我國危險廢物處置收費(fèi)政策的問題與建議

張箏，王夏暉，霍慧敏，武娟妮＊

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院無廢社會創(chuàng)新中心，北京 100012；3.生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，北京 100029）

引言

2003 年“非典”疫情發(fā)生后，國務(wù)院批復(fù)實(shí)施《全國危險廢物和醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，規(guī)劃建設(shè)綜合性危險廢物處置中心31 個。為推動危險廢物處置產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，國家發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)行危險廢物處置收費(fèi)制度 促進(jìn)危險廢物處置產(chǎn)業(yè)化的通知》（發(fā)改價格〔2003〕1874號），開啟了我國危險廢物處置收費(fèi)的序幕。價格機(jī)制是市場機(jī)制的核心，是市場機(jī)制中最敏感、最有效的調(diào)節(jié)機(jī)制，建立健全危險廢物處置收費(fèi)政策將對提升危險廢物處置能力、促進(jìn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展起到積極推動作用。十多年來，我國危險廢物經(jīng)營許可證數(shù)量和危險廢物實(shí)際利用處置量均大幅增長，許可證數(shù)量由2006 年的881 份增長到2019 年的4195 份，增加約3.8 倍，實(shí)際利用處置量由2006 年的207 萬t 增長到2019 年的3558 萬t，增加約16.2 倍[1]。較之醫(yī)療廢物，工業(yè)源、社會源危險廢物數(shù)量龐大、種類繁多，涉及主體甚眾，因而影響收費(fèi)政策制定的因素更為復(fù)雜，政策實(shí)施和行業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)也更為密切。新冠肺炎疫情發(fā)生后，習(xí)近平總書記給出“加快補(bǔ)齊醫(yī)療廢物、危險廢物收集處理設(shè)施方面短板”的重要指示，危險廢物處置行業(yè)面臨新一輪較大規(guī)模的調(diào)整升級[2]。同時，作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要部分，價格改革持續(xù)深化，《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（中發(fā)〔2018〕17 號）等文件中均要求完善助力綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的價格、財稅、投資等政策[3]。目前關(guān)于危險廢物處置收費(fèi)政策相關(guān)研究較少，梳理政策制定和執(zhí)行情況，明確政策完善路徑，對推動危險廢物處置行業(yè)的健康發(fā)展、降低危險廢物環(huán)境風(fēng)險意義重大[4]。

1 危險廢物處置收費(fèi)政策發(fā)展歷程

不同于美國等發(fā)達(dá)國家的市場主導(dǎo)型發(fā)展方式[5]，我國危險廢物處置產(chǎn)業(yè)在起步階段由國家統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)處置設(shè)施并配套出臺相關(guān)支持政策。2001 年以來，國家層面發(fā)布了一系列危險廢物處置收費(fèi)相關(guān)政策（表1），并在20 年的實(shí)施過程中根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境對其不斷調(diào)整細(xì)化。從危險廢物處置收費(fèi)政策的發(fā)展歷程來看，大致分為兩個階段：2015 年前的主要目標(biāo)為推動省級層面建立收費(fèi)政策，這段時期出臺的相關(guān)文件明確了收費(fèi)政策的制定主體、制定原則等；2015 年后的主要目標(biāo)為加速完善收費(fèi)政策，這段時期出臺的相關(guān)文件提出了“明確動態(tài)調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”、在全流程監(jiān)控條件下“處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可由雙方協(xié)商確定”等內(nèi)容。國家層面發(fā)布的相關(guān)文件為省級、市級的危險廢物處置收費(fèi)政策指明了方向，促進(jìn)了我國危險廢物處置收費(fèi)制度的建立及完善。目前全國絕大部分省份制定了危險廢物處置收費(fèi)政策，2018 年前后十余個省份對收費(fèi)政策進(jìn)行了完善。

