于多學(xué)科融合深入研究區(qū)域?qū)用姝h(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)形成的機(jī)理和影響因素、演化規(guī)律、運(yùn)行機(jī)制等，為區(qū)域性環(huán)境治理提供理論依據(jù)。②實(shí)踐層面，注重本土化網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和實(shí)踐導(dǎo)向，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)化治理的能力建設(shè)。探索適合我國環(huán)境治理體系框架的本土化環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)框架和模式路徑，圍繞如何設(shè)計(jì)并運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)、提升政府網(wǎng)絡(luò)管理能力等關(guān)鍵問題開展深入研究。③區(qū)域?qū)用?，融合新區(qū)域主義理論、利益相關(guān)者理論、區(qū)域協(xié)同論和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論，進(jìn)一步通過網(wǎng)絡(luò)構(gòu)面剖析尋求關(guān)鍵連接點(diǎn)，構(gòu)建以多元主體共治網(wǎng)絡(luò)為核心、以政策網(wǎng)絡(luò)為推動(dòng)力的多維交織的區(qū)域環(huán)境治理體系，為區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)問題的連通提供科學(xué)依據(jù)。圍繞京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域，結(jié)合不同區(qū)域發(fā)展特征和治理痛點(diǎn)，從網(wǎng)絡(luò)視角重新審視具有多向、多結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)演變的治理問題，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型環(huán)境治理體系及機(jī)制，為解決多層次環(huán)境協(xié)調(diào)問題及解決深層次體制機(jī)制性難題提供支撐。