深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的縣級地方政府行為研究*

李依依

(廣西職業(yè)技術學院 物流學院,廣西 南寧 530000)

0 引言

“三農(nóng)”問題是關系國計民生的根本性問題，一直是中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的極端重要問題。解決好“三農(nóng)”問題一直是中國政府工作的重中之重。政府從2013年以來，全面深化農(nóng)村改革、支農(nóng)政策的力度不斷加強，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平持續(xù)提升，新農(nóng)村建設的持續(xù)扎實推進，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展成就顯著。2018年，中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[1]作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策部署，并把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。對于以“三區(qū)三州”為代表的深度貧困地區(qū)而言，這些地區(qū)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一類特殊區(qū)域，是脫貧攻堅戰(zhàn)勝利中“硬骨頭”，在國家實施精準扶貧戰(zhàn)略中已備受重點關注。而縣級地方政府作為國家政策的執(zhí)行者、地方政策的制訂者、脫貧攻堅具體任務的實施者，其有效行為是深度貧困地區(qū)順利如期完成脫貧攻堅目標的關鍵。在國家脫貧攻堅戰(zhàn)略轉化為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歷史時期，研究深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的縣級地方政府行為，對于推進深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施意義重大。

1 深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興的基本內(nèi)涵及基本要求

中共黨的“十九大”報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅⒔∪青l(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[2]。從“十九大”報告中的相關表述可以看出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵極其豐富，既包括經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、生態(tài)文明和文化振興，又包括農(nóng)村的治理體系創(chuàng)新，是一個全面性的綜合概念，具體而言可以概括為“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興”的五個振興?！拔宕笳衽d”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心內(nèi)容和主要抓手，其中，產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的首要條件和物質(zhì)基礎，人才振興是鄉(xiāng)村振興的人才支撐和關鍵所在，文化振興是鄉(xiāng)村振興的信心來源和重要基石，生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求和本質(zhì)所在，組織振興是鄉(xiāng)村振興的根本保障。

在具體實踐中必須明確:(1)“五大振興”是相互聯(lián)系、相互作用、相互促進的，不可割裂對待，不能顧此失彼;(2)不同類型區(qū)域的“五大振興”推進中的關鍵環(huán)節(jié)和主攻方向。對于以“三區(qū)三州”為代表的深度貧困地區(qū)而言，具備自然資源、旅游資源、政策優(yōu)勢資源等優(yōu)勢資源，但同時也具有基礎設施相對落后、生態(tài)環(huán)境較脆弱、經(jīng)濟社會發(fā)展水平滯后、公共服務能力不足、人口素質(zhì)相對低等基本特征[3]。因而，深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興的基本內(nèi)涵及基本要求既具有一般性特征，更具有特殊性特征，這就要求深度貧困地區(qū)在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，必須注重整體部署、注重協(xié)同關聯(lián)、重點推進。

2 縣級政府在鄉(xiāng)村振興中的職能定位的理論分析框架

鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)工程，是一場規(guī)模宏大的戰(zhàn)役，涉及政府、企業(yè)、農(nóng)戶等多元利益主體。從中國脫貧攻堅戰(zhàn)略實施獲得的巨大成就來看，各級政府的作用發(fā)揮至關重要?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二O三五年遠景目標的建議》中明確指出要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，提出要推動有效市場和有為政府更好結合。毫無疑問，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，政府的作用同樣舉足輕重，政府作為不夠或者介入太多，都可能導致缺位和錯位。

縣級政府是我國整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎行政區(qū)域，是中央政府、省級政府、地區(qū)級(市級)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)政府之間相互聯(lián)系的中間環(huán)節(jié)，具有至關重要的承上啟下作用[4]。“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”作為新時代“三農(nóng)”工作的國家戰(zhàn)略頂層設計,表明未來的鄉(xiāng)村振興實施要向基層的政治、經(jīng)濟、社會、文化等多元目標發(fā)展,作為國家基層代理者和政策實施者的縣級政府,無疑將在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮主導作用。

