中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷研究圖景:熱點(diǎn)、演進(jìn)和展望

唐麗霞,劉浩然

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)a.人文與發(fā)展學(xué)院;b.國(guó)際發(fā)展與全球農(nóng)業(yè)學(xué)院,北京 100083

一、問題的提出

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn),大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與農(nóng)村建設(shè)用地閑置低效利用并存,耕地保護(hù)壓力越來越大,盤活閑置宅基地是緩解“建設(shè)與保護(hù)”壓力的重要手段之一.有效推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革,挖掘閑置宅基地利用潛力,成為當(dāng)前各界關(guān)注的熱點(diǎn).2015年,中國(guó)已有33個(gè)縣(市、區(qū))在保障宅基地權(quán)益和取得方式、自愿有償退出機(jī)制和完善宅基地管理制度等方面開展試點(diǎn).到2020年9月,中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將試點(diǎn)范圍拓展到104個(gè)縣(市、區(qū))和3個(gè)整市推進(jìn)試點(diǎn)的地級(jí)市①數(shù)據(jù)來源:農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng),對(duì)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議第1374號(hào)建議的答復(fù)http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/202107/t20210705_6371017.htm..

依據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題和中央政策導(dǎo)向,學(xué)者對(duì)宅基地領(lǐng)域進(jìn)行了大量有益探討.面對(duì)如此繁復(fù)的研究主題,有學(xué)者通過文獻(xiàn)歸納法闡述和呈現(xiàn)其結(jié)構(gòu)性的研究主題和趨勢(shì)性的研究脈絡(luò):一方面,歸納出當(dāng)時(shí)學(xué)界從經(jīng)濟(jì)、法律制度和管理3個(gè)角度對(duì)宅基地權(quán)屬和宅基地管理等問題的學(xué)理解釋和未來研究方向展望[1];另一方面,對(duì)農(nóng)戶視角下宅基地閑置的原因、規(guī)律、宅基地整理驅(qū)動(dòng)力和潛力等進(jìn)行總結(jié)[2].隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨與文獻(xiàn)計(jì)量法的逐步興起,學(xué)者開始借助Sati、Citespace、VOSviewer等工具,動(dòng)態(tài)識(shí)別關(guān)鍵詞聚類、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和研究熱點(diǎn),并實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域前沿趨勢(shì)的可視化,來關(guān)注“三權(quán)分置”制度改革[3]、農(nóng)村宅基地有償使用[4]以及退出與再利用[5]等相關(guān)議題.

上述綜述性文章有一部分是采用文獻(xiàn)歸納和比較分析方法,但由于文獻(xiàn)覆蓋度較低,因此對(duì)熱點(diǎn)主題的總結(jié)和研究趨勢(shì)的判斷難免存在一定的主觀性;另一部分采用計(jì)量分析方法的綜述可以保證分析文獻(xiàn)覆蓋的全面性,但又會(huì)存在因前期原始關(guān)鍵詞未清洗而導(dǎo)致的知識(shí)圖譜有效性不足的問題.鑒于此,為了盡可能客觀和準(zhǔn)確地了解中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷研究領(lǐng)域的關(guān)注點(diǎn),筆者在保證數(shù)據(jù)有效性的基礎(chǔ)上,運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量軟件對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度變遷研究的線索進(jìn)行追溯,嘗試勾勒21世紀(jì)以來中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷研究的圖景,進(jìn)而提出未來的研究方向,為宅基地制度變遷的研究提供參考.

