國土空間規(guī)劃視角下生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整方法與應(yīng)用的研究
——以廣西崇左市為例

陳秋君，韋俊敏

(廣西壯族自治區(qū)國土測(cè)繪院，廣西 南寧 530023)

0 引言

中國國土遼闊，各類自然資源豐富，各級(jí)各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域眾多，自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、森林公園、飲用水水源保護(hù)地等保護(hù)區(qū)域數(shù)量多達(dá)10000多處，約占陸地國土面積的18%。近年來，隨著工業(yè)和城鎮(zhèn)快速發(fā)展，環(huán)境污染仍在加重，資源約束趨緊，盡管近年來生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度不斷加大，但生態(tài)空間仍然不斷遭受擠占，生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，國家和區(qū)域生態(tài)安全受到威脅[1]。同時(shí)，各類保護(hù)地之間仍然存在空間界線不清，交叉重疊，多頭管理等問題。面對(duì)如此形勢(shì)，黨中央、國務(wù)院先后出臺(tái)了一系列重大決策部署，將生態(tài)文明建設(shè)放在前所未有的政治高度上，大力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，是貫徹落實(shí)主體功能區(qū)制度、實(shí)施生態(tài)空間用途管制的重要舉措，是提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、構(gòu)建國家生態(tài)安全格局的有效手段，是健全生態(tài)文明制度體系、推動(dòng)綠色發(fā)展的有力保障[2]。由于2018年劃定的生態(tài)紅線沒有明確禁止開發(fā)區(qū)域和不符合主體功能區(qū)的具體類型，各地對(duì)管制規(guī)則理解不一，劃定時(shí)考慮不夠全面，并沒有條件進(jìn)行“多規(guī)合一”的數(shù)據(jù)對(duì)接，同時(shí)有關(guān)部門的調(diào)查成果或是保護(hù)區(qū)還在陸續(xù)更新，因此，生態(tài)紅線的科學(xué)性和合理性還有待核實(shí)，需進(jìn)一步評(píng)估調(diào)整。

1 研究區(qū)及原有生態(tài)保護(hù)紅線

1.1 崇左市概況

已有學(xué)者對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行研究，但這些研究分別選取全國、長(zhǎng)三角城市群及局部地區(qū)的數(shù)據(jù)開展研究，從整體看，關(guān)于邊境地區(qū)的研究文獻(xiàn)相對(duì)較少，由于邊境地區(qū)在地理位置上屬于國家的邊緣，擔(dān)負(fù)著外圍屏障保護(hù)角色，其在國家安全中具有非常重要的地位[3]。因此，本研究以西南邊陲的城市——崇左市作為研究對(duì)象。崇左市是廣西壯族自治區(qū)所轄地級(jí)市，位于廣西壯族自治區(qū)西南部，是廣西壯族自治區(qū)邊境線陸路最長(zhǎng)的地級(jí)市。境內(nèi)擁有國家級(jí)白頭葉猴保護(hù)區(qū)及森林資源豐富的國家級(jí)弄崗自然保護(hù)區(qū)，自然資源豐富。此外，崇左市屬于桂西南集中連片喀斯特地貌區(qū)，也是桂西南邊境及珠江流域上游的重要水源涵養(yǎng)區(qū)，是確保國土安全和生態(tài)安全的重要屏障，在全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局中具有重要地位。

1.2 原有生態(tài)保護(hù)紅線劃定情況

崇左市原有生態(tài)保護(hù)紅線總面積為465532.86hm2，占全市國土面積的26.86%，生態(tài)保護(hù)紅線主要由“桂西南巖溶山地生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線”“十萬大山水源涵養(yǎng)與生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線”“西大明山水源涵養(yǎng)與生物多樣性維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線”“右江中下游干流流域水源涵養(yǎng)生態(tài)保護(hù)紅線”“左江干流流域-高峰嶺水源涵養(yǎng)生態(tài)保護(hù)紅線”等組成。