依據(jù)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵及基本要求和縣級政府職能，縣級政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的作用及定位主要有：引領作用、服務作用和監(jiān)督作用，并相應嘗試構建縣級政府在鄉(xiāng)村振興中的作用定位及行為的理論分析框架(見圖1)。

圖1 縣級政府在鄉(xiāng)村振興中的作用定位及行為的理論框架

2.1 引領作用

引領作用主要指的是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的制定與落實，具體包括：理念引領、政策引領、規(guī)劃引領、模式引領等。

“理念引領”指的是縣級政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中貫徹落實新發(fā)展理念、城鄉(xiāng)互動發(fā)展理念等先進發(fā)展理念。

“政策引領”指的是縣級政府深入宣傳、貫徹落實國家和省級層面的有關鄉(xiāng)村振興文件的精神，為好的鄉(xiāng)村振興項目的落地做好政策支持與服務。

“規(guī)劃引領”指的是縣級政府根據(jù)國家和省級層面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，在縣域政府規(guī)劃管理部門引導下制定好每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的實施方案，引導全面推進鄉(xiāng)村振興的生態(tài)規(guī)劃、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃的制定與落實。

“模式引領”指的是縣級政府指根據(jù)縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)的資源稟賦條件與經(jīng)濟社會發(fā)展基礎，提出各具風格的鄉(xiāng)村振興的實踐模式并總結提煉經(jīng)驗模式[5]。

2.2 服務作用

服務作用指的是縣級政府的政務服務和公共服務兩類。

“政務服務”指的是縣級政府為公民、法人或其他組織提供行政許可、行政審批、政務服務和外來投資服務等。

“公共服務”指的是縣級政府推動水、電、路、氣、訊、文、教、衛(wèi)、養(yǎng)、保等公共產(chǎn)品的有效供給。集中精力解決好鄉(xiāng)村振興基礎設施和公共服務設施建設，如加快鄉(xiāng)村交通基礎設施建設、加快完善鄉(xiāng)村寬帶信息基礎設施、加快農(nóng)村生活環(huán)境治理等。

2.3 監(jiān)督作用

監(jiān)督作用指的是縣級政府做好有效監(jiān)督，開展的鄉(xiāng)村振興工作進行全程跟蹤監(jiān)督，評價實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的效果，對督導過程中出現(xiàn)的問題及時提出整改意見，確保上級政府部門的政策在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落到實處。

3 深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的優(yōu)勢及困境

我國深度貧困地區(qū)主要集中在中西部山區(qū)及西南地區(qū)和東北地區(qū)，受到歷史原因、區(qū)位等因素的影響，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，典型特征有：自然環(huán)境相對惡劣；生態(tài)環(huán)境較脆弱；基礎設施薄弱；人均耕地面積少；教育、衛(wèi)生等基本社會服務水平低等。

3.1 深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的優(yōu)勢

3.1.1 良好生態(tài)優(yōu)勢

深度貧困地區(qū)多位于深山、丘陵、高原等偏遠山區(qū)，受到歷史、交通、區(qū)位等因素的影響，地區(qū)發(fā)展狀態(tài)相對比較封閉，開發(fā)力度不足，工業(yè)化發(fā)展水平比較落后，使得諸多地區(qū)保持了良好的自然生態(tài)，山水、樹木、古村莊等自然景觀和民族文化、民俗風情等人文景觀成了優(yōu)質(zhì)旅游資源，為發(fā)展旅游業(yè)促進鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造了良好的條件。

此外，大多深度貧困地區(qū)的土地都保持著相對原生態(tài)的狀態(tài)，機械化程度和農(nóng)藥的使用頻率普遍較低，土地污染問題較少，并且由于區(qū)域地理位置和氣候原因，一些土地微量元素含量比較高，再加上優(yōu)質(zhì)水源、清新空氣等因素疊加，這為開發(fā)特色農(nóng)產(chǎn)品促進農(nóng)民增收，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)促進鄉(xiāng)村振興打下了良好的基礎。