二、研究方法、數(shù)據(jù)采集與發(fā)文量特征描述

(一)研究方法及數(shù)據(jù)采集

文獻(xiàn)計(jì)量方法通過數(shù)理統(tǒng)計(jì)和計(jì)算技術(shù),以文獻(xiàn)高頻關(guān)鍵詞為對(duì)象進(jìn)行定量分析,具備一定的客觀性[6].筆者綜合運(yùn)用COOC①COOC軟件由微信公眾平臺(tái)“學(xué)術(shù)點(diǎn)滴”“文獻(xiàn)計(jì)量”團(tuán)隊(duì)聯(lián)合開發(fā),是用于多種類型矩陣和網(wǎng)絡(luò)圖譜制作的新工具.軟件和VOSviewer軟件,以文獻(xiàn)高頻關(guān)鍵詞為對(duì)象進(jìn)行定量分析.COOC軟件可以進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗、頻次統(tǒng)計(jì)、共現(xiàn)矩陣構(gòu)建和逐年高頻詞的累計(jì)展示,VOSviewer軟件是目前公認(rèn)比較美觀的聚類可視化工具之一.綜合使用兩種工具并結(jié)合文獻(xiàn)歸納法,可以達(dá)到以下目的:清晰顯示發(fā)文量變化趨勢(shì),以便劃分研究階段;繪制研究的聚類圖譜,以便呈現(xiàn)宅基地制度變遷研究熱點(diǎn)主題;提取逐年高頻詞,以便厘清宅基地制度變遷研究的發(fā)展脈絡(luò)和演進(jìn)路徑.

有效數(shù)據(jù)的采集是該分析方法的基礎(chǔ).為保證研究數(shù)據(jù)的可靠性及分析結(jié)論的科學(xué)性,本研究數(shù)據(jù)源自中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(CNKI),獲取過程如下:其一,廣義上的農(nóng)村宅基地包括土地和地上附著的房屋,因此檢索條件以“宅基地”或含“農(nóng)房”或含“農(nóng)村住房”等為主題詞,來源類別選擇“CSSCI”②CSSCI收錄期刊相較于其他期刊文獻(xiàn)質(zhì)量更高,把它作為研究對(duì)象更具說服力,結(jié)果包括CSSCI擴(kuò)展版收錄的期刊文獻(xiàn).另外,筆者主要關(guān)注點(diǎn)在于中國(guó)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)宅基地的研究情況,所以排除“SCI”“EI”“CSCD”收錄期刊.,文獻(xiàn)檢索時(shí)間區(qū)間設(shè)置為2001—2021年.其二,剔除會(huì)議、國(guó)內(nèi)簡(jiǎn)訊、信息缺失、與研究主題不相關(guān)的文獻(xiàn),得到有效文獻(xiàn)數(shù)據(jù)2 024篇,檢索時(shí)間為2021年9月7日.其三,進(jìn)行前期的數(shù)據(jù)清洗.將所有文獻(xiàn)導(dǎo)出為Ref wor ks格式,通過COOC軟件,對(duì)分析對(duì)象即關(guān)鍵詞進(jìn)行同義詞合并和無意義詞刪除,如將“農(nóng)村宅基地”“農(nóng)戶宅基地”“農(nóng)民宅基地”合并為“宅基地”,并將對(duì)策、研究、建議、案例研究、會(huì)議綜述等無意義詞刪除.

(二)發(fā)文量特征描述

筆者運(yùn)用COOC軟件描述統(tǒng)計(jì)功能,統(tǒng)計(jì)宅基地研究歷年發(fā)文量和累計(jì)發(fā)文量(見圖1).依據(jù)變化趨勢(shì)可以將中國(guó)農(nóng)村宅基地研究大致分為3個(gè)階段:第一階段是2007年之前.雖然宅基地的使用已經(jīng)開始呈現(xiàn)無序擴(kuò)張和閑置浪費(fèi)的趨勢(shì),但其問題并未顯現(xiàn).學(xué)界對(duì)此關(guān)注度較低,發(fā)文累積量為57篇,為前期探索的萌芽期.第二階段是2008—2017年.由于封閉的宅基地制度逐漸不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》開始關(guān)注閑置宅基地問題,各地也因地制宜進(jìn)行了改革前期的探索.自此宅基地“保障”“財(cái)產(chǎn)”功能下的使用權(quán)流轉(zhuǎn)與退出問題開始被大量討論.該階段10年總發(fā)文量達(dá)到1 287篇,為逐漸上升發(fā)展期.第三階段是2018年之后.2018年中央一號(hào)文件提出宅基地“三權(quán)分置”改革,自此中央一號(hào)文件連續(xù)幾年關(guān)注宅基地問題,因此學(xué)界的研究也從此進(jìn)入熱點(diǎn)期,2018—2021年,這4年的年均發(fā)文量近170篇,2019年發(fā)文量到達(dá)最高點(diǎn),為215篇.