1.3 原有生態(tài)保護(hù)紅線存在問題

(1)生態(tài)保護(hù)紅線單個(gè)圖斑面積較小，分布零散。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部與國家發(fā)展改革委共同印發(fā)的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》中規(guī)定，要做到應(yīng)劃盡劃，避免生態(tài)環(huán)境破碎化[4]。選取生態(tài)斑塊集中度作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，用于刻畫生態(tài)保護(hù)紅線空間分異特征及斑塊集中度。

對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的鄰近圖斑進(jìn)行聚合操作，根據(jù)聚合地塊的規(guī)模確定斑塊集中度等級(jí)。聚合距離建議采用柵格單元的整數(shù)倍，建議采用20～50m，不同區(qū)域可根據(jù)地域特征進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

表1 斑塊集中度評(píng)價(jià)分級(jí)參考閾值

崇左市境內(nèi)丘陵起伏，山多地少，以喀斯特巖溶地貌為主體，且中部地區(qū)被左江及支流切割，形成錯(cuò)綜分布的丘陵平原。由于受特殊地形地貌的影響，崇左市內(nèi)耕地、林地及城鎮(zhèn)村高度混雜，故采取以50m為聚合距離，聚合后全市生態(tài)保護(hù)紅線圖斑達(dá)3261個(gè)，斑塊面積大于1km2的僅為302個(gè)，占比僅9.26%，集中連片度較低，圖斑較為破碎。

(2)生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)仍有大量的耕地、城鎮(zhèn)村及礦業(yè)權(quán)等人為活動(dòng)頻繁的區(qū)域，保護(hù)難度增大。將原有生態(tài)保護(hù)紅線與耕地、城鎮(zhèn)村用地及礦業(yè)權(quán)等人為活動(dòng)密集區(qū)疊加分析，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)仍有6308.37hm2耕地，7854.11hm2城鎮(zhèn)用地及474.13hm2合法礦業(yè)權(quán)。由于生態(tài)保護(hù)紅線屬于嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，大量的人為活動(dòng)不利于對(duì)現(xiàn)有生態(tài)功能及生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)，從而增大地方政府的管控難度。此外，將生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田成果進(jìn)行疊加分析，兩者重疊面積達(dá)24.16hm2，兩條控制線尚未做到不交叉、不重疊。

(3)生態(tài)保護(hù)紅線與人工商品林矛盾沖突明顯。將生態(tài)保護(hù)紅線與人工商品林進(jìn)行疊加，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)涉及人工商品林64146.61hm2，主要涉及寧明縣南端的低山丘陵地區(qū)及市域北端的西大名山保護(hù)區(qū)。崇左市屬于“老、少、邊、窮”地區(qū)，邊境線村屯大多數(shù)屬于貧困村，出于安全需要，國家鼓勵(lì)邊民守邊固邊就近就業(yè)，充分利用本地資源發(fā)展生產(chǎn)。由于市域境內(nèi)山地多耕地少，種植杉木、八角等人工商品林是邊民重要的經(jīng)濟(jì)來源，全市人工商品林占林地總量就高達(dá)49.73%，從而造成生態(tài)保護(hù)紅線與人工商品林矛盾沖突明顯。人工商品林是貧困林農(nóng)重要的生產(chǎn)資料和家庭財(cái)產(chǎn)，如大量人工商品林劃入生態(tài)保護(hù)紅線，而人工商品林不能正常采伐利用，而現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制又尚未完善，貧困林農(nóng)原有的穩(wěn)定收入途徑有可能被切斷，可能會(huì)出現(xiàn)返貧，影響脫貧攻堅(jiān)成果鞏固，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

(4)生態(tài)保護(hù)紅線尚未涵蓋完全需要重點(diǎn)保護(hù)的生態(tài)要素。將生態(tài)保護(hù)紅線與自然保護(hù)地、國家一級(jí)公益林、飲用水水源地及天然商品林等重要生態(tài)要素進(jìn)行疊加分析，已有76.27%的重要生態(tài)要素已劃入生態(tài)保護(hù)紅線中，仍有23.27%尚未劃入生態(tài)保護(hù)紅線中進(jìn)行管控，且尚未劃入生態(tài)保護(hù)紅線中的自然保護(hù)地有16281.89hm2。原有生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)域存在大量“開天窗“情況，部分”開天窗“的圖斑面積僅有5m2(圖1)。這些不利后期的勘測(cè)定標(biāo)工作。