表1 危險廢物處置收費(fèi)相關(guān)文件及要求一覽

2 危險廢物處置收費(fèi)政策現(xiàn)狀

2.1 定價主體

危險廢物處置收費(fèi)的定價方式根據(jù)定價主體分為政府定價、政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價三類。政府定價的定價主體為政府的價格主管部門。政府指導(dǎo)價具有雙重定價主體，由政府按照定價權(quán)限和范圍規(guī)定基準(zhǔn)價格及其浮動幅度，同時市場活動的供需雙方可在規(guī)定的浮動范圍內(nèi)協(xié)商定價。市場調(diào)節(jié)價的定價主體為市場活動的供需雙方。目前，僅有內(nèi)蒙古實(shí)行政府定價，甘肅自2021 年1 月由政府定價調(diào)整為政府指導(dǎo)價，絕大多數(shù)省份實(shí)行政府指導(dǎo)價，僅有山西實(shí)行市場調(diào)節(jié)價[6]。根據(jù)《關(guān)于實(shí)行危險廢物處置收費(fèi)制度 促進(jìn)危險廢物處置產(chǎn)業(yè)化的通知》（發(fā)改價格〔2003〕1874 號），危險廢物處置收費(fèi)的具體原則和辦法由省級價格主管部門制定，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市級價格主管部門商有關(guān)部門制定。按照具體收費(fèi)政策制定主體的行政級別，分為省級，市級，市、縣級政府主管部門三類（表2）。

表2 各省份危險廢物處置收費(fèi)政策制定主體[6]

2.2 分檔方式

危險廢物處置收費(fèi)主要按照處置方式或（與）危險廢物種類進(jìn)行分檔計價。內(nèi)蒙古、湖南、海南、廣東汕頭等地主要按照處置方式進(jìn)行分檔，處置方式主要包括直接填埋、固化填埋、物化填埋、焚燒處置等。四川、安徽合肥等地主要按照危險廢物種類進(jìn)行分檔，危險廢物種類與各省份產(chǎn)業(yè)類型密切關(guān)聯(lián)，分檔方式差異較大，如四川省將危險廢物分為可進(jìn)行綜合利用的特殊危險廢物類、劇毒化學(xué)品類、廢棄電器電子產(chǎn)品類、工業(yè)廢水處理污泥類、其他危險廢物類、危險廢物包裝物包裝容器類六類。絕大多數(shù)地區(qū)的處置收費(fèi)類型劃分較為粗略，僅有浙江麗水和衢州、廣東汕頭等少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的地市進(jìn)一步細(xì)化了熱值、酸堿度、灰分的相關(guān)要求，根據(jù)危險廢物處置的難易程度實(shí)行差別化收費(fèi)。這種分檔方式對所在區(qū)域危險廢物分類水平、鑒別能力及處置利用能力的要求較高。廢礦物油、廢鉛蓄電池等具有利用價值的危險廢物，海南、四川等省份明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可由供需雙方協(xié)商確定。廢棄劇毒化學(xué)品等特殊危險廢物通常單獨(dú)作為一類，處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于其他類別的危險廢物。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)未能覆蓋的危險廢物類型，可根據(jù)處置方式確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也可由供需雙方協(xié)商確定。

2.3 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

危險廢物處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遵循“補(bǔ)償成本，合理盈利”的原則。采用市場指導(dǎo)價的情況下，各地收費(fèi)政策較多規(guī)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上限或上浮上限，下浮不限。部分省級管理部門確定了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的大致范圍，另由市級或市、縣級管理部門確定具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各省份危險廢物處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異較大（表3）?？傮w而言，填埋處置的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍低于焚燒處置，內(nèi)蒙古、海南直接填埋處置的價格約為焚燒處置價格的一半。部分地區(qū)在收費(fèi)政策中對成本構(gòu)成或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋內(nèi)容進(jìn)行了界定，四川、湖南的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中明確不包括危險廢物的收集、運(yùn)輸費(fèi)用，海南的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中明確包含危險廢物運(yùn)輸、貯存、處置過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用。