圖1 2001—2021年中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷研究領(lǐng)域歷年發(fā)文量和累計(jì)發(fā)文量

三、宅基地制度變遷研究的主題:基于高頻關(guān)鍵詞的共現(xiàn)分析

關(guān)鍵詞是社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)核心內(nèi)容的具體體現(xiàn),對(duì)其高頻詞的分析可以直觀地反映某研究領(lǐng)域的關(guān)注主題.為了在一定程度上客觀呈現(xiàn)宅基地制度變遷的研究熱點(diǎn),筆者通過COOC軟件對(duì)樣本文獻(xiàn)進(jìn)行共現(xiàn)矩陣構(gòu)建.將截取分析單元頻次設(shè)為10,其結(jié)果顯示共6 182個(gè)關(guān)鍵詞,其中詞頻數(shù)≥10的高頻關(guān)鍵詞共有103個(gè),并將高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣導(dǎo)入VOSviewer軟件,可以得出2001—2021年中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷研究領(lǐng)域的主題聚類圖譜(見圖2).在圖譜中,每一個(gè)圓圈代表研究的一種關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn),每個(gè)關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)分屬于不同聚類族,聚類族映射出該領(lǐng)域的熱點(diǎn)主題.聚類族的名稱是由其中幾個(gè)半徑較大(即點(diǎn)度中心性較高)節(jié)點(diǎn)的實(shí)際內(nèi)涵推導(dǎo)得出的.在厘清各個(gè)聚類中關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)結(jié)構(gòu)(見表1)的基礎(chǔ)上,可以整合歸納出2001—2021年中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷研究領(lǐng)域的3個(gè)研究熱點(diǎn)主題,即制度變遷、產(chǎn)權(quán)制度和宅基地流轉(zhuǎn)與退出問題.

表1 2001—2021年中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷研究領(lǐng)域關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)結(jié)構(gòu)

圖2 2001—2021年中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷研究領(lǐng)域的主題聚類圖譜

(一)關(guān)于制度變遷的探討

該主題通過土地制度變遷與創(chuàng)新的視角,圍繞城鄉(xiāng)關(guān)系、農(nóng)民權(quán)益與保障以及鄉(xiāng)村治理等問題,展現(xiàn)宅基地制度變遷的動(dòng)力機(jī)制和內(nèi)在機(jī)理.

宅基地制度在不同的時(shí)間呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn).首先是1949—1962年.中華人民共和國(guó)成立初期,通過自上而下的土地改革,以農(nóng)民個(gè)人為單位平均分配,以戶為單位發(fā)放土地房產(chǎn)所有證,實(shí)行宅基地?zé)o償取得制度,真正實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”.直到合作化時(shí)期,宅基地始終被視為農(nóng)民的基本生活資料且農(nóng)戶可無償取得、永久占有和使用的具備福利性質(zhì)的土地.其次是1963—2000年.中國(guó)工業(yè)化背景下,農(nóng)村集體土地所有制及戶籍管理制度應(yīng)運(yùn)而生,農(nóng)民個(gè)體享有宅基地的使用權(quán).一方面,隨著農(nóng)民生活水平逐步提高,農(nóng)村出現(xiàn)“建房熱”,宅基地面積無序擴(kuò)張.與此同時(shí),在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的背景下,在城市就業(yè)的農(nóng)民工仍然擁有農(nóng)村住房、占用著幾乎長(zhǎng)期閑置的宅基地,出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)和城市建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足的矛盾.另一方面,城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地的價(jià)值開始顯現(xiàn),部分農(nóng)民為獲取土地增值收益導(dǎo)致宅基地隱性流轉(zhuǎn)和“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn).最后是2001年至今.在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減平衡的思路下,地方在實(shí)踐中形成了一條從“宅基地?fù)Q房”“增減掛鉤項(xiàng)目”到“地票”交易所的制度創(chuàng)新路徑.遺憾的是,雖然上述改革實(shí)踐取得了一些成效,但在實(shí)施中存在農(nóng)民參與度較低、農(nóng)民獲得補(bǔ)償不夠合理、農(nóng)民住房保障力度不夠等問題,實(shí)踐成果并沒有對(duì)完善農(nóng)村宅基地制度和深化農(nóng)村改革發(fā)揮出有力的推動(dòng)作用[7].2018年,宅基地的“三權(quán)分置”以國(guó)家文件的形式被提出,意味著國(guó)家在兼顧宅基地保障屬性和財(cái)產(chǎn)屬性的基礎(chǔ)上以“走出權(quán)利封閉、走向權(quán)利開放”[8]為方向發(fā)展的宅基地制度改革路徑逐漸清晰.