(5)生態(tài)保護(hù)紅線邊界與自然地理要素邊界擬合程度還有待進(jìn)一步提高。將生態(tài)保護(hù)紅線與各縣(區(qū)、市)最新影像圖疊加分析，已劃定的生態(tài)保護(hù)紅線與現(xiàn)狀山脈、河流等自然地貌單元邊界大部分保持一致，但部分生態(tài)保護(hù)紅線圖斑邊界存在與實(shí)體地理要素邊界存在不一致，甚至部分圖斑邊界狹長(zhǎng)且?guī)в屑饨乔闆r，這些都不利于后期紅線勘測(cè)定標(biāo)及地方政府的管控，如圖2所示。

圖1 原生態(tài)保護(hù)紅線開天窗示意圖 圖2 原生態(tài)保護(hù)紅線邊界不一致示意圖

1.4 原因分析

(1)由于劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，規(guī)則尚未明確導(dǎo)致劃定偏差。2015年，由自治區(qū)發(fā)改委和原自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳牽頭啟動(dòng)廣西生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作。2017年2月，自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳根據(jù)自治區(qū)人民政府批示，按照中共中央辦公廳與國務(wù)院共同印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》[5]的要求，組織開展《廣西陸域生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案》修訂工作。2018年10月，形成廣西生態(tài)保護(hù)紅線方案，包括了崇左市在內(nèi)的14個(gè)地市生態(tài)紅線的劃定方案，形成報(bào)批稿上報(bào)國務(wù)院審批。在此期間，國家層面尚未出臺(tái)生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法，未明確生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)可以開展的人為活動(dòng)，導(dǎo)致各方對(duì)劃定方案存在分歧；生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)仍然涉及合法礦業(yè)權(quán)，鎮(zhèn)村及大量的人工商品林。

(2)劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，延續(xù)原保護(hù)地范圍導(dǎo)致劃定偏差。根據(jù)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》中規(guī)定，應(yīng)確保劃定的生態(tài)保護(hù)紅線范圍涵蓋國家級(jí)和省級(jí)禁止開發(fā)區(qū)域，其中包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園及飲用水水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)等十多種保護(hù)地整體納入紅線。由于當(dāng)時(shí)自然保護(hù)地優(yōu)化調(diào)整工作尚未啟動(dòng)，原有自然保護(hù)區(qū)、森林公園等保護(hù)地存在的范圍不準(zhǔn)確、責(zé)權(quán)不明確等問題，而劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)均直接采用延續(xù)原有保護(hù)地范圍，從而導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)紅線矛盾沖突區(qū)域較多[9]。

(3)底圖底數(shù)不一致造成生態(tài)保護(hù)紅線劃定偏差。生態(tài)保護(hù)紅線是由原自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳牽頭啟動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，永久基本農(nóng)田劃定則是由自然資源部門牽頭劃定，各類自然保護(hù)區(qū)及森林一張圖均由林業(yè)部門統(tǒng)一管理。由于劃定時(shí)，不同部門采用不同的底圖底數(shù)，坐標(biāo)系及比例尺，影響相互銜接的結(jié)果，也造成生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田、耕地、城鎮(zhèn)村用地之間的矛盾沖突，劃定偏差等問題。

(4)受地形地貌影響，集中連片劃定生態(tài)保護(hù)紅線較為困難。崇左市地處于中國的西南的丘陵地帶，不同于中部的平原地區(qū)，崇左市境內(nèi)丘陵起伏，山多地少，以喀斯特巖溶地貌為主體，且中部地區(qū)被左江及支流切割，形成錯(cuò)綜分布的丘陵平原。受喀斯特巖溶地貌的限制，人類的生活、建設(shè)主要集中在溝谷及山前小平原區(qū)，市域內(nèi)耕地、林地及城鎮(zhèn)村空間高度混雜，空間矛盾沖突明顯，集中連片劃定生態(tài)保護(hù)紅線較為困難。