表3 部分省份危險廢物不同處置方式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) 單位：元/kg

2.4 調(diào)整情況

2018 年以前，全國大多數(shù)省份未對收費(fèi)政策進(jìn)行調(diào)整，僅有內(nèi)蒙古、海南、甘肅等少數(shù)省份近年來對收費(fèi)政策進(jìn)行不定期更新。近年來，部分省份建立了收費(fèi)政策調(diào)整機(jī)制，廣西、江蘇、湖南明確政策有效期為5 年，甘肅明確政策有效期為1 年。內(nèi)蒙古于2016年、2017 年、2019 年更新收費(fèi)政策，直接填埋、固化填埋、焚燒處置價格分別由2016 年的0.6 元/kg、1.6元/kg、1.7 元/kg 調(diào)整到目前的1.8 元/kg、2.7 元/kg、3.5 元/kg，分別上調(diào)200%、69%、106%。海南省的危險廢物處置收費(fèi)政策分別于2012 年、2016 年、2018 年進(jìn)行更新，直接填埋、固化填埋、物化填埋、焚燒處置價格分別由2012 年的2.0 元/kg、3.2 元/kg、3.9 元/kg、4.0 元/kg 調(diào)整到2018 年的2.4 元/kg、3.6元/kg、3.6 元/kg、4.5 元/kg，除物化填埋外，處置價格均有不同程度上調(diào)。

3 主要問題分析

3.1 部分省份尚未出臺有效危險廢物處置收費(fèi)政策，危險廢物處置收費(fèi)無章可循

河北、遼寧、黑龍江、陜西等省份發(fā)布的危險廢物處置收費(fèi)政策僅包含醫(yī)療廢物處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。部分省份將定價權(quán)限下放至市級或市、縣級管理部門，僅在《政府定價目錄》等文件中列出危險廢物處置收費(fèi)政策制定主體、定價范圍等內(nèi)容。在這種省級層面未對收費(fèi)政策進(jìn)行指導(dǎo)的情況下，尤其對于青海、寧夏等西部市、縣級管理部門力量較為薄弱的省份，收費(fèi)的政策制定和落實(shí)可能存在較大難度。山西自2015年起實(shí)行危險廢物處置收費(fèi)市場定價，然而并不具備充足的處置能力、全流程監(jiān)控等實(shí)行市場定價的先決條件，政策名存實(shí)亡。此外，跨市、跨省處置危險廢物的收費(fèi)政策較為鮮見，區(qū)域內(nèi)危險廢物的合理流動缺乏政策指導(dǎo)。

3.2 危險廢物處置收費(fèi)政策內(nèi)容存在若干缺失，難以較好指導(dǎo)市場行為

一是大多省份對具有利用價值的危險廢物未能明確收費(fèi)辦法，或收費(fèi)辦法不盡合理，僅有少數(shù)地區(qū)在收費(fèi)政策中予以明確。山東省規(guī)定有利用價值的危險廢物，其回收價格由供需雙方協(xié)商議定；南通市規(guī)定對委托方不能明確危險廢物特性和污染物成分指標(biāo)的，或者有利用價值的危險廢物，處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和方式由雙方自主商定。對廢礦物油、廢鉛蓄電池等具有利用價值的危險廢物，部分地區(qū)仍遵循“誰委托，誰付費(fèi)”原則，這種背離市場規(guī)律的做法令此類廢物更易流入非法渠道。

二是各地收費(fèi)政策普遍未能涵蓋水泥窯協(xié)同處置方式。水泥窯協(xié)同處置是危險廢物處置能力的重要補(bǔ)充[7]，截至2019 年6 月，我國23 個省份具有水泥窯協(xié)同處置核準(zhǔn)經(jīng)營規(guī)模476 萬t/a，占危險廢物處置能力的28.1%[8]。水泥窯協(xié)同處置危險廢物成本為500～600 元/t，僅為傳統(tǒng)回轉(zhuǎn)窯焚燒處置成本的四分之一[5]，此外水泥企業(yè)還可因協(xié)同處置危險廢物享受相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。缺乏合理的收費(fèi)政策引導(dǎo)，極易導(dǎo)致水泥窯協(xié)同處置能力的盲目擴(kuò)張，對危險廢物焚燒處置設(shè)施的生存空間造成擠壓。