宅基地制度變遷大致遵循著國(guó)家政策引導(dǎo)、地方實(shí)踐創(chuàng)新、村集體需求反饋的循環(huán)演化路徑,總體呈現(xiàn)漸進(jìn)式強(qiáng)制性變遷和制度創(chuàng)新的路徑依賴等特征[9].中華人民共和國(guó)成立初期,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革與村莊轉(zhuǎn)型[10],農(nóng)村宅基地的功能逐步由保障性向資產(chǎn)性轉(zhuǎn)變[11],舊有宅基地制度與新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求發(fā)生沖突.土地要素相對(duì)價(jià)格的變化以及外部利潤(rùn)的形成是推動(dòng)制度變遷的主要?jiǎng)恿12-13].通過中央政府、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、宅基地流入方和農(nóng)民等共同努力,實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新并獲取潛在利益,在“三權(quán)分置”制度變革后形成新的均衡[14].

(二)關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度的爭(zhēng)論

該類主題中,學(xué)者們大多基于市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì),對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行深入探討:在法學(xué)視角關(guān)注其“權(quán)利體系”“法理”問題;以經(jīng)濟(jì)學(xué)視角關(guān)注其“效率”問題;從社會(huì)學(xué)角度關(guān)注其“公平”“文化”問題.

法學(xué)視角下宅基地權(quán)利的熱烈探討是伴隨著“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)而開始的.規(guī)范和完善宅基地使用權(quán),成為當(dāng)時(shí)法學(xué)界不可回避的問題.基于土地權(quán)利的法理念,學(xué)者們開始關(guān)注當(dāng)時(shí)“封閉”的宅基地使用權(quán),提出賦予農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)利[15].通過“三權(quán)分置”改革,宅基地形成了集體土地所有權(quán)、農(nóng)民集體成員權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和宅基地所有權(quán)、用益物權(quán)性質(zhì)宅基地使用權(quán)、債權(quán)性質(zhì)宅基地使用權(quán)的外部結(jié)構(gòu)[16].在此體系下,學(xué)者們對(duì)宅基地資格權(quán)[17]、使用權(quán)[18]、財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押[19]以及集體組織成員權(quán)[20]等問題進(jìn)行法理分析和權(quán)利結(jié)構(gòu)分析.

有學(xué)者基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角,認(rèn)為“兩權(quán)分置”宅基地制度下產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和約束功能違背設(shè)計(jì)者的初衷[21],其“強(qiáng)管制,弱產(chǎn)權(quán)”的宅基地制度安排導(dǎo)致管制和產(chǎn)權(quán)的雙重?zé)o效[22],宅基地?zé)o序擴(kuò)張、“一戶多宅”、閑置浪費(fèi)、隱性交易等問題凸顯.“兩權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度使宅基地在利用時(shí)部分土地租值形成“非專有收入”[23],進(jìn)而導(dǎo)致宅基地資源在資源配置、資源利用和非生產(chǎn)性用途3個(gè)層面的租值耗散[24].面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問題,要將宅基地的權(quán)利安排制度置于獲得與分配的獨(dú)特性、宅基地的特殊功能之間進(jìn)行三者的權(quán)衡考慮[25]:一方面,宅基地的使用權(quán)配置應(yīng)圍繞宅基地資源特性和配置工具進(jìn)行利益調(diào)整[26],要在保障農(nóng)戶宅基地占有權(quán)和居住權(quán)前提下,以宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)交換福利分配權(quán)[27],以促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)收入增加;另一方面,在明晰村莊內(nèi)部人地關(guān)系、健全產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,向外來非戶籍農(nóng)民放開宅基地使用權(quán)[28].另外,雖然“三權(quán)分置”是激活土地要素市場(chǎng),提升土地資產(chǎn)價(jià)值,助推鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)然選擇,但在實(shí)踐過程中,農(nóng)戶認(rèn)可度不一、政策執(zhí)行力度不足、宅基地所有權(quán)主體虛置、宅基地閑置嚴(yán)重和流轉(zhuǎn)不暢等問題依然存在[29].

