中國控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移管理現(xiàn)狀與展望

王兆龍，張喆，賈佳，鄭洋，曹宏斌

（1.生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，北京 100029；2.中國科學(xué)院過程工程研究所，北京 100190）

引言

《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》（以下簡(jiǎn)稱《巴塞爾公約》）是一項(xiàng)控制危險(xiǎn)廢物國際間跨境轉(zhuǎn)移的公約，旨在促進(jìn)危險(xiǎn)廢物在產(chǎn)生地實(shí)現(xiàn)環(huán)境無害化處理，減少危險(xiǎn)廢物在國家之間越境轉(zhuǎn)移，特別是遏制發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家出口和轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物[1]。中國于1991 年正式加入該公約，按照環(huán)境無害化管理原則嚴(yán)格限制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移活動(dòng)，體現(xiàn)了中國全面履行公約要求的負(fù)責(zé)任大國形象[2,3]。

近年來，中國通過從嚴(yán)審慎核準(zhǔn)境內(nèi)危險(xiǎn)廢物出口行為，全面禁止固體廢物進(jìn)口和禁止經(jīng)中華人民共和國過境轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物，控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移取得積極成效[4,5]，但也面臨著公約管控要求趨嚴(yán)、危險(xiǎn)廢物非法越境轉(zhuǎn)移案件頻發(fā)等挑戰(zhàn)[6-8]。本研究在對(duì)比分析《巴塞爾公約》關(guān)于控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移要求和中國履約現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，提出中國控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移面臨的形勢(shì)和對(duì)策建議，為中國全面履行《巴塞爾公約》要求、控制和防范危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供支撐。

1 中國履行《巴塞爾公約》和控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀

1.1 《巴塞爾公約》關(guān)于控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的主要規(guī)定

公約涉及控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的規(guī)定主要包括：①受公約管控的廢物范圍涵蓋危險(xiǎn)廢物和其他廢物，前者包括公約附件一和附件八清單中列明的危險(xiǎn)廢物，以及締約方國家立法確定的危險(xiǎn)廢物，后者包括從住家收集的廢物及其焚化殘?jiān)?。②要求締約國對(duì)危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移做出限制性規(guī)定，包括締約國有權(quán)禁止危險(xiǎn)廢物的進(jìn)口；禁止締約國與非締約國間的危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移；締約國間的危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移必須滿足一定的前提條件。③明確危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移必須執(zhí)行“事先知情同意”（Prior Informed Consent,PIC）程序，即只有在出口國向進(jìn)口國和過境國主管部門遞交事先書面通知，并得到進(jìn)口國書面同意后，出口國才能進(jìn)行危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移。同時(shí)，從越境轉(zhuǎn)移起始點(diǎn)至利用處置點(diǎn)，危險(xiǎn)廢物的每次裝運(yùn)必須伴有轉(zhuǎn)移文件，否則視為非法轉(zhuǎn)運(yùn)[1,9]。

1.2 中國履行《巴塞爾公約》和控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移立法情況

表1 為《巴塞爾公約》關(guān)于控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的主要規(guī)定與中國立法情況對(duì)比?？梢钥闯?，中國從危險(xiǎn)廢物管控范圍、進(jìn)出口控制措施、越境轉(zhuǎn)移執(zhí)行程序、法律責(zé)任等方面已全面落實(shí)公約要求[3,10]。在控制危險(xiǎn)廢物入境方面，中國已通過立法禁止經(jīng)中國過境轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物，且明確國家逐步實(shí)現(xiàn)包括危險(xiǎn)廢物在內(nèi)的固體廢物零進(jìn)口；控制危險(xiǎn)廢物出境方面，主要通過實(shí)施危險(xiǎn)廢物出口核準(zhǔn)管理制度，由生態(tài)環(huán)境部代表中國政府履行事先知情同意程序，并向符合出口條件的申請(qǐng)單位簽發(fā)危險(xiǎn)廢物出口核準(zhǔn)通知單[11]。