3.1.2 政策傾斜優(yōu)勢

在全面建設小康社會的大背景下，中國各級政府對深度貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的政策傾斜力度較大，這在脫貧攻堅戰(zhàn)略中已經(jīng)有較好地體現(xiàn)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的大環(huán)境下，相應的政策幫扶和政策傾斜照顧的力度肯定會進一步加大，這對深度貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造了良好的政策支持條件。

3.2 深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的困境

3.2.1 自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境較脆弱

深度貧困地區(qū)通常集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)三區(qū)為一體，全國334個深度貧困縣中，革命老區(qū)縣有55個，少數(shù)民族縣有113個，在深度貧困縣中還有一部分是邊境縣。這些地區(qū)生存條件比較惡劣，自然災害多發(fā)，自然資源貧乏，發(fā)展基礎薄弱，部分深度貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱、地質(zhì)災害頻發(fā)，還需積極推進生態(tài)修復，發(fā)展種養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)舉步維艱，農(nóng)業(yè)發(fā)展效益和競爭力都不高，農(nóng)村自我發(fā)展能力較弱，鄉(xiāng)村振興既面臨生態(tài)修復治理和保護環(huán)境的重任，又面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展難、脫貧成本相對較高的困境。

3.2.2 基礎設施薄弱，公共服務不足

相對來說，深度貧困地區(qū)多是地理位置偏遠，交通不便，信息不靈，這些地方貧困人口的飲用水安全衛(wèi)生，電力基礎設施建設投入不足，供電設備老舊差，供電保障能力差，道路建設落后，通訊基礎設施薄弱等問題亟待解決。同時，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等基本公共服務方面的缺口也比較大，特別是“老、病、殘”等特殊相對貧困群體的托養(yǎng)、護理、康復、特教等方面的服務供給相對不足，鄉(xiāng)村生活垃圾、污水處理設施更是突出短板，深度貧困地區(qū)要實現(xiàn)“通路、通水、通電、通廣播電視、通信息網(wǎng)絡，有辦公場所、健身場所、衛(wèi)生室、文化書屋、學前教育、良好的生態(tài)環(huán)境、致富項目、衛(wèi)生保潔制度、就業(yè)保障措施、文化廣場”等，這需要大量資金的投入，對鄉(xiāng)村振興的資金投入形成壓力。

3.3 經(jīng)濟、社會發(fā)展水平相對滯后、自我發(fā)展能力較弱

受各種因素的影響，深度貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后，產(chǎn)業(yè)基礎相對薄弱，產(chǎn)業(yè)結構相對單一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動能力也是非常有限，自身發(fā)展能力比較差。就脫貧攻堅實踐而言，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)在扶貧脫貧中比重最大、貢獻最大的產(chǎn)業(yè)往往以養(yǎng)殖、種植經(jīng)濟作物為主，這些產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，受市場和氣候變化影響大，抗風險能力弱，項目從投入到收益間隔長，產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進慢，亟需加大扶持力度。此外，社會文明程度和社會發(fā)育水平也相當滯后，受到區(qū)位和交通的影響，深度貧困地區(qū)長期處于封閉的社會形態(tài)下，與外界脫節(jié)，較多人口文化素質(zhì)相對較低、思想保守，思維觀念還停留在自給自足的自然經(jīng)濟時期，自身發(fā)展動力不強，安于現(xiàn)狀。這些使鄉(xiāng)村全面振興在深度貧困地區(qū)遭遇了嚴峻挑戰(zhàn)。

4 促進深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施的政府行為優(yōu)化路徑

4.1 貫徹落實新發(fā)展理念，全面推進產(chǎn)業(yè)、人才、文化和生態(tài)振興

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二O三五年遠景目標的建議》明確要求：“把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領域，構建新發(fā)展格局，切實轉變發(fā)展方式，推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展?！鄙疃蓉毨У貐^(qū)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，縣級政府要全面掌握推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)勢及困境，貫徹落實新發(fā)展理念，堅持創(chuàng)新方式方法推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項工作，堅持綠色發(fā)展塑造生態(tài)文明，堅持均衡發(fā)展推進城鄉(xiāng)一體化，堅持開放發(fā)展促進區(qū)域鄉(xiāng)村振興聯(lián)動，堅持共享發(fā)展促進鄉(xiāng)村生活共同富裕。特別重要的是，縣級政府根據(jù)區(qū)域內(nèi)不同鄉(xiāng)村稟賦，量身定制產(chǎn)業(yè)扶貧方案、項目清單和幫扶措施，并通過協(xié)調(diào)政策使產(chǎn)業(yè)項目落實落地，推動資金、人才、技術有效傳遞到村、到戶、到人，真正做好產(chǎn)業(yè)長效發(fā)展促進鄉(xiāng)村振興這篇大文章。