另外,有學(xué)者從社會(huì)學(xué)的角度對(duì)一味顯化宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)化的觀點(diǎn)提出質(zhì)疑:其一,級(jí)差地租規(guī)律決定了部分發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地和部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)村莊的宅基地價(jià)值差別大[30],而財(cái)產(chǎn)化改革可能高估了宅基地市場(chǎng)價(jià)值;其二,財(cái)產(chǎn)化改革會(huì)破壞“公”與“私”、“集體”與“個(gè)人”的平衡關(guān)系,瓦解集體內(nèi)部管理的制度基礎(chǔ)[31];其三,宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)話語的多重內(nèi)涵帶來學(xué)術(shù)討論的邏輯混亂,直接導(dǎo)致所提出的改革方案缺乏法理與現(xiàn)實(shí)依據(jù)[32].另外,產(chǎn)權(quán)觀念也是學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn).有學(xué)者認(rèn)為,宅基地“資格權(quán)”在權(quán)能之外具有社會(huì)學(xué)意涵,體現(xiàn)在土地和“資格”的文化屬性及其對(duì)農(nóng)民和村莊的倫理意義上[33],必須通過宅基地制度改革將農(nóng)民“祖業(yè)”產(chǎn)權(quán)觀念轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w”產(chǎn)權(quán)觀念[34].

(三)關(guān)于閑置宅基地的流轉(zhuǎn)與退出的探討

從新農(nóng)村建設(shè)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出,整治農(nóng)村閑置宅基地和增加可利用土地面積始終是關(guān)鍵的政策目標(biāo).作為閑置宅基地進(jìn)行價(jià)值變現(xiàn)和價(jià)值提升的重要方式,流轉(zhuǎn)與退出一直是學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的熱點(diǎn)話題.

對(duì)于宅基地閑置的原因,學(xué)者們基本達(dá)成共識(shí).一方面,農(nóng)村勞動(dòng)力要素向城市單向流動(dòng),造成農(nóng)村常住人口的減少.另一方面,宅基地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)容設(shè)定與實(shí)際操作存在沖突[35]、管理層認(rèn)識(shí)存在偏差等在一定程度上導(dǎo)致了宅基地閑置問題的產(chǎn)生.

關(guān)于宅基地是否可以流轉(zhuǎn)的問題,學(xué)界存在“禁止流轉(zhuǎn)”“自由流轉(zhuǎn)”“有限流轉(zhuǎn)”三派觀點(diǎn)的長(zhǎng)期爭(zhēng)論.但隨著現(xiàn)實(shí)中從農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)到政府探索主導(dǎo)流轉(zhuǎn)和從實(shí)物流轉(zhuǎn)到指標(biāo)(發(fā)展權(quán))流轉(zhuǎn)[36]的實(shí)踐演進(jìn),各地政府探索出政府主導(dǎo)、集體推動(dòng)與農(nóng)民自發(fā)等多種宅基地流轉(zhuǎn)模式[37].典型模式包括重慶的“地票交易”、天津的“宅基地?fù)Q房”以及浙江的“兩分兩換”等.為落實(shí)宅基地集體所有權(quán),“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的有限流轉(zhuǎn)論逐漸成為主流觀點(diǎn).另外,流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)問題一直是關(guān)注焦點(diǎn).在宅基地流轉(zhuǎn)改革之始,有學(xué)者就開始擔(dān)憂宅基地流轉(zhuǎn)改革可能造成農(nóng)民權(quán)益受侵害、社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)等問題[38].隨后“三權(quán)分置”下的流轉(zhuǎn)行為有可能導(dǎo)致虛化宅基地集體所有權(quán)和弱化宅基地保障性權(quán)能[39].如何從所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)3個(gè)方面進(jìn)行具體的風(fēng)險(xiǎn)防范,依然是亟待探討的問題.