表1 《巴塞爾公約》的主要規(guī)定與中國立法情況對(duì)比

1.3 中國危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移管控現(xiàn)狀

危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移行為的驅(qū)動(dòng)力主要包括兩個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)廢物中有價(jià)資源回收的經(jīng)濟(jì)效益，或是規(guī)避危險(xiǎn)廢物在產(chǎn)生國境內(nèi)的無害化處置責(zé)任[6]。前一因素主導(dǎo)下，發(fā)生越境轉(zhuǎn)移的危險(xiǎn)廢物本身通常蘊(yùn)含有較高的回收利用價(jià)值，如廢電路板、廢鉛蓄電池等，在越境轉(zhuǎn)移過程中發(fā)生傾倒、非法處置等環(huán)境違法行為的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低；后一因素驅(qū)動(dòng)下，由于產(chǎn)廢企業(yè)等利益相關(guān)方主要是出于廢物處置成本考慮，通過將危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移至欠發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)所承擔(dān)廢物處置經(jīng)濟(jì)責(zé)任的最小化。因此，對(duì)于一些產(chǎn)生量大、利用價(jià)值低、處置成本高的危險(xiǎn)廢物向欠發(fā)達(dá)國家越境轉(zhuǎn)移的行為，通常存在較高的非法傾倒、處置風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的重點(diǎn)[10]。

在廢物入境管控方面，1995 年全國人大常委會(huì)首次頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》就已明確禁止經(jīng)中國過境轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物，且禁止中國境外的固體廢物進(jìn)境傾倒、堆放、處置[12]。特別是2017 年固體廢物進(jìn)口管理制度改革以來，海關(guān)總署等部門持續(xù)加大執(zhí)法力度，先后開展了“國門利劍”“藍(lán)天”“綠籬”等專項(xiàng)行動(dòng)，保持對(duì)“洋垃圾”走私的嚴(yán)打態(tài)勢(shì)。其中，2020 年兩輪次“藍(lán)天”行動(dòng)共打掉走私犯罪團(tuán)伙64 個(gè)，抓獲犯罪嫌疑人141名；全年立案?jìng)赊k走私廢物犯罪案件217 起，與2019年同期相比下降41.7%；查證涉案廢礦渣等涉案廢物1.631×104t，同比上升114.2%[13]。核準(zhǔn)危險(xiǎn)廢物出口方面，根據(jù)《巴塞爾公約》秘書處統(tǒng)計(jì)，2016—2020年中國生態(tài)環(huán)境主管部門已累計(jì)核準(zhǔn)危險(xiǎn)廢物出口申請(qǐng)110 份，總核準(zhǔn)出口量約1.5×105t，2019 年和2020 年核準(zhǔn)出口量出現(xiàn)明顯下降（圖1）[14]。如圖2、圖3 所示，2016 年以來中國核準(zhǔn)出口的均為再利用價(jià)值高、傾倒風(fēng)險(xiǎn)低的危險(xiǎn)廢物，主要包括含貴金屬的污泥和除塵灰、廢電池、電子廢物、廢電路板等，進(jìn)口國的利用企業(yè)主要是將這些廢物作為工業(yè)原材料，回收其中的有價(jià)金屬組分，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。從出口去向來看，這些廢物的出口目的國均為利用技術(shù)和環(huán)境保護(hù)水平較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，主要包括新加坡、韓國、德國、比利時(shí)、日本等。

圖1 2016—2020年中國危險(xiǎn)廢物核準(zhǔn)出口情況變化趨勢(shì)

圖2 2016—2020年中國不同種類危險(xiǎn)廢物核準(zhǔn)出口重量占比

圖3 2016—2020年中國已核準(zhǔn)出口申請(qǐng)的目的國分布

2 中國控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移面臨的形勢(shì)

2.1 國際國內(nèi)形勢(shì)對(duì)加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移管控提出更高要求

“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，建設(shè)清潔美麗世界”是黨的十九大報(bào)告面向國際社會(huì)發(fā)出的莊嚴(yán)承諾，也是我國作為負(fù)責(zé)任的大國積極履行全球環(huán)境治理責(zé)任的時(shí)代擔(dān)當(dāng)。我國已于2021 年全面禁止“洋垃圾”入境，強(qiáng)化包括危險(xiǎn)廢物在內(nèi)的固體廢物越境轉(zhuǎn)移管控，既是保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全和人民群眾健康的必然要求，也是踐行構(gòu)建人類命運(yùn)共同體倡議，展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國形象的重要舉措。從國內(nèi)現(xiàn)實(shí)情況看，如圖4 所示，與固體廢物進(jìn)口量大幅降低相比，2020 年國內(nèi)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量已達(dá)8.445×107t，與2016 年相比漲幅達(dá)55.3%[15]。中國作為積極履行公約的負(fù)責(zé)任大國，在持續(xù)深入落實(shí)好“洋垃圾”禁令的同時(shí)，理應(yīng)更加關(guān)注危險(xiǎn)廢物非法越境轉(zhuǎn)移管控。尤其是對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)產(chǎn)生的生活垃圾焚燒飛灰、農(nóng)藥生產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生的農(nóng)藥廢物等，此類危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量大，處置成本較高，且資源化利用的經(jīng)濟(jì)性差[16]，近年來產(chǎn)廢企業(yè)非法轉(zhuǎn)移傾倒危險(xiǎn)廢物，逃避廢物處理責(zé)任的案例屢見報(bào)道，輿論關(guān)注度顯著上升[17,18]。此外需要注意的是，2019年5 月召開的《巴塞爾公約》締約方大會(huì)審議通過了對(duì)公約附件九的修正案，將滿足一定條件的“混合塑料廢物”納入需要管控的“其他廢物”清單，明確其越境轉(zhuǎn)移也應(yīng)執(zhí)行事先知情同意程序[19]。由于我國現(xiàn)行環(huán)境管理制度缺乏對(duì)于此類“其他廢物”的針對(duì)性管控措施，出口單位普遍守法意識(shí)淡薄，中國落實(shí)《巴塞爾公約》修正案關(guān)于混合塑料廢物的管控要求存在挑戰(zhàn)[7,20]。

圖4 2016—2020年中國固體廢物進(jìn)口量和危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量變化趨勢(shì)

2.2 控制危險(xiǎn)廢物出口法律基礎(chǔ)和跨部門履約機(jī)制有待強(qiáng)化

表2 從法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章三個(gè)層級(jí)列示了中國控制危險(xiǎn)廢物出口的法律體系?？梢钥闯觯m然全國人大已批準(zhǔn)公約全文，奠定了中國履行公約的法律基礎(chǔ)，但與公約控制危險(xiǎn)廢物出口相關(guān)的國內(nèi)立法轉(zhuǎn)化尚不完善，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》僅明確了中國禁止危險(xiǎn)廢物入境的要求，但未針對(duì)危險(xiǎn)廢物出口管控做出明確規(guī)定。行政法規(guī)層面，雖然在《國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》中規(guī)定危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移核準(zhǔn)為生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)的行政審批事項(xiàng)，但對(duì)控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的履約機(jī)制和工作目標(biāo)，以及未經(jīng)核準(zhǔn)轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的懲戒措施未予明確。由于相關(guān)法律、行政法規(guī)上位法不完善，導(dǎo)致在國家層面的跨部門工作組織保障機(jī)制不完善，不利于公約管控要求的深入廣泛實(shí)施[21]。在部門規(guī)章層面，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部門頒布的《危險(xiǎn)廢物出口核準(zhǔn)管理辦法》雖然明確了產(chǎn)生、收集、貯存、處置、利用危險(xiǎn)廢物的單位，向中國境外的締約方出口危險(xiǎn)廢物，必須取得危險(xiǎn)廢物出口核準(zhǔn)，并禁止向非締約方出口危險(xiǎn)廢物，但由于缺少上位法依據(jù)，對(duì)于未經(jīng)核準(zhǔn)擅自出口危險(xiǎn)廢物行為，只能依照部門規(guī)章處以罰款，震懾力度明顯不足。

表2 中國控制危險(xiǎn)廢物出口的法律基礎(chǔ)

2.3 危險(xiǎn)廢物出口的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制尚不完善

如圖2、圖3 所示，近年來，中國核準(zhǔn)出口的危險(xiǎn)廢物主要是少數(shù)幾種資源再利用價(jià)值較高的廢物，且出口的目的國主要是利用技術(shù)和環(huán)境保護(hù)水平較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家。雖然中國通過審慎核準(zhǔn)危險(xiǎn)廢物出口，最大程度杜絕了危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移可能引發(fā)的非法傾倒和不規(guī)范利用處置行為，但也間接反映出現(xiàn)行危險(xiǎn)廢物出口核準(zhǔn)審批的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具不健全問題。此外，由于《國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》《危險(xiǎn)廢物出口核準(zhǔn)管理辦法》中未涉及海關(guān)監(jiān)管要求，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門簽發(fā)的出口核準(zhǔn)通知單與海關(guān)等部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不完善，不利于通過加強(qiáng)海關(guān)通關(guān)查驗(yàn)等環(huán)節(jié)管理，及時(shí)甄別查處危險(xiǎn)廢物非法出口行為。

3 中國控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移對(duì)策建議

（1）積極應(yīng)對(duì)國內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)，強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移管控。我國已于2020 年全面禁止“洋垃圾”入境，強(qiáng)化包括危險(xiǎn)廢物在內(nèi)的固體廢物越境轉(zhuǎn)移管控，因此，在管控廢物入境方面，建議政府密切追蹤國際輿論，持續(xù)深入實(shí)施禁止固體廢物進(jìn)口的各項(xiàng)措施。在控制危險(xiǎn)廢物出口方面，建議進(jìn)一步落實(shí)《巴塞爾公約》原則，修訂《危險(xiǎn)廢物出口核準(zhǔn)管理辦法》關(guān)于核準(zhǔn)出口的許可條件，明確禁止以處置為目的向境外出口危險(xiǎn)廢物，將國內(nèi)沒有足夠的利用能力作為核準(zhǔn)危險(xiǎn)廢物出口利用的前提條件，促進(jìn)危險(xiǎn)廢物在中國境內(nèi)實(shí)現(xiàn)無害化利用處置。

（2）完善法律制度體系和跨部門履約機(jī)制，嚴(yán)厲打擊非法出口行為。一方面，可通過完善法律、行政法規(guī)等頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)構(gòu)建中國履約保障機(jī)制，由生態(tài)環(huán)境部門會(huì)同發(fā)改、住建、海關(guān)等部門建立日常工作協(xié)作，有效管控危險(xiǎn)廢物出口行為，切實(shí)落實(shí)公約修正案關(guān)于混合塑料廢物等其他廢物的管控要求。另一方面，可考慮明確未經(jīng)核準(zhǔn)出口危險(xiǎn)廢物，或者不按照危險(xiǎn)廢物出口核準(zhǔn)通知單擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的法律責(zé)任，依據(jù)《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百一十二條和第一百二十條中“擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物”予以處罰。同時(shí)，強(qiáng)化涉及出口的產(chǎn)廢單位環(huán)境監(jiān)管，如在《危險(xiǎn)廢物出口核準(zhǔn)管理辦法》增加相關(guān)條款，明確擬申請(qǐng)出口單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行危險(xiǎn)廢物管理臺(tái)賬和申報(bào)制度，將其如實(shí)記錄、申報(bào)危險(xiǎn)廢物的情況作為核準(zhǔn)危險(xiǎn)廢物出口的要求。

（3）構(gòu)建防范危險(xiǎn)廢物非法出口預(yù)警機(jī)制，聯(lián)合海關(guān)部門加強(qiáng)日常監(jiān)管?？山梃b疫情期間為促進(jìn)醫(yī)療廢物收集處置，各級(jí)生態(tài)環(huán)境與衛(wèi)生健康等部門加強(qiáng)協(xié)作的經(jīng)驗(yàn)，由生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合海關(guān)部門建立跨部門監(jiān)管機(jī)制，明確各級(jí)海關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)所轄區(qū)域危險(xiǎn)廢物出口監(jiān)督管理工作，通過完善廢物通關(guān)查驗(yàn)程序，將危險(xiǎn)廢物出口核準(zhǔn)通知單納入海關(guān)查驗(yàn)通關(guān)的證件監(jiān)管范圍，明確海關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和海關(guān)規(guī)章的規(guī)定，對(duì)出口者申報(bào)的出口貨物商品名稱、規(guī)格型號(hào)、海關(guān)編碼、數(shù)量等進(jìn)行審核，及時(shí)甄別查處冒用海關(guān)編碼出口危險(xiǎn)廢物的行為。