2 生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整路徑

2.1 評(píng)估調(diào)整原則

(1)總體穩(wěn)定、局部調(diào)整。根據(jù)構(gòu)建國家和區(qū)域生態(tài)安全格局，提升生態(tài)保護(hù)能力和生態(tài)系統(tǒng)完整性的需要，遵循已有的劃定成果，生態(tài)保護(hù)紅線布局應(yīng)不斷優(yōu)化和完善[6]。

(2)實(shí)事求是、客觀科學(xué)。在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，充分利用各類調(diào)查數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一的工作底圖底數(shù)。采用精度較高的遙感影像和實(shí)地踏勘等多種方式，將生態(tài)保護(hù)紅線精準(zhǔn)落實(shí)到國土空間。

(3)協(xié)同推進(jìn)，強(qiáng)化銜接。建立協(xié)調(diào)有序的生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作機(jī)制，充分與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用現(xiàn)狀及城鄉(xiāng)發(fā)展布局等相銜接，與永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界相協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和當(dāng)前監(jiān)管能力相適應(yīng)[6]。

(4)評(píng)估調(diào)整思路。按照《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》的要求，基于資源環(huán)境承載力與國土空間適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，將研究區(qū)域內(nèi)的重要生態(tài)保護(hù)地進(jìn)行空間分析，借助高分遙感影像，逐圖斑對(duì)比矢量數(shù)據(jù)，分析識(shí)別生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的沖突圖斑，識(shí)別應(yīng)劃未劃、應(yīng)扣未扣圖斑，按要求進(jìn)行調(diào)入調(diào)出，然后進(jìn)行邊界處理、現(xiàn)狀與規(guī)劃銜接、上下銜接，外業(yè)實(shí)地調(diào)查核實(shí)后形成生態(tài)保護(hù)紅線成果。根據(jù)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》及《廣西壯族自治區(qū)國土空間規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于實(shí)施廣西生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估成果編制工作方案的函》(桂國規(guī)劃辦〔2020〕3號(hào))[7]有關(guān)要求進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。

圖3 生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整技術(shù)路線

2.2 評(píng)估調(diào)整內(nèi)容

(1)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。評(píng)估調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)采用國土調(diào)查、地理國情普查、遙感影像、物種調(diào)查等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)應(yīng)采用統(tǒng)一的底圖底數(shù)、坐標(biāo)系及比例尺，確保所采用的數(shù)據(jù)成果精度相同、真實(shí)可靠。

(2)劃定界線的合理性情況。應(yīng)分析生態(tài)保護(hù)紅線圖斑界線與現(xiàn)狀自然地理要素如山脈、河流及湖泊等邊界保持一致性，做到圖、數(shù)及事實(shí)一致。

(3)應(yīng)劃盡劃?；谫Y源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，梳理生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域，以及其他經(jīng)評(píng)估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線情況，保證生態(tài)系統(tǒng)的完整性及生態(tài)廊道的連通性，未劃入生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的需要說明具體原因[8]。

(3)矛盾沖突。核實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)永久基本農(nóng)田、耕地、人工商品林、城鎮(zhèn)村建設(shè)用地、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、合法礦業(yè)權(quán)及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)等情況，分析生態(tài)保護(hù)紅線與其他重要控制線交叉重疊情況，提出相應(yīng)解決矛盾沖突的規(guī)則及辦法[9]。

(4)圖斑破碎度。分析生態(tài)保護(hù)紅線圖斑的集中連片度，降低生態(tài)保護(hù)紅線圖斑的破碎程度，以便后期的勘測(cè)定標(biāo)及管控工作。