宅基地退出是使用權(quán)向所有權(quán)的回歸,即農(nóng)戶自愿放棄宅基地的用益物權(quán),集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)對(duì)宅基地完整權(quán)能.退出的出發(fā)點(diǎn)在于“農(nóng)戶自愿”,也就決定了農(nóng)戶意愿及其影響因素必然成為研究的熱點(diǎn).一部分學(xué)者采用量化研究的分析方法,通過問卷調(diào)查的方式,運(yùn)用二元Logistic回歸模型、Pr obit模型等分析個(gè)體特征與家庭特征、農(nóng)民顯性和隱性權(quán)屬意識(shí)、農(nóng)戶分化、代際差異[40]等內(nèi)在動(dòng)力以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦、制度約束等外部動(dòng)力等對(duì)農(nóng)戶意愿產(chǎn)生的影響[41-43].另一部分學(xué)者通過實(shí)證研究,將意愿細(xì)化到農(nóng)民分化對(duì)貨幣化補(bǔ)償模式選擇意愿[44]、退出意愿和行為之間的差異[45]等方面.另外,農(nóng)村宅基地退出模式和機(jī)制的研究往往源自實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)歸納,如:基于空間形態(tài)差異的整村搬遷、原址改造、遷村并點(diǎn)等模式[46],按照不同實(shí)施主體的政府主導(dǎo)、完全市場(chǎng)主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)—政府監(jiān)控模式,考慮土地發(fā)展權(quán)的宅基地?fù)Q房模式、宅基地收儲(chǔ)和市場(chǎng)化交易模式[47];農(nóng)村宅基地退出的“引力—壓力—推力”三力協(xié)調(diào)機(jī)制[48],農(nóng)地流轉(zhuǎn)和退出與宅基地退出的聯(lián)動(dòng)機(jī)制[49].

四、總結(jié):中國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷研究的演進(jìn)路徑及前沿展望

(一)宅基地制度變遷研究的演進(jìn)制度變遷

筆者通過COOC與VOSviewer軟件對(duì)宅基地研究熱點(diǎn)主題進(jìn)行可視化分析.在此基礎(chǔ)上,筆者通過軟件提取歷年高頻關(guān)鍵詞,結(jié)合社會(huì)現(xiàn)實(shí)和中央政策文件對(duì)相關(guān)研究熱點(diǎn)進(jìn)行時(shí)間維度上的動(dòng)態(tài)解析,歸納出,隨著改革開放的發(fā)展,中國(guó)宅基地制度變遷研究存在著產(chǎn)權(quán)分置、功能變遷和處置環(huán)節(jié)3條脈絡(luò)的演進(jìn)路徑.

1.產(chǎn)權(quán)分置

以權(quán)利體系為標(biāo)準(zhǔn),該路徑的研究可以分為兩個(gè)階段.第一階段是“兩權(quán)分置”時(shí)期.農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地的無序擴(kuò)張,給耕地保護(hù)以及糧食安全帶來風(fēng)險(xiǎn).2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出改革和完善宅基地審批制度,加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理,禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地.為了回應(yīng)現(xiàn)實(shí)和政策需求,學(xué)界主要從對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性、使用權(quán)管理規(guī)范化、農(nóng)民權(quán)益保障、使用權(quán)是否能夠流轉(zhuǎn)以及依據(jù)實(shí)踐探索進(jìn)行制度構(gòu)建等主題進(jìn)行探索.第二階段是“三權(quán)分置”時(shí)期.宅基地的權(quán)利分置是對(duì)承包地“三權(quán)分置”辦法的借鑒,在為了進(jìn)一步保留和發(fā)揮宅基地居住保障功能,同時(shí)更好地實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值功能,賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的現(xiàn)實(shí)需求下,2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出,完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”.自此,在經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的宅基地“三權(quán)分置”政策研究、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶資格權(quán)保障以及實(shí)現(xiàn)路徑和經(jīng)濟(jì)機(jī)理成為關(guān)注點(diǎn).法學(xué)視角下產(chǎn)權(quán)分置的法治基礎(chǔ)、法理演繹和權(quán)利表達(dá)也是黨的十八大以來的研究前沿.

