注冊測繪師群體結構分析與執(zhí)業(yè)資格制度的若干思考

王 琦，曾晨曦，孫 靖

自然資源部人力資源開發(fā)中心，北京 100860

0 引 言

測繪是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的一項前期性、基礎性工作，廣泛服務于經(jīng)濟建設、國防建設、科學研究、文化教育、行政管理和人民生活等諸多領域，屬于責任較大、社會通用性強、專業(yè)技術性強、關系公共利益的技術工作。測繪成果是對國家版圖、疆域的反映，體現(xiàn)了國家的主權和政府的意志。測繪成果的質量與國家經(jīng)濟建設和人民群眾日常生活密切相關，地籍測繪、房產測繪及其他一些測繪成果的質量更是直接與人民群眾的生活息息相關。建立測繪執(zhí)業(yè)資格制度完全符合《職業(yè)資格證書制度暫行辦法》的要求，能夠更好地維護國家安全和人民群眾的利益。

2007 年1 月，國家測繪局與人事部聯(lián)合印發(fā)了《注冊測繪師制度暫行規(guī)定》《注冊測繪師資格考試實施辦法》和《注冊測繪師資格考核認定辦法》[1-2]，標志著我國注冊測繪師制度建設工作正式啟動。注冊測繪師是納入我國《國家職業(yè)資格目錄（2021 年版）》的一項準入類專業(yè)技術人員職業(yè)資格，是貫徹實施《測繪法》和《行政許可法》的需要，也是我國測繪地理信息行業(yè)一項重要的執(zhí)業(yè)資格制度[3]。

注冊測繪師資格以考試的方式獲取[4]。注冊測繪師資格考試是由人力資源社會保障部（簡稱人社部）和國務院測繪地理信息主管部門共同組織實施的準入類專業(yè)技術人員職業(yè)資格考試，是測繪職業(yè)準入制度的重要環(huán)節(jié)?？荚噷嵭腥珖y(tǒng)一大綱、統(tǒng)一命題，原則上每年舉行一次?？荚嚳颇糠譃椤稖y繪管理與法律法規(guī)》《測繪綜合能力》《測繪案例分析》3 個科目。應試人員須在一個考試年度內參加全部3 個科目的考試并合格，方可獲得注冊測繪師資格證書。注冊測繪師資格考試是執(zhí)業(yè)人員進行執(zhí)業(yè)注冊、開展執(zhí)業(yè)活動的重要基礎。2011 年以來，人社部會同國務院測繪地理信息主管部門，面向全國測繪地理信息行業(yè)及其相關行業(yè)專業(yè)技術人員，組織實施了11 次全國性注冊測繪師資格考試。截至2021 年12 月，全國共有約2.38萬人取得注冊測繪師資格。

本文梳理2011-2021 年通過考試取得注冊測繪師資格的人員資料，以客觀反映現(xiàn)階段注冊測繪師群體的人群結構特點為目標，在細化統(tǒng)計指標的基礎上開展詳細分析。結合當前注冊測繪師執(zhí)業(yè)資格制度自身發(fā)展面臨的機遇和開展執(zhí)業(yè)面臨的問題，探討對制度的若干思考，為制度建設與實施提供科學合理的建議。

1 注冊測繪師群體結構特點分析

2011-2021 年通過考試取得注冊測繪師資格的人員共有約2.38 萬人，其中約2.02 萬人有注冊記錄，約0.36萬人沒有注冊記錄，注冊記錄統(tǒng)計時間截至2021 年12月31日。本文將有注冊記錄的人員稱之為歷史注冊人員，將沒有注冊記錄的人員稱之為尚未注冊人員。

1.1 所在地區(qū)

本文對歷史注冊人員的注冊地、尚未注冊人員的報考地等分布情況及比例進行了詳細分析，結果表明：歷史注冊人員注冊地與尚未注冊人員報考地分布情況二者吻合較好，且具有較強的一致性（圖1）。

圖1 歷史注冊人員注冊地與尚未注冊人員報考地分布情況對比圖Fig.1 Comparison between registration places of historical registered surveyors and application places of unregistered surveyors

1）歷史注冊人員的區(qū)域分布總體上呈現(xiàn)出東多西少，南多北少的特點。從地理分區(qū)的角度看，在七大行政地理分區(qū)的分布比例分別是：華北（5 省市區(qū)）16%、東北（3 ?。?.6%、華東（7 省市）31.9%、華中（3 省）15%、華南（3 省區(qū)）11.2%、西南（5 省市區(qū)）12.7%、西北（5 省區(qū)）7.6%。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的角度看，在三大經(jīng)濟分區(qū)的分布比例分別是：東部地區(qū)（12 省市區(qū)）52.9%、中部地區(qū)（9 省區(qū)）26.8%、西部地區(qū)（10 省市區(qū)）20.3%。其中，北京、江蘇、浙江、山東、湖北、廣東、四川等7 省市的歷史注冊人數(shù)超過了1000 人，處于較高水平；海南、西藏、青海、寧夏等4 省區(qū)的歷史注冊人數(shù)未超過100 人，處于較低水平。統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映歷史注冊人員注冊地分布與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、人口分布、地理環(huán)境、行業(yè)發(fā)展密切相關，彼此間呈較強的正相關關系。

2）尚未注冊人員的分布總體上也呈現(xiàn)出東多西少，南多北少的特點。從地理分區(qū)的角度看，在七大行政地理分區(qū)的分布比例分別是：華北（5 省市區(qū)）20%、東北（3 省）7.1%、華東（7 省市）25.5%、華中（3?。?6.9%、華南（3 省區(qū)）8.4%、西南（5 省市區(qū)））12.6%、西北（5 省區(qū)）9.5%。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的角度看，在三大經(jīng)濟分區(qū)的分布比例分別是：東部地區(qū)（12 省市區(qū)）46.3%、中部地區(qū)（9 省區(qū)）31.6%、西部地區(qū)（10省市區(qū)）22.1%。其中，北京、江蘇、山東、湖北、廣東等5 省市的尚未注冊人數(shù)超過了200 人，處于較高水平；海南、西藏、青海等3 省區(qū)的尚未注冊人數(shù)未超過20 人，處于較低水平。統(tǒng)計數(shù)據(jù)也反映尚未注冊人員報考地分布與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、人口分布、地理環(huán)境、行業(yè)發(fā)展密切相關，彼此間也呈較強的正相關關系。

1.2 年齡和性別結構

1）注冊測繪師年齡分布情況。如圖2 所示，各年齡段人數(shù)接近正態(tài)分布，注冊測繪師隊伍以中青年為主。年齡在30 ～40 歲的青年人員共有約1.39 萬人，占比58%。年齡在40 ～50 歲的中年人員共有約0.57 萬人，占比24%。該年齡段的專業(yè)技術人員普遍具有年富力強、業(yè)務經(jīng)驗豐富、科研創(chuàng)新能力強、善于接受新技術和新觀點的特點，是各測繪生產單位在技術和質檢方面倚仗的中堅力量。注冊測繪師隊伍中年齡在50 ～60 歲的老年人員也不容小覷，共有約0.28 萬人，占比12%。該年齡段的專業(yè)技術人員普遍具有豐富的經(jīng)驗和閱歷，在生產經(jīng)營中可以很好地指導年輕同志。數(shù)據(jù)表明，當前我國注冊測繪師隊伍正呈現(xiàn)出老中青結合梯次配備的梭形結構特點，各年齡段人員形成了占比合理、優(yōu)勢互補的專業(yè)結構。

圖2 注冊測繪師年齡分布圖Fig.2 Age distribution of registered surveyors

2）注冊測繪師性別結構。由表1 可見，注冊測繪師隊伍以男性為主，其中，男性共有約1.99 萬人，占比83%；女性共有約0.39 萬人，占比17%。歷史注冊人員與尚未注冊人員的性別結構具有較強的一致性。測繪是艱苦行業(yè)，也是內、外業(yè)并重的勞動和技術密集型行業(yè)，絕大多數(shù)測繪工作者需要親臨野外和建設一線施測，獲取精準的測量數(shù)據(jù)。注冊測繪師的性別結構與測繪行業(yè)的這一特點相符，與當前測繪行業(yè)從業(yè)人員性別的實際情況一致。

表1 注冊測繪師性別結構表Tab.1 Gender structure of registered surveyors

1.3 學術專業(yè)背景

從學歷和學位獲取情況兩方面對注冊測繪師隊伍教育背景的分析結果如圖3 所示。從學歷分析結果來看，注冊測繪師隊伍以本科學歷和碩士學歷為主，其中，本科學歷的人員共有約1.48 萬人，占比62%；碩士學歷的人員共有約0.63 萬人，占比26%。從學位獲取情況來看，注冊測繪師隊伍以學士學位和碩士學位為主，其中，獲取學士學位的人員共有約1.26 萬人，占比53%；獲取碩士學位的人員共有約0.62 萬人，占比26%。分析結果表明，注冊測繪師隊伍的人員素質較高，普遍具有本科以上學歷，并取得學士以上學位，學歷學位層次結構合理，為能夠勝任專業(yè)性較強的技術工作打下了堅實基礎。另外，通過在分析時加入注冊測繪師畢業(yè)年份數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)注冊測繪師隊伍的學歷和學位獲取情況呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，表明注冊測繪師隊伍的整體素質正呈現(xiàn)出逐年提高的態(tài)勢，這必將在保障測繪地理信息成果安全和實現(xiàn)高質量測繪方面發(fā)揮不可替代的作用。

圖3 注冊測繪師教育背景結構圖Fig.3 Educational background structure of registered surveyors

從學歷專業(yè)角度對注冊測繪師隊伍教育專業(yè)背景的分析結果見表2。測繪專業(yè)的本專業(yè)包括：測繪工程、地理信息、地圖制圖、攝影測量、遙感、大地測量、工程測量、地籍測繪、土地管理、礦山測量、導航工程、海洋測量、地理國情監(jiān)測等專業(yè)。測繪專業(yè)的相關專業(yè)包括：地理、地質、工程勘察、資源勘查、土木、建筑、規(guī)劃、市政、水利、電力、道橋、工民建等專業(yè)。分析結果表明，注冊測繪師隊伍的人員來自約310個學歷專業(yè)，其中屬于本專業(yè)和相關專業(yè)的共有約2.19萬人，占比高達92%，占據(jù)了絕對的主導地位。從本專業(yè)的分析結果來看，共有約1.97 萬人有測繪本專業(yè)背景，占比83%，其中人數(shù)占據(jù)前3 位的學歷專業(yè)分別是測繪工程、地理信息、工程測量，在有測繪本專業(yè)背景的人員中占比分別是54%、15%、11%。從相關專業(yè)的分析結果來看，共有約0.22 萬人有測繪相關專業(yè)背景，占比9%，其中人數(shù)占據(jù)前3 位的學歷專業(yè)分別是建筑、土木、地質，在有測繪相關專業(yè)背景的人員中占比分別是27%、22%、15%。此外，還有約0.19 萬人來自其余約280 個學歷專業(yè)，占比8%，我們將這部分人員的學歷專業(yè)歸為其他專業(yè)。通過橫向對比本專業(yè)、相關專業(yè)和其他專業(yè)的人員情況發(fā)現(xiàn)，注冊測繪師隊伍的人員學歷專業(yè)以本專業(yè)為主，占比要遠高于相關專業(yè)和其他專業(yè)，說明注冊測繪師隊伍人員專業(yè)素質極強，符合測繪專業(yè)性強的特點。

表2 注冊測繪師教育專業(yè)背景列表Tab.2 Educational background structure of registered surveyors

1.4 取得資格人員畢業(yè)年限情況

結合注冊測繪師的學歷畢業(yè)年份數(shù)據(jù)和取得資格年份數(shù)據(jù)，對取得資格時的畢業(yè)年限情況進行梳理。如圖4 所示，注冊測繪師取得資格時的畢業(yè)年限以4 ～10 年為主，共有約1.34 萬人，占比56%；取得資格時的畢業(yè)年限在11 年及以上的共有約0.81 萬人，占比34%。數(shù)據(jù)表明，注冊測繪師隊伍中約有90%以上的人在取得資格前就已經(jīng)有了多年的從業(yè)經(jīng)歷，積累了豐富的經(jīng)驗，具備了相應的職業(yè)能力，普遍能夠較好地將理論與實踐相結合。從統(tǒng)計角度看，具備5年及以上從業(yè)經(jīng)歷的人員，普遍接觸了較多的實際工作項目，具備項目運行管理或技術管理方面的能力，能夠妥善處理實際項目運行管理中出現(xiàn)的問題。分析結果表明，當前取得注冊測繪師資格的人員普遍符合實際管理對技術人員的需求。

圖4 取得資格人員畢業(yè)年限圖Fig.4 Distribution of graduation years of qualified registered surveyors

此外，還對取得資格時畢業(yè)年限在3 年及以下的人員情況進行了梳理（圖5），這部分人員共有約0.25 萬人，占比10%。從學歷角度看，以碩士學歷為主，其中，碩士學歷的人員共有約0.18 萬人，占70%；本科學歷的人員共有約0.06萬人，占24%；博士學歷的人員共有約0.01萬人，占6%。從學位獲取情況看，以碩士學位為主，其中，獲取碩士學位的人員共有約0.17 萬人，占69%；獲取學士學位的人員共有約0.06 萬人，占26%；獲取博士學位的人員共有約0.01 萬人，占5%。從學歷專業(yè)角度看，全部都有測繪本專業(yè)或相關專業(yè)背景，且以本專業(yè)為主，其中屬于本專業(yè)的共有約0.22 萬人，占86%；屬于相關專業(yè)的共有約0.04 萬人，占14%。將這部分人員情況與注冊測繪師隊伍的總體情況進行橫向對比發(fā)現(xiàn)，具有博士學歷的人員占總體具有博士學歷人員的37%，具有碩士學歷的人員占總體具有碩士學歷人員的29%，而具有本科學歷的人員僅占總體具有本科學歷人員的4%，沒有無學歷人員。與此同時，具有博士學位的人員占總體具有博士學位人員的36%，具有碩士學位的人員占總體具有碩士學位人員的29%，而具有學士學位的人員僅占總體具有學士學位人員的5%，沒有無學位人員。數(shù)據(jù)表明，這部分人員的起點較高，普遍接受全日制教育，具有碩士及以上學歷學位，整體素質優(yōu)于注冊測繪師隊伍的總體水平，具有較好的理論基礎和專業(yè)素養(yǎng)。另外，從所在單位角度看，這部分人員普遍都是測繪甲級資質單位在編在崗的專業(yè)技術人員。測繪甲級資質單位業(yè)務范圍廣、實施項目多、項目層級高，普遍擁有雄厚的技術實力和濃厚的專業(yè)氛圍，專業(yè)技術人員可以有更多寶貴的實踐機會，這也給年輕專業(yè)技術人員的成長成才提供了沃土。

圖5 畢業(yè)3 年內取得資格人員教育背景結構圖Fig.5 Educational background structure of qualified registered surveyors within 3 years after graduation

1.5 專業(yè)技術職務和管理職務任職情況

為了解注冊測繪師在工作單位的專業(yè)技術職務和管理職務任職情況，結合資料對相關情況進行梳理。

1）從專業(yè)技術職務任職情況來看（圖6），注冊測繪師隊伍中近95%的人員具有專業(yè)技術職務，且職稱序列以工程序列為主，其中，有高級專業(yè)技術職務的人員共約0.86 萬人，占36%；有中級專業(yè)技術職務的人員共約1.01 萬人，占42%；有初級專業(yè)技術職務的人員共有約0.39 萬人，占16%。

圖6 專業(yè)技術職務任職情況圖Fig.6 Distribution of professional and technical positions of qualified registered surveyors

2）從管理職務任職情況來看（圖7），注冊測繪師隊伍中35%的人員具有管理職務，其中，高層管理人員共約0.31 萬人，占13%；中層管理人員共約0.53 萬人，占22%。數(shù)據(jù)表明，注冊測繪師隊伍整體的專業(yè)水準較高，普遍具有中級及以上專業(yè)技術職務，實際工作經(jīng)驗豐富，綜合能力強，能夠保證測繪地理信息成果質量，滿足測繪地理信息工作技術性強的需求。另外，注冊測繪師隊伍中有相當一部分人員還參與所在單位的行政管理，負責項目運行、技術和質檢方面的工作，具有項目運行管理、技術管理和質檢方面的豐富經(jīng)驗，其專業(yè)面較寬，能力滿足相應崗位需求，能夠勝任項目運行、技術和質檢負責人的關鍵崗位。

