“推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”背景下科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)研究

廣東省財(cái)政廳2021-2022 年度會(huì)計(jì)科研課題組

為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中國(guó)夢(mèng)，黨的十九屆三中全會(huì)指出：“必須加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力形成更加成熟、更加定型的中國(guó)特色社會(huì)主義制度。”[1]這是繼黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后對(duì)這一重大命題所做的深化，標(biāo)志著我國(guó)已基本形成主要領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度體系，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

為了更好地適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代化國(guó)家治理的需要，財(cái)政部門(mén)不斷加強(qiáng)財(cái)政管理和深化財(cái)稅改革，推進(jìn)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)。近年來(lái)，科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理水平雖有提升，但仍存在對(duì)內(nèi)部控制重視不夠、未形成有效制度或制度執(zhí)行不力、內(nèi)控系統(tǒng)存在缺陷、內(nèi)控執(zhí)行效果差、缺乏有效監(jiān)控等問(wèn)題。目前，科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還存在較大差距，需要科研事業(yè)單位加強(qiáng)和規(guī)范內(nèi)部控制管理并逐步深化。

一、研究意義

內(nèi)部控制是科研事業(yè)單位有效防范風(fēng)險(xiǎn)、保障“權(quán)力在法治軌道上行使”、目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效機(jī)制。由此可見(jiàn)，內(nèi)部控制建設(shè)與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在目標(biāo)、方向上保持著高度一致，兩者相輔相成、緊密結(jié)合、相互促進(jìn)。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為單位內(nèi)部控制建設(shè)指明了道路，單位內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措。因此，科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就顯得尤其重要。

（一）深入貫徹依法治國(guó)戰(zhàn)略要求

習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。從國(guó)家層面來(lái)看，法治是國(guó)家和社會(huì)治理的基本方式，將內(nèi)部控制作為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的一個(gè)重要措施，是有史以來(lái)未曾有過(guò)的?？蒲惺聵I(yè)單位肩負(fù)著科技開(kāi)發(fā)、知識(shí)創(chuàng)新的重要使命，以自然科學(xué)、社會(huì)發(fā)展等為研究對(duì)象，為社會(huì)提供科技服務(wù)，對(duì)社會(huì)進(jìn)步起著重要的推動(dòng)作用，是社會(huì)生產(chǎn)力的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)科教興國(guó)戰(zhàn)略的主導(dǎo)力量，其能否有效履行職能，關(guān)鍵在于能否建立一套完善的內(nèi)部控制管理體系?？蒲惺聵I(yè)單位內(nèi)部控制是貫徹落實(shí)各級(jí)主管部門(mén)政策法規(guī)，提高依法辦事能力，全面落實(shí)從嚴(yán)治黨及黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，其最終目標(biāo)是早日實(shí)現(xiàn)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，貫徹落實(shí)依法治國(guó)的戰(zhàn)略要求。

（二）著力提升單位公共服務(wù)能力

國(guó)家治理的現(xiàn)代化有賴(lài)于政治、經(jīng)濟(jì)、科研等各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的法治化運(yùn)行，并在法治軌道上開(kāi)展各項(xiàng)工作?？蒲惺聵I(yè)單位通過(guò)不斷建立健全內(nèi)部控制制度，建立長(zhǎng)效保障機(jī)制，可以不斷完善單位的法人治理結(jié)構(gòu)，而且可結(jié)合本單位實(shí)際情況，貫徹落實(shí)科研領(lǐng)域“放管服”的改革精神，最大限度地管控發(fā)展邊界，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)，優(yōu)化監(jiān)管模式；通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、建立科研誠(chéng)信制度等措施，營(yíng)造辦事有法可依的法治環(huán)境，保障科研經(jīng)費(fèi)使用合法合規(guī)、管理高效，有效避免違規(guī)違紀(jì)情況的發(fā)生，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率和服務(wù)能力。

（三）建立健全防腐治腐制度體系

國(guó)家治理現(xiàn)代化需要建立健全懲治和預(yù)防腐敗制度體系，形成科學(xué)有效的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立制衡機(jī)制。正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)：“如果任憑腐敗問(wèn)題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國(guó)”，并進(jìn)一步指出：要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐懲戒機(jī)制、不能腐防范機(jī)制、不易腐保障機(jī)制。有效的內(nèi)部控制通過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行事前、事中、事后全過(guò)程管控，可以起到制度籠子的作用。科研事業(yè)單位通過(guò)建設(shè)內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)科研業(yè)務(wù)全過(guò)程留痕管理，并以?xún)?nèi)部控制管理機(jī)制為抓手，從根源上遏制私設(shè)小金庫(kù)、挪用和套取財(cái)政科研資金等現(xiàn)象的發(fā)生，預(yù)防科研腐敗行為，營(yíng)造風(fēng)清氣正的科研生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，增強(qiáng)單位的拒腐防變能力，有助于推進(jìn)建立國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長(zhǎng)效保障機(jī)制，也是科研事業(yè)單位黨風(fēng)廉政建設(shè)的應(yīng)有之舉。

（四）提升科研事業(yè)單位履職效能

內(nèi)部控制作為一項(xiàng)有序、規(guī)范、高效的防御性措施，明確了分級(jí)管理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行合理分類(lèi)和歸口管理，有效減少了繁雜、重復(fù)的工作。對(duì)科研事業(yè)單位而言，內(nèi)部控制信息化與國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)一致，都是要提高管理的法治化水平，要充分利用現(xiàn)代科技手段，采取程序化的方法，推動(dòng)內(nèi)部控制的實(shí)務(wù)操作更加科學(xué)、精細(xì)與高效。信息化管理是整個(gè)內(nèi)部控制體系的關(guān)鍵抓手，能變“人控”為“機(jī)控”，有助于提升科研事業(yè)單位的履職能力和內(nèi)部治理水平。

二、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐過(guò)程

科研事業(yè)單位內(nèi)部控制是有效防范單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的主要手段，也是財(cái)會(huì)職能轉(zhuǎn)化的重要支撐，更是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長(zhǎng)效機(jī)制。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于創(chuàng)新。習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上所作的報(bào)告中提出了制度建設(shè)和治理能力建設(shè)的目標(biāo)：從2020 年到2035 年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。自財(cái)政部2012 年頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《內(nèi)部控制規(guī)范》），并要求各行政事業(yè)單位2014 年正式實(shí)施，科研事業(yè)單位致力于將內(nèi)部控制體系建設(shè)作為單位持續(xù)發(fā)展的首要工作，開(kāi)展了形式多樣的內(nèi)控宣貫工作，如修訂完善預(yù)決算管理、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)及績(jī)效管理等內(nèi)控制度、開(kāi)展紀(jì)律教育學(xué)習(xí)月活動(dòng)等。下面以K 單位為例介紹科研事業(yè)單位在執(zhí)行財(cái)政部各項(xiàng)政策和工作要求過(guò)程中內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

K 單位是廣東省委省政府下設(shè)的二級(jí)“員額制”管理科研事業(yè)單位，職責(zé)是貫徹執(zhí)行上級(jí)主管部門(mén)下達(dá)的科研任務(wù)，承擔(dān)國(guó)家、省（市）及地方委托的科研項(xiàng)目。按照財(cái)政部組織開(kāi)展2017 年內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的要求，K 單位分建立、實(shí)施、信息化三個(gè)階段開(kāi)展了內(nèi)部控制制度體系的建設(shè)工作，體現(xiàn)了內(nèi)部控制是一個(gè)不斷完善和遞進(jìn)式發(fā)展的過(guò)程。

（一）建立階段

內(nèi)部控制建立階段是指單位六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)部控制制度體系正在建立或已建立完成，但未付諸實(shí)施的階段[2]。在建立階段，K 單位主要從機(jī)構(gòu)設(shè)置、風(fēng)險(xiǎn)控制、制度建設(shè)等基礎(chǔ)工作出發(fā)，制定《內(nèi)部控制建設(shè)規(guī)劃方案》，為內(nèi)部控制制度實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

本階段的具體工作包括：①設(shè)置內(nèi)部控制組織架構(gòu)，建立以法定代表人為核心的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決重大事項(xiàng)，監(jiān)督指導(dǎo)內(nèi)控工作；②成立由財(cái)務(wù)部牽頭，其他職能管理部門(mén)和各科研部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的內(nèi)控工作小組，負(fù)責(zé)開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)工作；③成立監(jiān)督小組，負(fù)責(zé)全過(guò)程監(jiān)督內(nèi)控建設(shè)情況；④成立以紀(jì)委書(shū)記任組長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，負(fù)責(zé)識(shí)別、分析科研活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)并制定應(yīng)對(duì)策略；⑤通過(guò)整體規(guī)劃，按照“分類(lèi)管控、分權(quán)制衡、專(zhuān)業(yè)審核”的思路，確定單位內(nèi)部控制的內(nèi)容框架；⑥對(duì)預(yù)算、收支、采購(gòu)、合同、資產(chǎn)和建設(shè)項(xiàng)目六大重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管控現(xiàn)狀進(jìn)行專(zhuān)業(yè)分析，對(duì)預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)、審核和績(jī)效考核等關(guān)鍵業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，繪制業(yè)務(wù)流程圖，制定分類(lèi)事項(xiàng)審批流程。

通過(guò)以上系列工作，K 單位最終形成了涵蓋綜合行政管理、科研業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理和黨建工作的內(nèi)控管理制度體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全面、制衡、可操作管控。

（二）實(shí)施階段

內(nèi)部控制實(shí)施階段是指涵蓋前述六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)部控制制度體系已完成建立并付諸實(shí)施，但尚未采用信息化手段執(zhí)行的階段[2]。在實(shí)施階段，K 單位的主要工作是及時(shí)更新薪酬管理、財(cái)務(wù)管理、科研業(yè)務(wù)活動(dòng)管理等制度及相關(guān)業(yè)務(wù)流程。

一方面確保內(nèi)部控制的可操作性、適應(yīng)性。在這一階段，內(nèi)部控制實(shí)施環(huán)節(jié)的關(guān)注點(diǎn)落在了進(jìn)一步完善業(yè)務(wù)流程，改進(jìn)不符合實(shí)際情況、需精簡(jiǎn)優(yōu)化的制度等方面。對(duì)原四大類(lèi)制度重新進(jìn)行梳理、整合，并劃分為綜合行政管理、人事教育管理、科研業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理、黨群紀(jì)監(jiān)審五大類(lèi)制度，從而使內(nèi)控工作在新的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，確保內(nèi)部控制制度體系全覆蓋，并最大限度發(fā)揮制度體系的整體聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。K 單位貫徹落實(shí)科研領(lǐng)域“放管服”改革精神的具體措施包括：修訂完善差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、儀器設(shè)備采購(gòu)、項(xiàng)目結(jié)余資金使用等辦法；制訂專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)包干制度、間接經(jīng)費(fèi)管理制度，下放專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算調(diào)整權(quán)至項(xiàng)目負(fù)責(zé)人；建立科研財(cái)務(wù)助理制度，使項(xiàng)目負(fù)責(zé)人從經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)、項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收等事務(wù)性工作中解脫出來(lái)，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，使科研人員能潛下心來(lái)做研究。這些措施既確保了業(yè)務(wù)的真實(shí)性、可靠性、完整性，又使內(nèi)部控制制度具有更強(qiáng)的可操作性和適應(yīng)性。

另一方面檢查內(nèi)部控制的建設(shè)成效。K 單位將內(nèi)部控制規(guī)范貫穿到所有業(yè)務(wù)和業(yè)務(wù)流程中，檢查現(xiàn)有內(nèi)部控制是否已按照規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)得到正確的執(zhí)行。同時(shí)，及時(shí)分析薄弱環(huán)節(jié)，修補(bǔ)執(zhí)行漏洞，從而形成長(zhǎng)期有效的內(nèi)部控制制度。比如，為了進(jìn)一步規(guī)范國(guó)內(nèi)公務(wù)接待行為，嚴(yán)格落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定，減少不必要的“三公”經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，確保公務(wù)活動(dòng)能順利開(kāi)展，K 單位修訂完善了公務(wù)接待管理辦法，將之前的公務(wù)接待費(fèi)用備案表變更為公務(wù)接待事前審批表和公務(wù)接待報(bào)銷(xiāo)清單，并規(guī)定了具體的接待內(nèi)容和事項(xiàng)。

（三）信息化階段

內(nèi)部控制信息化階段是指單位內(nèi)部控制已完成建立并付諸實(shí)施，并采用信息化手段執(zhí)行的階段[2]。信息技術(shù)的應(yīng)用不僅能規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還能減少人為失誤帶來(lái)的信息失真問(wèn)題[3]。K 單位內(nèi)部控制信息化階段始終堅(jiān)持“以預(yù)算管理為主線，資金管控為核心，流程管控為抓手”的理念，立足于已有的內(nèi)部業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)和綜合管理平臺(tái)系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)GAOP），并關(guān)聯(lián)廣東省財(cái)廳建設(shè)的“數(shù)字政府”公共財(cái)政綜合管理平臺(tái)，將其內(nèi)部控制工作嵌入其中。