3 崇左市生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整分析

3.1 評(píng)估調(diào)整結(jié)果分析

崇左市原生態(tài)保護(hù)紅線面積465532.86hm2，占全市國土面積26.86%。將涉及人類活動(dòng)較頻繁的耕地、基本農(nóng)田、村鎮(zhèn)、礦產(chǎn)資源等區(qū)域調(diào)出，同時(shí)將屬于生態(tài)功能極重要區(qū)域的自然保護(hù)區(qū)、飲用水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、國家一級(jí)公益林及其他具有重要功能、潛在重要生態(tài)價(jià)值、有必要實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的等區(qū)域調(diào)入生態(tài)保護(hù)紅線。調(diào)整后，崇左市生態(tài)保護(hù)紅線面積為395009.43hm2，占全市國土面積的22.79%，較原劃定方案下降4.07%。

3.2 評(píng)估調(diào)整對(duì)比分析

(1)與原紅線邊界合理性對(duì)比。原生態(tài)保護(hù)紅線劃定時(shí)，對(duì)于人為活動(dòng)密集區(qū)僅進(jìn)行簡(jiǎn)單扣除，部分邊界尖角明顯且有狹長(zhǎng)邊界存在，不利于后期的管控。本次優(yōu)化，對(duì)斑塊邊界不合理的地方重點(diǎn)進(jìn)行修邊，減少后期管控難度。

圖4 調(diào)整前生態(tài)保護(hù)紅線邊界示意圖 圖5 原生態(tài)保護(hù)紅線邊界不一致示意圖

(2)與原紅線應(yīng)劃盡劃對(duì)比。對(duì)崇左市原生態(tài)保護(hù)紅線分別與自然保護(hù)地、飲用水水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)、國家一級(jí)公益林、其他公益林、天然商品林和其他具有重要功能、潛在重要生態(tài)價(jià)值、有必要實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域進(jìn)行分析，堅(jiān)持科學(xué)合理，應(yīng)劃盡劃。由于原紅線內(nèi)其他公益林已在2019年公益林動(dòng)態(tài)調(diào)整中調(diào)整為人工商品林，且部分其他公益林涉及合法礦業(yè)權(quán)，根據(jù)盡量減少新的不必要的矛盾沖突及實(shí)事求是的原則，妥善處理其他公益林內(nèi)的矛盾沖突后將矛盾沖突較小或不涉及矛盾沖突的應(yīng)劃盡劃調(diào)入紅線內(nèi)。調(diào)整后生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)各類應(yīng)劃盡劃除其他公益林外，其他均有一定的提升，在基本做到應(yīng)劃盡劃的同時(shí)，不將不必要的矛盾沖突帶入到生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)。

表2 調(diào)整前后紅線內(nèi)各類型應(yīng)劃盡劃面積對(duì)比 單位：hm2

(3)與原紅線矛盾沖突對(duì)比。本次生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化，人為活動(dòng)密集區(qū)與自然保護(hù)地、國家一級(jí)公益重疊部分保留在紅線內(nèi)，后期逐步有序退出；在自然保護(hù)地、國家一級(jí)公益林以外，矛盾沖突明顯且集中連片人工商品林及城鎮(zhèn)村建設(shè)用地、合法礦業(yè)權(quán)調(diào)出，保障社會(huì)的穩(wěn)定；對(duì)于重大項(xiàng)目一方面基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目保留在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，以后期管控的方式，限制人為活動(dòng)，降低優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線布局，對(duì)生境的破壞；另一方面對(duì)于開發(fā)建設(shè)不可逆的，例如礦產(chǎn)資源開發(fā)、風(fēng)電等項(xiàng)目，綜合評(píng)估確定調(diào)出后不對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線造成威脅的，給予調(diào)出，盡量做到人口經(jīng)濟(jì)相平衡，發(fā)展與保護(hù)相協(xié)調(diào)。由于部分永久基本農(nóng)田涉及自然保護(hù)地核心區(qū)，且未劃入原紅線內(nèi)，故為保障地方生態(tài)安全，做到應(yīng)劃盡劃，將該部分劃入紅線內(nèi)且后期逐步有序退出。經(jīng)調(diào)整后，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)人為活動(dòng)頻繁區(qū)域減少，從而提高生態(tài)保護(hù)紅線劃定合理性和可行性。