2.功能變遷

隨著市場(chǎng)化的進(jìn)程和城鄉(xiāng)要素的流動(dòng),農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,宅基地作為農(nóng)民居住生活保障的功能弱化,逐漸轉(zhuǎn)向其經(jīng)濟(jì)價(jià)值功能,并向生態(tài)功能和文化功能擴(kuò)展.在這樣的背景下,從2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》開始關(guān)注慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道,到2020年新一輪農(nóng)村宅基地制度改革中對(duì)農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的試點(diǎn)工作,在制度設(shè)計(jì)上呈現(xiàn)開放與兼顧的態(tài)勢(shì).與此對(duì)應(yīng),學(xué)界從關(guān)注保障功能到聚焦財(cái)產(chǎn)功能再回歸到對(duì)農(nóng)戶權(quán)益的討論.目前的前沿研究集中在宅基地多重功能自身的矛盾、演變與形成機(jī)理,宅基地用益物權(quán)即抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等處分權(quán)能的完善,使用權(quán)資本化路徑,農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)路徑等方面.值得關(guān)注的是,宅基地的屬性決定了其功能,相關(guān)研究基本上從宅基地“生活資料”出發(fā)進(jìn)行討論.但張清勇與劉守英認(rèn)為,這樣的出發(fā)點(diǎn)很難邏輯自洽地解釋宅基地的集體化和“三權(quán)分置”,應(yīng)該回歸本源,厘清宅基地的生產(chǎn)資料屬性[50].

3.處置環(huán)節(jié)

2021年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》明確了對(duì)農(nóng)村村民所有的宅基地進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù):禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地,禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地.也就是說,農(nóng)村宅基地的處置必須由農(nóng)民根據(jù)自身實(shí)際需要來決定.因此,農(nóng)民視角下宅基地取得、流轉(zhuǎn)、退出、再利用等產(chǎn)權(quán)生命周期循環(huán)的問題成為“處置環(huán)節(jié)”研究路徑的關(guān)注點(diǎn).早期的研究聚焦宅基地取得的產(chǎn)權(quán)主體與客體、權(quán)利義務(wù)與法律程序問題,并以“一戶多宅”“超占多占”為問題導(dǎo)向,提出完善和改進(jìn)宅基地有償使用政策.在流轉(zhuǎn)與退出方面,學(xué)界一方面通過定量分析研究農(nóng)民意愿和影響因素,另一方面運(yùn)用案例分析等定性研究方法對(duì)其模式和機(jī)制進(jìn)行深入探討,以期有效破解“人”和“地”的障礙.隨后,伴隨著試點(diǎn)地區(qū)制度的逐步完善和農(nóng)民意愿的顯著提升,退出后宅基地資源的盤活和再利用成為熱點(diǎn)議題.在理論分析層面,學(xué)者們對(duì)宅基地再利用的選擇依據(jù)、農(nóng)戶傾向、發(fā)展依托等問題進(jìn)行論證,認(rèn)為宅基地利用的實(shí)施成效往往依賴于農(nóng)民的參與度和積極性,而在實(shí)證研究層面,主要是對(duì)不同地區(qū)的閑置宅基地盤活模式和路徑進(jìn)行總結(jié)和探索.

(二)宅基地制度變遷研究的不足與展望

由上可見,目前學(xué)界較多從法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科視角,重點(diǎn)圍繞制度變遷、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和處置盤活等方面進(jìn)行豐富研究,形成產(chǎn)權(quán)分置、功能變遷和處置環(huán)節(jié)3條脈絡(luò)的研究演進(jìn)路徑,為宅基地制度變遷后續(xù)研究提供了理論和實(shí)證的參考,但依然存在新研究視角有待發(fā)掘以及較多現(xiàn)實(shí)問題需要解決的情況.