4.2 貫徹落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，制訂區(qū)域鄉(xiāng)村振興整體規(guī)劃

國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)明確部署若干重大工程、重大計劃、重大行動，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務并細化實化了工作重點和政策措施。深度貧困地區(qū)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進過程中，縣級政府作為基層政府，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中要主動發(fā)揮主導統(tǒng)籌作用，引導多元化的資源要素支持“三農(nóng)”發(fā)展，通過健全全面融合發(fā)展機制，合理制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃及配套發(fā)展規(guī)劃，分步分級分層次的協(xié)調(diào)推進，實現(xiàn)以點帶面，進而推進鄉(xiāng)村整體振興?？h域各部門要編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項規(guī)劃或方案，理順鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃以及相配套的其他專項行動計劃，如土地使用和村莊布局、鄉(xiāng)村生態(tài)保護、鄉(xiāng)村文化建設等專項計劃，加強各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。

4.3 提升服務水平增加效能，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村振興的實踐模式

深度貧困地區(qū)縣級政府要大力提升服務水平，做到政務服務標準化、及時有效，以提升政府效能。要加大公共服務的有效供給，加強安全飲水、道路硬化、通信設施和電網(wǎng)改造等各項基礎設施建設，加快發(fā)展農(nóng)村電商，推進農(nóng)村物流體系建設，加強農(nóng)村水污染防治、固體廢棄物和垃圾處置，推進農(nóng)村廁所革命，完善公共衛(wèi)生設施，加大對鄉(xiāng)村文體教育、社會保障等基本公共服務的投入，加大對農(nóng)民科技教育培訓和技能培訓，培育職業(yè)農(nóng)民。

深度貧困地區(qū)縣級地方政府在具體落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，要將中央政策和地方實際緊密結合起來，根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀和需要分類有序推進鄉(xiāng)村振興，深入了解縣域內(nèi)各村鎮(zhèn)的自然資源稟賦、區(qū)位條件、人口構成、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎等，既立足當?shù)貎?yōu)勢與特色，又著眼當?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，因村(鎮(zhèn))制宜，對具備條件的村莊，要加快推進城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務向農(nóng)村延伸，對自然歷史文化資源豐富的村莊，要統(tǒng)籌兼顧保護與發(fā)展；對生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱的村莊，要加大力度實施生態(tài)保護和治理，選擇古村保護型、生態(tài)文明型、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展型、旅游型、鄉(xiāng)風文明型等特色化多元化的鄉(xiāng)村振興實踐模式，形成新的縣域鄉(xiāng)村振興模式協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展的新格局[5]。

4.4 加強組織保障，做好有效評價監(jiān)督

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略存進區(qū)域、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，而深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施是難點、是關鍵。不可否認的是，在資源配置過程中，深度貧困地區(qū)獲得國家重點支持力度較大，如中央財政投入力度，金融支持力度，項目布局傾斜力度，生態(tài)扶貧支持力度，干部人才支持力度，社會幫扶力度等。這就要求貧困地區(qū)縣級政府加強統(tǒng)籌謀劃，強化組織保障，注重鄉(xiāng)村振興的頂層設計，在縣級設立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領導小組，協(xié)同縣域各部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)合力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，縣級政府做好有效監(jiān)督，及時開展縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興工作的過程跟蹤監(jiān)督和效果評價，對出現(xiàn)的問題及時提出整改意見，確保上級政府部門的政策、項目、資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落到實處，確保各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興的實踐模式可持續(xù)發(fā)展。