目前，K 單位的GAOP 有4 個(gè)模塊實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)聯(lián)通，分別為合同管理與預(yù)算管理、預(yù)算管理與收支管理、采購(gòu)管理與收支管理、收支管理與項(xiàng)目管理。運(yùn)用信息技術(shù)將單位制度和控制要點(diǎn)嵌入GAOP 中，將審批管理交由系統(tǒng)自動(dòng)執(zhí)行，既降低了審批的錯(cuò)誤率，也減少了財(cái)務(wù)的審核壓力；通過(guò)GAOP 辦理報(bào)銷(xiāo)業(yè)務(wù)，可以自動(dòng)生成會(huì)計(jì)憑證至財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)，且該核算系統(tǒng)已聯(lián)通了“數(shù)字政府”公共財(cái)政綜合管理平臺(tái)的會(huì)計(jì)核算模塊。K 單位將內(nèi)部控制工作融入到信息系統(tǒng)中，通過(guò)各系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)行，并不斷調(diào)整完善，實(shí)現(xiàn)了對(duì)部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過(guò)程控制、追溯和監(jiān)督，降低了人為操控的差錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)。

三、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問(wèn)題分析

自《內(nèi)部控制規(guī)范》實(shí)施以來(lái)，財(cái)政部持續(xù)發(fā)文推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編報(bào)及制度建設(shè)工作。通過(guò)對(duì)K 單位（含上級(jí)主管部門(mén)）及其兄弟單位近兩年編制的內(nèi)部控制報(bào)告進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)自評(píng)等級(jí)有所提高（見(jiàn)圖1），說(shuō)明科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作水平在不斷提高。然而，近五年內(nèi)部控制報(bào)表編報(bào)工作自評(píng)分析結(jié)果顯示，評(píng)分為優(yōu)秀的僅占38%，說(shuō)明內(nèi)部控制水平有待提升。

圖1 K 單位（含上級(jí)主管部門(mén)）及兄弟單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)情況

在我國(guó)內(nèi)部控制的制度發(fā)布、宣傳、建設(shè)實(shí)施、推廣完善發(fā)展歷程中，K 單位不斷深入理解了內(nèi)部控制建設(shè)的意義，并在其建設(shè)過(guò)程中取得了階段性成績(jī)。為進(jìn)一步了解K 單位及其上級(jí)主管部門(mén)和兄弟單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀以及建設(shè)中面臨的困難和挑戰(zhàn)，課題組向科研人員、職能管理人員等發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷200 份，回收有效問(wèn)卷196 份。通過(guò)對(duì)問(wèn)卷結(jié)果進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，K 單位及其上級(jí)主管部門(mén)和兄弟單位存在對(duì)內(nèi)控建設(shè)認(rèn)識(shí)不足、內(nèi)控制度體系不完善以及執(zhí)行不到位、缺乏建設(shè)經(jīng)費(fèi)和人員保障等問(wèn)題（見(jiàn)圖2），與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求還有較大差距，需要不斷總結(jié)、分析與改進(jìn)。

圖2 K 單位（含上級(jí)主管部門(mén)）及兄弟單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）重視程度和認(rèn)識(shí)層面有待加強(qiáng)

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，科研事業(yè)單位的主業(yè)是“科研”，存在“重科研輕管理”的現(xiàn)象，對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不足和重視程度不夠是影響內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施成效的關(guān)鍵因素。調(diào)查問(wèn)卷顯示，上述單位被調(diào)查人員中有33.33%認(rèn)為在實(shí)施內(nèi)控工作時(shí)面臨著“對(duì)單位內(nèi)控工作缺乏重視”和“內(nèi)部控制工作流于形式，只與牽頭部門(mén)相關(guān)”的問(wèn)題。在內(nèi)控運(yùn)行過(guò)程中，大部分工作主要還是由牽頭的財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，其他部門(mén)特別是科研部門(mén)的參與度并不高。然而，單位內(nèi)部控制建設(shè)不能僅憑財(cái)務(wù)一個(gè)部門(mén)，還需要相關(guān)部門(mén)（紀(jì)檢、審計(jì)、人事、基建、業(yè)務(wù)部門(mén)）的通力配合。另外，財(cái)務(wù)部門(mén)一人兼職多崗，使得其權(quán)威性和獨(dú)立性不夠，內(nèi)部控制建設(shè)難以取得較好的成效。此外，如果單位領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，沒(méi)有落實(shí)宣貫工作和組織相關(guān)培訓(xùn)，會(huì)導(dǎo)致非內(nèi)控工作成員對(duì)于內(nèi)部控制的理解出現(xiàn)偏差。調(diào)查問(wèn)卷顯示，有22%的K 單位員工認(rèn)為內(nèi)部控制的目標(biāo)僅是單一的“貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度”或者“加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，甚至有人認(rèn)為參與內(nèi)控工作會(huì)加重他們的工作負(fù)擔(dān)，并未意識(shí)到實(shí)施內(nèi)部控制也是對(duì)普通員工的一種制度保護(hù)。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)體系有待完善

1．改革宣貫不到位，管理機(jī)制不健全

近年來(lái)，隨著科研領(lǐng)域“放管服”改革的深化，為科研人員“松綁”的呼聲越來(lái)越高。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，K 單位被調(diào)查人員中有73%的人認(rèn)為內(nèi)控工作還需“減少非必要工作程序與內(nèi)容”，不應(yīng)讓科研人員把時(shí)間浪費(fèi)在與科學(xué)研究無(wú)關(guān)的瑣事上，如科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)、結(jié)題驗(yàn)收審計(jì)等。因此，在貫徹落實(shí)科技領(lǐng)域“放管服”改革和進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)，K 單位仍面臨著制度建設(shè)的困難和挑戰(zhàn)。

一是由于各行業(yè)對(duì)國(guó)家及地方政策法規(guī)的理解參差不齊，相關(guān)部門(mén)沒(méi)有及時(shí)為新的管理機(jī)制配套制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)行宣貫與指導(dǎo)，單位在制定相關(guān)的具體管理規(guī)定時(shí)，“放”的程度制約了內(nèi)部控制制度的建設(shè)；二是相關(guān)行業(yè)（如會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方審計(jì)）的審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。比如，對(duì)于同一項(xiàng)科研業(yè)務(wù)出現(xiàn)“有的事務(wù)所未提出管理問(wèn)題，有的卻提出必須整改”的情況，導(dǎo)致單位無(wú)法評(píng)判內(nèi)控制度是否符合“放管服”要求；三是制度體系還不完善，覆蓋范圍不廣泛。如有的單位雖然制定了資產(chǎn)管理辦法，但并未針對(duì)大型設(shè)備的購(gòu)置、維修維護(hù)、報(bào)廢等業(yè)務(wù)作出明確規(guī)定。同時(shí)，管理上也存在漏洞，將大型設(shè)備視為一般資產(chǎn)進(jìn)行管理，這并不符合內(nèi)部控制的重要性原則。此外，K 單位主要依靠制度來(lái)執(zhí)行內(nèi)部控制，沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的內(nèi)控工作手冊(cè)為科研人員提供崗位分工和操作指引，無(wú)法發(fā)揮內(nèi)部控制的最大效能。

綜上所述，如何做到最大程度的“放”和最小程度的“管”，準(zhǔn)確把握內(nèi)控建設(shè)的重點(diǎn)和程度，使之與單位業(yè)務(wù)發(fā)展相適應(yīng)，是一項(xiàng)管理藝術(shù)，也是當(dāng)前科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)面臨的難題，需要有全局的意識(shí)和謀劃。

2．內(nèi)部控制建設(shè)缺乏經(jīng)費(fèi)支撐和人員保障

一是缺乏內(nèi)控建設(shè)經(jīng)費(fèi)。被調(diào)查人員中有42%認(rèn)為單位內(nèi)部控制建設(shè)面臨著“缺乏建設(shè)經(jīng)費(fèi)”的困難，在內(nèi)控建立和實(shí)施過(guò)程中，無(wú)內(nèi)控專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入，如聘請(qǐng)專(zhuān)家開(kāi)展講座培訓(xùn)、購(gòu)置圖書(shū)資料、與內(nèi)控建設(shè)配套的軟件升級(jí)改造等經(jīng)費(fèi)。此外，也未能聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)單位內(nèi)控建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)估與診斷，主要憑借財(cái)務(wù)人員有限的專(zhuān)業(yè)知識(shí)以及對(duì)內(nèi)部控制工作的理解來(lái)執(zhí)行，缺少權(quán)威性，也影響了內(nèi)控建設(shè)的成效。

二是人員保障力度有待加強(qiáng)。K 單位構(gòu)建了內(nèi)部控制工作的組織架構(gòu)，建立了以法定代表人為核心的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，但在實(shí)際操作過(guò)程中，主要工作仍落在牽頭的財(cái)務(wù)部門(mén)和少數(shù)人員身上。K 單位人員編制少、財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)“固化”，基于成本效益考慮，部分崗位一人兼多職，不能確保與科研活動(dòng)相關(guān)的項(xiàng)目申請(qǐng)、內(nèi)部審批、業(yè)務(wù)執(zhí)行、信息記錄、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等崗位相互完全分離。

3．內(nèi)部監(jiān)督職能有待加強(qiáng)

雖然K 單位設(shè)置了兼職內(nèi)部審計(jì)崗位，但未能對(duì)內(nèi)部控制工作進(jìn)行全面監(jiān)督，對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程和效果沒(méi)有進(jìn)行更深入的檢查，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度建設(shè)、流程設(shè)計(jì)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中存在的問(wèn)題，并提出切實(shí)可行的整改意見(jiàn)和建議，在一定程度上影響了內(nèi)部控制制度的建立與實(shí)施。

（三）內(nèi)控報(bào)告評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用有待加強(qiáng)

自2017 年全國(guó)行政事業(yè)單位編制內(nèi)部控制報(bào)告工作開(kāi)展以來(lái)，從最初實(shí)行單位內(nèi)部自評(píng)，到要求運(yùn)用內(nèi)部控制信息系統(tǒng)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，不僅完善了內(nèi)控報(bào)告內(nèi)容，而且提高了報(bào)告的編制質(zhì)量，這充分說(shuō)明了財(cái)政部對(duì)內(nèi)部控制工作的重視。內(nèi)部控制從單位層面的機(jī)構(gòu)組成和運(yùn)行情況，業(yè)務(wù)層面的制度建設(shè)、執(zhí)行和信息化情況等方面進(jìn)行報(bào)告，評(píng)價(jià)結(jié)果分為“差”、“中”、“良”、“優(yōu)”四個(gè)等級(jí)，但監(jiān)管部門(mén)并未針對(duì)內(nèi)控報(bào)告評(píng)價(jià)結(jié)果制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲辦法，對(duì)報(bào)告評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用還有待加強(qiáng)。

（四）內(nèi)控建設(shè)信息化水平有待提升

做好信息系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)、勾稽審核和預(yù)警以及歷史數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)與分析，進(jìn)而提升管理水平和工作效率，是大數(shù)據(jù)時(shí)代下內(nèi)控建設(shè)需要進(jìn)一步完善和思考的問(wèn)題。

從K 單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的情況可以看出，內(nèi)部控制雖然實(shí)現(xiàn)了信息化管理，但總體來(lái)看還未實(shí)現(xiàn)全部業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，以及系統(tǒng)內(nèi)各模塊之間信息數(shù)據(jù)的同步與實(shí)時(shí)共享，“數(shù)據(jù)孤島”問(wèn)題仍十分突出。由于系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)沒(méi)有完全互通，勾稽關(guān)系還需要人工核對(duì)，很容易出現(xiàn)誤差，且各系統(tǒng)管理人員各不相同，調(diào)取一項(xiàng)數(shù)據(jù)就可能需要很高的溝通成本。因此，內(nèi)部控制各系統(tǒng)模塊之間的銜接有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

四、完善科研事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)全員內(nèi)部控制意識(shí)，從“要我做”向“我要做”觀念轉(zhuǎn)變

在內(nèi)控建設(shè)實(shí)踐中，完成內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作并不等于做好了內(nèi)部控制的各項(xiàng)工作，還需要積極宣貫內(nèi)控工作的重要性，提高全員內(nèi)部控制意識(shí)，要將內(nèi)部控制工作從“被動(dòng)應(yīng)付”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)作為”。內(nèi)控工作的全面實(shí)施需要內(nèi)控意識(shí)的支撐，只有全體員工都認(rèn)識(shí)到內(nèi)控的實(shí)質(zhì)是規(guī)范行為、提高效率、為單位和個(gè)人保駕護(hù)航，從思想認(rèn)識(shí)方面真正提升，才能將內(nèi)部控制落實(shí)到具體行動(dòng)上，提升內(nèi)控工作效果[4]。

《內(nèi)部控制規(guī)范》第六條規(guī)定，“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)”，科研事業(yè)單位負(fù)責(zé)人要樹(shù)立起本單位內(nèi)部控制建設(shè)“第一責(zé)任人”意識(shí)，構(gòu)建內(nèi)部管理組織架構(gòu)，推動(dòng)內(nèi)部控制體系建設(shè)。首先，組建有效的領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)執(zhí)行單位內(nèi)部控制工作，確保內(nèi)部控制工作的順利進(jìn)行；其次，領(lǐng)導(dǎo)小組要結(jié)合本單位實(shí)際，分步實(shí)施，不斷完善；再次，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和管理工作成效，既需要依托完整管理體系的建立，也要依靠單位全體員工的主動(dòng)參與[5]。要使每一位員工都在單位層面與業(yè)務(wù)層面有清晰的責(zé)權(quán)關(guān)系，這樣才能保證單位各項(xiàng)規(guī)章制度及政策、措施的貫徹執(zhí)行。

（二）持續(xù)深化內(nèi)部控制體系建設(shè)

1．結(jié)合“放管服”，建立健全內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制規(guī)范體系涉及到內(nèi)部控制的框架、理念、原則和基本要求，是一系列原則指導(dǎo)性文件。經(jīng)過(guò)近十年內(nèi)部控制建設(shè)工作的開(kāi)展，各單位不斷在實(shí)務(wù)操作中提出各種實(shí)際問(wèn)題，如內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的認(rèn)定是否正確、分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理等，因此還需要出臺(tái)詳細(xì)、可操作的內(nèi)部控制業(yè)務(wù)指南。

此外，不同單位的類(lèi)型、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、行業(yè)特征各不相同，各科研事業(yè)單位可在借鑒別人經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合“放管服”工作要點(diǎn)，按照本單位多元化、多樣性的管控要求，建設(shè)符合自身特色的內(nèi)部控制制度體系，并通過(guò)內(nèi)部控制工作手冊(cè)指導(dǎo)單位內(nèi)部控制建設(shè)。對(duì)于具有一定規(guī)模的單位，應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部控制職能部門(mén)落實(shí)內(nèi)控建設(shè)工作，并為內(nèi)控建設(shè)提供經(jīng)費(fèi)保障，必要時(shí)還可聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助內(nèi)控建設(shè)工作。

2．加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)

任何有效的內(nèi)部控制體系都是基于人的執(zhí)行，因此加強(qiáng)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制工作必須不斷提高單位員工素質(zhì)。提高管理人員的素質(zhì)，能更好地對(duì)內(nèi)部控制管理工作進(jìn)行指導(dǎo)；提高普通員工的素質(zhì)，則能更順利地推進(jìn)單位內(nèi)部控制工作的開(kāi)展。例如，組織不同崗位工作人員參加相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，通過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)和內(nèi)部控制知識(shí)的深入學(xué)習(xí)，培養(yǎng)一支內(nèi)部控制建設(shè)的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，有效促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3．發(fā)揮科研事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)的作用

內(nèi)部控制、內(nèi)審監(jiān)督、內(nèi)部巡視是重要的監(jiān)督手段，三者各有側(cè)重、相互關(guān)聯(lián)。科研事業(yè)單位要充分認(rèn)識(shí)到對(duì)內(nèi)部控制建立與執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的必要性和重要性，以?xún)?nèi)部監(jiān)督作為內(nèi)部控制有效實(shí)施、內(nèi)控體系持續(xù)完善的重要保障。

一些科研事業(yè)單位沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，或者將內(nèi)部審計(jì)工作的重點(diǎn)放在資金的合法使用上，對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行過(guò)程的合理性、合規(guī)性重視不夠，沒(méi)有發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用。

在進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)查看內(nèi)部控制執(zhí)行效果，通過(guò)定期、不定期的監(jiān)督審查，對(duì)單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估[6]；要發(fā)揮科研事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)的作用，保障其獨(dú)立性和權(quán)威性，將內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督融入內(nèi)部控制的執(zhí)行中，將“自查常態(tài)化”落到實(shí)處；要根據(jù)內(nèi)部審計(jì)結(jié)果提出完善內(nèi)部控制建設(shè)的建議，加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)的整治，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督效果，全面提升內(nèi)控體系的有效性。

（三）加大內(nèi)控評(píng)價(jià)力度，強(qiáng)化報(bào)告結(jié)果運(yùn)用

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是揭示內(nèi)部控制運(yùn)行中存在的缺陷、風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)問(wèn)題的重要手段，也是檢測(cè)內(nèi)控建設(shè)有效性的有力措施。內(nèi)控評(píng)價(jià)分為內(nèi)部自評(píng)和外部評(píng)價(jià)。內(nèi)部自評(píng)可結(jié)合每年編制的內(nèi)控報(bào)告開(kāi)展，外部評(píng)價(jià)則需聘請(qǐng)具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，各單位要將二者結(jié)合使用，持續(xù)優(yōu)化內(nèi)控工作。

財(cái)政部門(mén)及業(yè)務(wù)主管部門(mén)應(yīng)針對(duì)科研單位內(nèi)控建設(shè)進(jìn)行宣貫和指導(dǎo)，同時(shí)建立案例庫(kù)收錄先進(jìn)內(nèi)控建設(shè)經(jīng)驗(yàn)并分享給各單位學(xué)習(xí)。要充分運(yùn)用內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果，建立健全與內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤的考核機(jī)制。比如，將內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果與單位領(lǐng)導(dǎo)任職掛鉤，并作為單位考核的重要依據(jù)；對(duì)內(nèi)控運(yùn)行良好的單位給予考核加分、內(nèi)控專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持等獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)內(nèi)控建設(shè)不力的單位或個(gè)人給予考核扣分、崗位調(diào)整等處罰。

（四）創(chuàng)新內(nèi)部控制管理系統(tǒng)

《內(nèi)部控制規(guī)范》為科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度化建設(shè)提供了理論和指導(dǎo)，而內(nèi)控體系信息化為內(nèi)部控制的落實(shí)提供了有力保障。信息系統(tǒng)建設(shè)可以將涉及的部門(mén)崗位職責(zé)、流程標(biāo)準(zhǔn)、金額權(quán)限、審批審核依據(jù)等內(nèi)容全部“固化”到系統(tǒng)程序中，自動(dòng)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的約束，從而確保各項(xiàng)內(nèi)部控制工作都能按管理要求得到有效落實(shí)。

內(nèi)部控制是一項(xiàng)常態(tài)化工作，內(nèi)部控制報(bào)告的編報(bào)也應(yīng)作為一項(xiàng)常態(tài)化工作開(kāi)展。對(duì)于單位內(nèi)部控制工作，需要建立一個(gè)內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)進(jìn)行日常管理，以便在編制年度內(nèi)部控制報(bào)告時(shí)，可實(shí)現(xiàn)相關(guān)資料的自動(dòng)提取。因此，建議科研事業(yè)單位優(yōu)化內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)系統(tǒng)，將其升級(jí)為“內(nèi)部控制報(bào)告編制與單位日常管理為一體”的系統(tǒng)平臺(tái)，通過(guò)數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)模塊之間的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)單位資金“從預(yù)算編制→預(yù)算執(zhí)行→財(cái)務(wù)核算→監(jiān)督管理→績(jī)效評(píng)價(jià)反饋→評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用”的全過(guò)程閉環(huán)管理。基于以上分析，本文提出科研事業(yè)單位內(nèi)部控制一體化管理構(gòu)想，如圖3 所示。

圖3 內(nèi)部控制一體化管理

在原有內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，將其升級(jí)為可供單位內(nèi)部管理使用的內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)，涵蓋合同管理、項(xiàng)目管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理和收支管理等日常管理模塊，各模塊之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。此外，該一體化系統(tǒng)還能建立與其他系統(tǒng)的連接端口，由單位自主設(shè)置各模塊與其他系統(tǒng)互通數(shù)據(jù)的功能。

建設(shè)單位內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)，能從業(yè)務(wù)層面提升工作的透明度，進(jìn)一步提高各業(yè)務(wù)部門(mén)之間工作的協(xié)調(diào)性，推動(dòng)內(nèi)控管理的科學(xué)化、精細(xì)化；能在管理層面上實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)支出、采購(gòu)實(shí)施、合同履行、資產(chǎn)使用等過(guò)程的自動(dòng)預(yù)警與監(jiān)管分析，為單位領(lǐng)導(dǎo)決策提供數(shù)據(jù)支持。

五、結(jié) 語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)內(nèi)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范工作始于2012 年，歷經(jīng)近十年的優(yōu)化完善和全面推進(jìn)，內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)提升科研事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、防范舞弊和預(yù)防腐敗取得了一定的成效。各行政事業(yè)單位要不斷將內(nèi)部控制工作引向深入，將制度保障轉(zhuǎn)化為治理效能。本文基于K 單位案例深入分析了科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題和原因，并提出解決措施，以期為其他省直科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供一定的參考。