表3 調(diào)整前后紅線內(nèi)各類型矛盾沖突對(duì)比表 單位：hm2

(4)與原紅線圖斑破碎程度對(duì)比。由于受地形地貌的約束，劃定生態(tài)保護(hù)紅線圖斑做到集中連片較為困難，故本次優(yōu)化著重對(duì)小于1km2的破碎圖斑進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于無保護(hù)意義的斑塊進(jìn)行調(diào)出，減少生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)破碎程度，優(yōu)化后全市生態(tài)保護(hù)紅線聚合后斑塊面積大于11km2占比38.92%，對(duì)比優(yōu)化前提高29.66%。

3.3 評(píng)估調(diào)整合理性分析

經(jīng)評(píng)估調(diào)整后的生態(tài)保護(hù)紅線一方面在充分滿足實(shí)事求是且不帶入新的矛盾沖突的原則下，將原生態(tài)保護(hù)紅線以外的自然保護(hù)地、飲用水水源地保護(hù)區(qū)及國家一級(jí)公益林等重要生態(tài)要素劃入生態(tài)保護(hù)紅線中，另一方面在保障國土生態(tài)總體格局及對(duì)生態(tài)環(huán)境不造成明顯影響的前提下，將矛盾沖突劇烈的區(qū)域調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線，減少生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)人為活動(dòng)頻繁區(qū)域。同時(shí)，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的邊界及破碎圖斑進(jìn)行評(píng)估，合理優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線邊界及破碎圖斑，提高生態(tài)保護(hù)紅線劃定的科學(xué)性及可行性，故該評(píng)估調(diào)整優(yōu)化路徑合理且可行。

4 優(yōu)化與管控建議

(1)因地制宜，精準(zhǔn)優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作不能僅僅依靠一張“調(diào)整規(guī)則”，要通盤考慮，針對(duì)不同地域，不同空間結(jié)構(gòu)等因素，有針對(duì)性提出符合城市自身情況和地方政府管理的調(diào)整優(yōu)化方案。政府及主管部門要在差異化、精細(xì)化上下好功夫，避免生態(tài)保護(hù)紅線出現(xiàn)錯(cuò)劃、漏劃的情況。對(duì)于邊境地區(qū)內(nèi)零星分布的村落要重點(diǎn)評(píng)估，一方面可適當(dāng)為一些具有守邊固邊重要作用的村莊“開天窗”；另一方面對(duì)于前有農(nóng)田后有紅線的村莊，針對(duì)其自身發(fā)展需求，在不對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響的情況下，適當(dāng)將生態(tài)保護(hù)紅線邊界按照自然地理邊境適當(dāng)“退后”，為其留足發(fā)展的空間。

(2)分級(jí)分類，實(shí)行差別化管控。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不單依靠劃定生態(tài)保護(hù)紅線，還要有配套的管控機(jī)制。當(dāng)前生態(tài)保護(hù)紅線管控仍然缺乏具體法律條款及政策的保障。應(yīng)加緊制定生態(tài)保護(hù)紅線管理法，盡快把生態(tài)保護(hù)紅線管控納入法治化軌道。由于邊境地區(qū)擔(dān)負(fù)著國家領(lǐng)土安全的重要角色，穩(wěn)邊固邊是其首要任務(wù)。建議在制定管控規(guī)則時(shí)，一方面對(duì)邊境地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)行分級(jí)分類管控措施，明確環(huán)境準(zhǔn)入的條件，使得各類生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域能夠得到有效保護(hù)[10]。在符合國家有關(guān)法規(guī)政策的前提下，對(duì)于邊境地區(qū)內(nèi)完全位于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的村莊，允許其采用城鄉(xiāng)增減掛鉤的方式，支持鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)的落地。同時(shí)，對(duì)于醫(yī)療、教育等民生項(xiàng)目確需且無法避讓占用生態(tài)保護(hù)紅線，在不占用自然保護(hù)地核心區(qū)且不對(duì)其生態(tài)功能造成影響條件下，允許其建設(shè)使用；另一方面，借鑒永久基本農(nóng)田與耕地的管控手段，對(duì)邊境地區(qū)內(nèi)且位于生態(tài)保護(hù)紅線核心區(qū)以外的區(qū)域，實(shí)行生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)出平衡機(jī)制。由地方自然資源部門統(tǒng)一管理，并作為地市考核縣級(jí)政府的重要生態(tài)指標(biāo)[11]。

(3)謀求發(fā)展，探索“兩山“轉(zhuǎn)換路徑。探索邊境地區(qū)“兩山”轉(zhuǎn)換路徑，健全生態(tài)產(chǎn)品有償使用機(jī)制。由于生態(tài)產(chǎn)品有價(jià)，因此，建立有償使用規(guī)則，發(fā)揮市場(chǎng)在生態(tài)產(chǎn)品配置的決定性作用，廣泛調(diào)動(dòng)全社會(huì)保護(hù)生態(tài)產(chǎn)品的積極性[12]。建立對(duì)邊境地區(qū)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，推動(dòng)邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心轉(zhuǎn)向綠色低碳和提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)國土安全與生態(tài)安全的“雙贏”。搭建生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)，加快制定生態(tài)產(chǎn)品交易管理?xiàng)l例及生態(tài)產(chǎn)品有償使用制度，采用試點(diǎn)先行的方式，逐步搭建起全國生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)。同時(shí)，盡快確定生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域補(bǔ)償?shù)目傎Y金量，建立生態(tài)保護(hù)紅線專項(xiàng)資金，按照“誰保護(hù)，誰受益”的原則，建立健全生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測(cè)考核機(jī)制，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，并把生態(tài)保護(hù)紅線考核結(jié)果與生態(tài)補(bǔ)償資金向掛鉤，生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金全部用于生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)及生態(tài)補(bǔ)償[13]。制定生態(tài)補(bǔ)償資金年度使用方案，編寫生態(tài)補(bǔ)償資金年度使用報(bào)告，確保在結(jié)算年度內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償資源到位，且不發(fā)生生態(tài)補(bǔ)償資金超范圍使用情況。

(4)突破壁壘，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共建共治共享。要“打造新時(shí)代共建共治共享的社會(huì)治理格局”。這是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的要求，也是打造多元化生態(tài)環(huán)境治理格局的需要[14]。邊境地區(qū)的生態(tài)保護(hù)僅依賴國家自上而下的管控模式是無法實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)治久安”。要充分調(diào)動(dòng)各方積極性和能動(dòng)性，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)主體與公眾參與，引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)文明建設(shè)，如支持社會(huì)資本參與邊境地區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)或發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等，從而實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)生態(tài)環(huán)境共建共治共享。

5 結(jié) 語

國土空間規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性規(guī)劃，其規(guī)劃重心既不在于大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)，也不在于尋求單一對(duì)生態(tài)與耕地資源的嚴(yán)格保護(hù)的規(guī)劃，而是資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[15]。生態(tài)保護(hù)紅線的評(píng)估調(diào)整及管控不能“一概而論”，而應(yīng)從構(gòu)建國家生態(tài)安全格局考慮，針對(duì)地域性及特殊性，探討不同的評(píng)估調(diào)整及管控方式，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線劃得好，落得下，管得住，讓其發(fā)揮應(yīng)有得作用。本研究對(duì)崇左市原生態(tài)保護(hù)紅線從圖斑邊界，應(yīng)劃盡劃及矛盾沖突情況多方面進(jìn)行劃定分析，總結(jié)其存在問題的主要原因，并基于邊境地區(qū)的實(shí)際情況，提出生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整的路徑。通過研究表明，評(píng)估調(diào)整路徑符合崇左市客觀實(shí)際，研究思路科學(xué)、可行。

生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整是新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的初始階段與基礎(chǔ)工作，今后要進(jìn)一步開展生態(tài)保護(hù)紅線勘測(cè)落界與管控政策研究，為實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)打下結(jié)實(shí)的基礎(chǔ)。