三是缺乏系統(tǒng)科學(xué)的危險廢物填埋處置成本核算方法。危險廢物填埋場退役資金預(yù)提缺乏科學(xué)測算方法，危險廢物填埋場長期以來僅一次性繳納了較小金額的保證金，遠(yuǎn)不能滿足退役后幾十年間的維護(hù)需求[9]。填埋場退役后的實(shí)際維護(hù)費(fèi)用并未納入運(yùn)行成本，導(dǎo)致填埋處置的收費(fèi)價格偏低。在監(jiān)管不到位、入場標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)格的情況下，委托者往往傾向于采用更為經(jīng)濟(jì)的填埋處置方式。

3.3 危險廢物處置收費(fèi)政策的動態(tài)調(diào)整機(jī)制尚待完善，部分省份政策沿用十多年之久

危險廢物處置收費(fèi)政策的動態(tài)調(diào)整機(jī)制普遍未能建立，2018 年前，大多數(shù)省份的收費(fèi)政策已沿用十多年，目前也僅有少數(shù)省份明確了政策調(diào)整周期。一方面，危險廢物分類、鑒別、處置相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)體系加速完善，管理水平及鑒別能力不斷提升，而大部分地區(qū)的收費(fèi)政策分檔方式仍然較為粗略，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商空間有限的情況下，不利于提升危險廢物產(chǎn)生單位加強(qiáng)危險廢物精細(xì)化管理的積極性。另一方面，危險廢物處置污染控制標(biāo)準(zhǔn)的趨嚴(yán)和人工、原料等成本的上漲不可避免地導(dǎo)致危險廢物處置成本上升，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)長期不調(diào)整可能使得處置企業(yè)難以獲得合理回報，從而影響處置設(shè)施的正常運(yùn)營。

3.4 危險廢物處置收費(fèi)政策的制定和執(zhí)行過程缺乏有效監(jiān)管，收費(fèi)亂象時有發(fā)生

危險廢物處置收費(fèi)政策的信息公開狀況不佳，收費(fèi)價格核算與交易過程的透明度較低。目前僅有上海等少數(shù)地區(qū)在生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站上對持有危險廢物經(jīng)營許可證的企業(yè)及其經(jīng)營價格進(jìn)行了公開。江蘇等省份的收費(fèi)政策中雖提出了在收費(fèi)場所醒目位置公示收費(fèi)項目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的要求，但大多企業(yè)對于各類危險廢物處置費(fèi)用核算方法、處置收費(fèi)價格等信息以商業(yè)機(jī)密等為由未公之于眾。與此同時，一段時期內(nèi)我國東部地區(qū)危險廢物的市場供需嚴(yán)重不平衡，處置企業(yè)哄抬價格、漫天要價現(xiàn)象屢禁不止，大多數(shù)收費(fèi)亂象游離監(jiān)管之外，僅有少數(shù)得到了處罰[10]。

4 政策建議

近年來，隨著危險廢物處置能力的不斷增長，以及監(jiān)管能力、執(zhí)法力度的不斷加強(qiáng)，大多數(shù)省份的處置市場基本達(dá)到供需平衡，且市場規(guī)范化程度大幅提升，危險廢物處置價格逐漸回歸至合理區(qū)間[11]。同時，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020年修訂）要求“最大限度降低固體廢物填埋量”，《危險廢物填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18598—2019）升級了填埋處置的污染控制要求，填埋處置資源的緊缺和處置成本的提升必將導(dǎo)致處置價格的上漲。在此背景下，本文對“十四五”期間危險廢物處置收費(fèi)政策的制定和實(shí)施提出如下建議。

4.1 因地施策健全收費(fèi)政策，處理好政府與市場關(guān)系

危險廢物處置收費(fèi)政策的制定主體及主導(dǎo)強(qiáng)度應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)厥袌鰻顩r及環(huán)境管理水平確定。對于供給基本可以滿足需求、市場成熟度高、監(jiān)管水平較好的東部沿海省份，收費(fèi)政策宜在政府指導(dǎo)下，逐步增大市場主體主導(dǎo)空間，條件成熟的時候?qū)崿F(xiàn)市場調(diào)節(jié)價；對于處置能力尚不能匹配需求、市場成熟度一般、監(jiān)管水平仍在提升的中西部省份，宜采用政府指導(dǎo)價，依托收費(fèi)政策維持健康的市場秩序；對于危險廢物產(chǎn)生量仍在快速增加、處于工業(yè)化中期的內(nèi)蒙古等西部省份，一段時間內(nèi)采用政府定價較為合適。長三角、珠三角、京津冀、成渝等地區(qū)應(yīng)盡快出臺跨市、跨省處置危險廢物的收費(fèi)政策，確保區(qū)域內(nèi)危險廢物的合理流動和資源的優(yōu)化配置。

4.2 科學(xué)開展處置價格核算，助力綠色價格機(jī)制形成

組織開展危險廢物處置成本調(diào)查，省級層面出臺主要危險廢物處置方式或主要危險廢物種類的處置成本核算方法指導(dǎo)性文件，結(jié)合各地實(shí)際采用具有可操作性的分檔方式，利用收費(fèi)政策進(jìn)一步凸顯資源價值及環(huán)境成本，提升企業(yè)減廢治廢的積極性。對于有利用價值的危險廢物，可由供需雙方自主協(xié)商確定價格。水泥窯等工業(yè)窯爐協(xié)同處置危險廢物達(dá)到一定比例的，應(yīng)由省級層面明確處置價格范圍。各?。▍^(qū)、市）應(yīng)基于對危險廢物填埋場剩余庫容、危險廢物填埋場退役后維護(hù)費(fèi)用的調(diào)查評估結(jié)果，科學(xué)確定危險廢物填埋處置價格。

4.3 加快建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展活力

采用政府定價或政府指導(dǎo)價的收費(fèi)政策應(yīng)明確調(diào)整周期或適用期限。收費(fèi)政策制定主體應(yīng)至少每5 年開展一次較為全面的危險廢物處置政策實(shí)施情況調(diào)查評估，對當(dāng)前收費(fèi)政策的定價主體、分檔方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在今后5 年的適用性進(jìn)行預(yù)判。同時，充分考慮所在區(qū)域供需結(jié)構(gòu)、原料供給、監(jiān)管執(zhí)法等對收費(fèi)政策的影響，為收費(fèi)政策的優(yōu)化調(diào)整提供依據(jù)。收費(fèi)政策執(zhí)行5 年以上未進(jìn)行調(diào)整的地區(qū)，應(yīng)盡快開展評估工作，并根據(jù)評估結(jié)果更新收費(fèi)政策。

4.4 實(shí)施部門聯(lián)動管理監(jiān)督，強(qiáng)化收費(fèi)政策執(zhí)行成效

利用信息手段提升危險廢物處置收費(fèi)政策制定和執(zhí)行成效，要求地方生態(tài)環(huán)境部門將成本核算、合同價格等信息納入固體廢物管理信息系統(tǒng)。借助“無廢城市”建設(shè)推進(jìn)契機(jī)，在危險廢物產(chǎn)生量較大的城市，將危險廢物處置收費(fèi)政策的完善作為市場體系建設(shè)的重要內(nèi)容，列入“無廢城市”建設(shè)任務(wù)清單。加強(qiáng)發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、工商等收費(fèi)政策制定、執(zhí)行相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，將危險廢物經(jīng)營單位擅自提價、漫天要價等行為列入危險廢物聯(lián)合執(zhí)法的打擊內(nèi)容。各地危險廢物處置收費(fèi)政策應(yīng)在生態(tài)環(huán)境或相關(guān)部門的官方網(wǎng)站上進(jìn)行公示，同時應(yīng)通過固定渠道定期發(fā)布危險廢物處置企業(yè)的收費(fèi)政策執(zhí)行情況。將危險廢物處置企業(yè)收費(fèi)政策執(zhí)行情況及信息公開情況列入企業(yè)環(huán)保信用評價指標(biāo)及環(huán)境違法行為有獎舉報范圍。