宅基地制度改革正處于試點(diǎn)期,現(xiàn)有研究?jī)H僅對(duì)“三權(quán)分置”進(jìn)行權(quán)能困境、法理演繹和權(quán)利體系等方面的初步和基礎(chǔ)性的探索,未來的研究可以在厘清宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上,繼續(xù)在理論層面構(gòu)建和完善系統(tǒng)知識(shí)框架.在所有權(quán)方面,集體所有權(quán)主體虛設(shè)、權(quán)能模糊的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在,需要進(jìn)一步關(guān)注的問題有:集體所有權(quán)職責(zé)主體的細(xì)化,集體所有權(quán)權(quán)能邊界的明晰,宅基地集體所有權(quán)的權(quán)利體系包括宅基地集體收益權(quán)、資格認(rèn)定權(quán)、集體收回權(quán)與回購權(quán)的落實(shí).在資格權(quán)方面,需要從多學(xué)科視角繼續(xù)明晰資格權(quán)的內(nèi)涵與功能.另外,農(nóng)戶資格權(quán)的保障方式、激活資格權(quán)潛在價(jià)值的途徑等問題需要進(jìn)一步的關(guān)注和解答.在使用權(quán)方面,關(guān)于是否“放活”和如何“放活”的問題學(xué)界已經(jīng)有了很長(zhǎng)時(shí)間的爭(zhēng)論.各地宅基地流轉(zhuǎn)與退出等行為背后的風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)民合法權(quán)益保障依然是需要繼續(xù)探討的關(guān)鍵問題.

在宅基地功能路徑下,現(xiàn)有研究陷入“保障”與“財(cái)產(chǎn)”之間矛盾的思維慣性,但宅基地本質(zhì)上是具有復(fù)合功能的土地資源,其生態(tài)及文化等功能長(zhǎng)期被忽視.在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的宅基地往往具有觀光休閑、療養(yǎng)度假等生態(tài)功能,蘊(yùn)藏地方特色文化價(jià)值的老舊農(nóng)房也被賦予文化功能,如上海的“睦鄰四堂間”模式將宅基地的居住保障功能轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老保障和公共服務(wù)功能.也就是說,著眼于宅基地的復(fù)合功能,將會(huì)為學(xué)者和地方工作人員帶來新的研究視角和實(shí)踐創(chuàng)新.另外,宅基地的利用具有高競(jìng)爭(zhēng)性和低排他性[51],符合“封閉性公共池塘資源”的特征[52],也面臨著“搭便車”“動(dòng)力不足”“規(guī)避責(zé)任”等集體行動(dòng)困境.把農(nóng)村宅基地這樣一個(gè)長(zhǎng)期受經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)思維影響的研究領(lǐng)域納入公共治理的研究范疇內(nèi),如隨著宅基地產(chǎn)權(quán)的逐步開放,人員構(gòu)成逐漸復(fù)雜,圍繞著資源的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)沖突風(fēng)險(xiǎn),探索村民自治組織治理能力的提升路徑,構(gòu)建多中心治理下宅基地利用的長(zhǎng)效機(jī)制,也是宅基地研究領(lǐng)域的一個(gè)思路.

在宅基地處置路徑下,學(xué)界一方面通過定量方法對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)與有償退出意愿開展了不同地區(qū)、不同分析維度的影響因素分析,不僅出現(xiàn)大量重復(fù)性研究,形成知識(shí)生產(chǎn)的“內(nèi)卷化”,而且較少進(jìn)一步分析各種因素影響下宅基地處置各個(gè)環(huán)節(jié)的機(jī)制性問題;另一方面,往往將農(nóng)村宅基地退出的農(nóng)戶意愿和模式選擇進(jìn)行獨(dú)立研究,較少考慮農(nóng)戶認(rèn)知、態(tài)度和響應(yīng)等行為過程,以及農(nóng)戶分化與退出模式之間的匹配關(guān)系.另外,從2017年開始,中央政策文件不斷提及“盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地”“探索盤活利用的實(shí)踐路徑”,但學(xué)界圍繞農(nóng)村宅基地如何盤活、盤活后如何保障等方面的理論研究成果還較少,方法體系尚不完善.由此可見,下一步的研究可以遵循實(shí)踐先行、經(jīng)驗(yàn)歸納、實(shí)踐推廣、理論構(gòu)建的路線,通過梳理試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和改革中面臨的困境,進(jìn)一步深入研究宅基地處置的機(jī)制性問題,如:宅基地取得、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、置換、盤活利用等的運(yùn)行機(jī)制、利益分配機(jī)制以及監(jiān)管手段;綜合系統(tǒng)考慮農(nóng)戶視角下的意愿問題、行為過程和模式選擇;從區(qū)位異質(zhì)性入手,對(duì)“三權(quán)分置”下宅基地盤活模式進(jìn)行總結(jié)以及對(duì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià).