從“蟻族”聚居村到現(xiàn)代都市區(qū)
——北京市海淀區(qū)唐家?guī)X村城市化轉(zhuǎn)型的調(diào)查與思考

張英洪

唐家?guī)X村隸屬于北京市海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)，20世紀90年代以來北京快速的城市化，推動了唐家?guī)X村從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村到城鄉(xiāng)結(jié)合部，再到現(xiàn)代大都市社區(qū)的歷史性飛躍。

一、基本情況：曾經(jīng)著名的“蟻族”聚居村

2009年底，唐家?guī)X村戶籍人口3364人，其中非農(nóng)業(yè)戶籍人口2039人、農(nóng)業(yè)戶籍人口1325人，外來人口5萬多人。外來人口相當一部分是在唐家?guī)X村附近中關(guān)村企業(yè)上班的大學(xué)畢業(yè)生，他們被稱為“蟻族”。

2010年5月，作為全市城鄉(xiāng)結(jié)合部50個重點改造村之一的唐家?guī)X村，以村民代表大會方式通過自主制定的全村騰退改造方案。2018年10月，唐家?guī)X村委會建制被撤銷，結(jié)束了村居并存的歷史。截至2020年底，唐家?guī)X社區(qū)常住戶籍人口1335戶3550人，轄區(qū)內(nèi)居住總?cè)丝?2939人；村域總面積483.06公頃，其中基本農(nóng)田19.26公頃、園地141.41公頃、林地19.26公頃、規(guī)劃用地231.58公頃、交通運輸用地52.42公頃、水域及水利設(shè)施用地16.49公頃、其他用地2.64公頃。

二、唐家?guī)X村城市化轉(zhuǎn)型的主要做法

（一）實行舊村騰退搬遷上樓，集中建設(shè)唐家?guī)X新城

2010年唐家?guī)X地區(qū)正式啟動整體改造工程，2012年7月開始回遷上樓。根據(jù)騰退安置政策，唐家?guī)X村安置房面積按村民原有宅基地面積1:1置換。被騰退搬遷戶家庭人均面積不足50平方米的，可按人均50平方米補足。唐家?guī)X村騰退搬遷方案還規(guī)定了相關(guān)獎勵政策。村民騰退舊村建成的唐家?guī)X新城，占地面積11.7公頃，總建筑面積約為34.74萬平方米，共18棟住宅3159套，居住戶籍人口1335戶。

（二）推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，成立股份經(jīng)濟合作社

唐家?guī)X村以2010年12月31日為時點進行了清產(chǎn)核資，確認唐家?guī)X村集體資產(chǎn)總額455412161.49元，凈資產(chǎn)45514861.17元。唐家?guī)X村股權(quán)設(shè)置包括集體股與個人股，集體股占10%、個人股占90%，全村共有1796人享有基本份額，股東去世與繼承人合并入股，最終入股股東1791人。

2016年，唐家?guī)X村經(jīng)濟合作社轉(zhuǎn)制成立唐家?guī)X村股份經(jīng)濟合作社。2019年12月，唐家?guī)X村股份經(jīng)濟合作社完成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼換證工作。2020年，唐家?guī)X村股份社股東每年每股分紅高達4萬元。

（三）實行整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非，實現(xiàn)農(nóng)民身份市民化

進入21世紀以來，唐家?guī)X村集體土地先后被征收1710畝，現(xiàn)在尚有集體土地4170畝。自2004年7月1日施行《北京市建設(shè)征地補償辦法》后，唐家?guī)X村征地轉(zhuǎn)非和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非均依此實施“逢征必轉(zhuǎn)”“逢征必保”政策。在2006年前，唐家?guī)X村征地轉(zhuǎn)非306人；2006年，唐家?guī)X村兩次征地分別完成勞動力轉(zhuǎn)非473人和200人，勞動力轉(zhuǎn)非費用為3376.8萬元；2011年，唐家?guī)X村完成921人征地轉(zhuǎn)非，勞動力轉(zhuǎn)非費用為6431.6萬元；2015年12月，唐家?guī)X村進行最后一次280人的整建制轉(zhuǎn)非，勞動力轉(zhuǎn)非費用為709萬元。2006年以后唐家?guī)X村取得征地批復(fù)的土地1703.662畝，征地補償金額為128334.805萬元。

唐家?guī)X村征地轉(zhuǎn)非和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非一共涉及2180人，農(nóng)轉(zhuǎn)非費用共計29945萬元，人均農(nóng)轉(zhuǎn)非費用13.7萬元。其中：勞動力轉(zhuǎn)非涉及1871人，勞動力轉(zhuǎn)非費用共計13475萬元，人均轉(zhuǎn)非費用7.2萬元；超轉(zhuǎn)人員309人，繳納超轉(zhuǎn)費用16470萬元，人均53.3萬元。由于唐家?guī)X地區(qū)整體轉(zhuǎn)非時間比較早，且為了節(jié)約轉(zhuǎn)非成本，唐家?guī)X村前期優(yōu)先安排了超轉(zhuǎn)人員轉(zhuǎn)非工作，所以人均53.3萬元看起來相對不高。但是根據(jù)海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)2020年整建制轉(zhuǎn)非的6個村來看，一名超轉(zhuǎn)人員最高轉(zhuǎn)非費用高達766萬元。

（四）創(chuàng)新集體土地入市方式，率先建設(shè)集體公共租賃住房

2012年，唐家?guī)X村經(jīng)批準，在全國率先開展利用集體產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)公租房試點。唐家?guī)X村公租房建筑面積73749.92平方米，共建成1498套公租房。按照有關(guān)要求，唐家?guī)X公租房項目納入政府保障性住房規(guī)劃和年度計劃，按照每平方米每月55元的價格整體租賃給海淀區(qū)住房保障辦公室。2017年，唐家?guī)X公租房項目正式移交海淀區(qū)住保辦統(tǒng)一管理和配租。截至2021年底，唐家?guī)X公租房居住率達到90%，居住在公租房里的人員基本上都是附近企事業(yè)單位的工作人員。2020年，唐家?guī)X村股份經(jīng)濟合作社從公租房項目中收取租金4933萬元。

（五）發(fā)揮集體經(jīng)濟組織主體作用，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟

唐家?guī)X村在城市化轉(zhuǎn)型進程中，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織即村經(jīng)濟合作社、村股份經(jīng)濟合作社在集體經(jīng)濟發(fā)展中的主體作用。2012年，經(jīng)北京市政府和海淀區(qū)政府批準的唐家?guī)X產(chǎn)業(yè)園項目，就是利用集體土地建設(shè)的產(chǎn)業(yè)園，總用地面積103680.97平方米。唐家?guī)X產(chǎn)業(yè)園項目由唐家?guī)X村經(jīng)濟合作社開發(fā)建設(shè)，建設(shè)總投資11億元。2011年4月，唐家?guī)X村與西北旺鎮(zhèn)下屬企業(yè)北京百旺種植園簽訂為期20年的土地租賃合同，租賃面積為448畝，年租金為179.2萬元。截至2020年底，唐家?guī)X村集體經(jīng)濟總收入1億多元。

（六）撤銷村委會，實現(xiàn)村莊治理社區(qū)化

2002年，唐家?guī)X地區(qū)就設(shè)立了唐家?guī)X社區(qū)居委會。2019年2月，海淀區(qū)人民政府正式批復(fù)撤銷唐家?guī)X村民委員會建制。唐家?guī)X撤村后，唐家?guī)X村股份經(jīng)濟合作社與社區(qū)居委會聯(lián)合辦公，各司其職，共同推進工作。股份社的主要職能是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，促進集體資產(chǎn)保值增值，切實維護股東合法權(quán)益；居委會的職能是辦理社區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)，組織開展社區(qū)便民利民服務(wù)、公益服務(wù)和志愿互助服務(wù)等。當社區(qū)在服務(wù)居民的過程中，出現(xiàn)經(jīng)費缺口，股份社通過股東代表大會決議，可以向社區(qū)提供活動經(jīng)費。

三、思考與啟示

唐家?guī)X村城市化轉(zhuǎn)型提供的最大啟示，就是要實現(xiàn)從城鄉(xiāng)二元體制中的傳統(tǒng)城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體的新型城市化。

（一）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是維護和發(fā)展農(nóng)村集體和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的有效方式

北京市按照“撤村不撤社、資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當股東”的思路和原則推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，比較公平合理地維護了農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾的財產(chǎn)權(quán)利，堅持和發(fā)展了新型集體經(jīng)濟，這是城市化進程中城中村和城郊村實現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展最為重要的基本經(jīng)驗。唐家?guī)X村的城市化轉(zhuǎn)型就是堅持和受益于這條基本經(jīng)驗。

但國家層面支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收政策法律建設(shè)滯后和缺位比較突出。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中可能涉及的增值稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移所涉稅收、回遷房和農(nóng)民安居工程所涉稅收、集體收益分配稅收（紅利稅）等，都缺乏相應(yīng)的稅收政策法律支持。為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，國家層面應(yīng)當盡快研究出臺支持集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的稅收制度、財政制度、金融制度，應(yīng)當減免農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中相關(guān)稅收，加大財政金融支持。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是社區(qū)投資建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展和治理的重要主體

唐家?guī)X村集體經(jīng)濟組織在城市化轉(zhuǎn)型發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的作用，主要體現(xiàn)在三個方面：一是發(fā)揮了村莊投資開發(fā)建設(shè)主體作用。唐家?guī)X村經(jīng)濟合作社（股份經(jīng)濟合作社）及其所屬公司承擔了唐家?guī)X村騰退改造和投資開發(fā)建設(shè)的重要任務(wù)，這就保障了村集體和村民成為村莊城市化建設(shè)的主體。二是承擔了集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的主體責任。唐家?guī)X村經(jīng)濟合作社（股份經(jīng)濟合作社）及其所屬公司負責集體產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和其他集體經(jīng)濟發(fā)展責任，這與那些將集體經(jīng)濟組織排除在外的村莊經(jīng)濟建設(shè)模式形成鮮明對比。三是發(fā)揮了社區(qū)治理的重要作用。無論是撤村前的村莊社區(qū)還是撤村后的城市社區(qū)，集體經(jīng)濟組織都是社區(qū)治理的重要主體之一，特別是在村莊城市化轉(zhuǎn)型中，集體經(jīng)濟組織具有其他組織都難以具備的文化紐帶、情感維系、經(jīng)濟依賴、服務(wù)保障等生活共同體功能。

但集體經(jīng)濟組織的發(fā)展仍然面臨不少問題，需要與時俱進地改革完善。一方面，從外部環(huán)境上說，亟須加快構(gòu)建集體經(jīng)濟組織公平發(fā)展的制度環(huán)境。另一方面，從內(nèi)部治理來說，應(yīng)當高度重視集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，維護和發(fā)展集體經(jīng)濟組織成員的民主權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。

（三）集體建設(shè)用地入市是增強村莊自主發(fā)展的重大制度創(chuàng)新

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市是一項讓多方受益的重大制度創(chuàng)新成果。一是實現(xiàn)了城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)村莊從低端的“瓦片經(jīng)濟”向中高端的“租賃經(jīng)濟”的成功轉(zhuǎn)型；二是為城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)大量外來就業(yè)人口提供了相對體面的居住需要；三是為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟提供了有保障、低風險、可持續(xù)的收入來源。

隨著新修訂的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》施行，已于2004年7月1日施行的《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》與上位法及實際情況極不相符，亟須全面系統(tǒng)地加以修改。一是建議由市人大常委會組織開展《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》的修改工作，統(tǒng)籌兼顧，超越部門利益的羈絆，保障地方立法的公正性和權(quán)威性。二是適應(yīng)鄉(xiāng)村振興和新型城市化發(fā)展的現(xiàn)實需要，調(diào)整和改變長期以來土地增減掛鉤的政策做法，保障和規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)村莊以及傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地的需求。三是保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的自主權(quán)，規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)程序，制定公平合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市稅費政策，保障集體經(jīng)濟組織及其成員依法合理享有集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益。

（四）城鄉(xiāng)一體化的制度供給是新型農(nóng)村城市化的迫切需要

在城鄉(xiāng)二元體制尚未破除的情況下，農(nóng)村城市化模式的基本內(nèi)容：一是通過政府強制征地，將農(nóng)村集體土地變性為國有土地，然后在國有土地上進行開發(fā)建設(shè)；二是通過征地農(nóng)轉(zhuǎn)非或整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非，將農(nóng)業(yè)戶籍身份轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶籍身份；三是農(nóng)村集體和農(nóng)民繳納巨額費用，將轉(zhuǎn)非農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系。唐家?guī)X村的城市化轉(zhuǎn)型，既體現(xiàn)了新型城市化的創(chuàng)新探索，又帶有深刻的傳統(tǒng)城市化模式的烙印。

新時期推進農(nóng)村新型城市化，必須堅持和體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本要求。

一是貫徹落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度改革政策，停止實行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非政策。2014年7月國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》以及2016年9月北京市政府印發(fā)的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，都明確規(guī)定建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口。因此，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非已經(jīng)失去了基本的政策前提，建議盡快修改《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》中有關(guān)“逢征必轉(zhuǎn)”的規(guī)定，不再實行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非。公安部門應(yīng)當依據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口政策，免費將全市戶籍居民戶口統(tǒng)一更改登記為居民戶口。全市城鄉(xiāng)居民只有居住地和職業(yè)之分，不再有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之別。

二是貫徹落實《土地管理法》和《土地管理法實施條例》，縮小征地范圍，保障和規(guī)范集體建設(shè)用地入市。建議盡快修改《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》有關(guān)建設(shè)征地的規(guī)定，嚴格遵守因公共利益需要征收農(nóng)民集體土地的規(guī)定；明確和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用集體建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的相關(guān)規(guī)定，保障和賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織更多的土地發(fā)展權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，促進共同富裕。隨著城市化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，一個重要現(xiàn)象是，城市也有農(nóng)村集體土地，也有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)；農(nóng)村也有國有土地，也有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。因此有關(guān)“城市土地屬于國有、城市郊區(qū)和農(nóng)村土地屬于集體所有”的靜止性法律規(guī)定應(yīng)當重新認識和調(diào)整。

三是加快推進和實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，改變“逢征必?！闭唧w系。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度建立之前確立的“逢征必?！闭咭呀?jīng)不合時宜，建議盡快廢止《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》有關(guān)“逢征必保”的規(guī)定及其延伸的超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療保障規(guī)定，統(tǒng)一走城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化之路。應(yīng)當明確的是，不管是否被征地，農(nóng)民都應(yīng)有平等享有社會保障的權(quán)利。應(yīng)當按照城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策路徑加快提高農(nóng)民社會保障水平。建議將城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民兩套基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險政策，統(tǒng)一整合為不分城鄉(xiāng)、身份和職業(yè)的基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險。為加快補齊農(nóng)民社會保障短板，建議從土地出讓收入中設(shè)立專項資金用于提高農(nóng)民社會保障水平，可以優(yōu)先補齊撤村建居地區(qū)農(nóng)民社會保障與市民社會保障的差距。

四是統(tǒng)籌推進城市化中的撤村與建居工作，將社區(qū)公共服務(wù)供給納入公共財政保障體系。撤村與建居是城市化中的重大問題，涉及多個職能部門方方面面的工作，需要統(tǒng)籌兼顧，相互銜接。城市化進程中撤銷村委會后，原村委會負責的社區(qū)公共管理和公共服務(wù)事務(wù)應(yīng)當有序移交給社區(qū)居委會負責，相關(guān)公共產(chǎn)品供給費用應(yīng)當納入公共財政保障范圍。撤村后保留和發(fā)展起來的集體經(jīng)濟組織在社區(qū)公共治理中承擔重要職責，政府應(yīng)當對集體經(jīng)濟組織所承擔的社區(qū)公共服務(wù)給予相應(yīng)的財政補貼，或減免相關(guān)稅費，合理減輕集體經(jīng)濟組織的社會性負擔。