圖7 管理職務任職情況圖Fig.7 Distribution of management positions of qualified registered surveyors

2 注冊測繪師執(zhí)業(yè)資格制度的若干思考

結合工作實際，重點圍繞注冊測繪師制度在實施過程中存在的問題，提出一些個人的思考，僅供研究探討，以拋磚引玉。

2.1 完善制度體系

現(xiàn)行的注冊測繪師制度體系亟待完善?！蹲詼y繪師制度暫行規(guī)定》《注冊測繪師執(zhí)業(yè)管理辦法（試行）》等規(guī)章制度均為規(guī)范性文件，注冊測繪師制度的法規(guī)層級有待提高。同時，根據(jù)國務院深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的要求，對注冊測繪師在資格考試、注冊管理、繼續(xù)教育和執(zhí)業(yè)管理方面現(xiàn)有的規(guī)章制度進行修訂完善，并與項目管理、成果管理、質量管理和誠信管理等方面的相關制度相銜接。明確注冊測繪師在執(zhí)業(yè)過程中的責權利關系，加強注冊測繪師的執(zhí)業(yè)業(yè)績考核，瞄準市場，緊盯需求，加快推進注冊測繪師執(zhí)業(yè)制度實施。

2.2 區(qū)分專業(yè)方向

測繪行業(yè)涉及的專業(yè)領域廣泛，在實際工作中有專業(yè)方向側重，每個領域都需要投入大量時間和精力去鉆研并積累經(jīng)驗，任何一名注冊測繪師都有擅長的領域且很難在所有專業(yè)領域都有深厚的業(yè)務基礎和執(zhí)業(yè)能力。當前，注冊測繪師資格考試內容涵蓋全部專業(yè)領域，不區(qū)分考試方向。這一方面會導致資質單位在實際工作中不能有效做到知人善用，另一方面也會導致某領域的資深人員因對其他領域經(jīng)驗不足而無法通過資格考試的情況出現(xiàn)，同時還會加大應試人員的備考壓力。

當前注冊測繪師隊伍人員數(shù)量偏低，可以考慮在橫向上將注冊測繪師資格考試按照專業(yè)領域區(qū)分考試方向（測繪方向、地理信息方向等），并在各個考試方向上提高難度及深度，從而有效篩選出專業(yè)領域的優(yōu)秀人才。這樣既可以擴大注冊測繪師隊伍，提升各領域執(zhí)業(yè)人員的綜合能力，又為分類執(zhí)業(yè)試點提供了可能。資質單位可以根據(jù)項目實際情況酌情選用不同資格等級的人員，進一步提高考用契合度。

未來結合測繪市場的需求，還可以在各個考試方向上縱向設置進階階梯，一方面放寬執(zhí)業(yè)資格的入門門檻，另一方面提高進階難度，從而更符合專業(yè)人才的成長規(guī)律，提高人才培養(yǎng)、評價、使用、激勵的科學性、專業(yè)性、靈活性。

2.3 試行代理執(zhí)業(yè)制度

測繪企業(yè)中包含很多小微企業(yè)，對他們而言按照現(xiàn)行的《測繪資質管理辦法》和《測繪資質分類分級標準》中對于專業(yè)技術人員的配置要求去足額配置執(zhí)業(yè)人才仍然存在困難。為解決此類問題，可以考慮以市場化、法治化、國際化為原則，以小微測繪企業(yè)需求為導向，通過立法、頒布部門規(guī)章或規(guī)范性文件等形式，引入第三方注冊測繪師執(zhí)業(yè)事務所，明確代理執(zhí)業(yè)機構的法律效力，為試行代理執(zhí)業(yè)制度創(chuàng)造條件。小微測繪企業(yè)只需要負責測繪項目的生產，把質量檢驗管理交給第三方注冊測繪師事務所負責，雙方分工明確。這樣可以有效解決注冊測繪師制度實施后小微測繪企業(yè)面臨的無注冊測繪師執(zhí)業(yè)的問題，為小微測繪企業(yè)把住質量關，在提高注冊測繪師執(zhí)業(yè)充分度的同時，也降低了小微測繪企業(yè)的運維成本，從而優(yōu)化了測繪市場的營商環(huán)境。

2.4 建設執(zhí)業(yè)信息平臺

建設全國注冊測繪師執(zhí)業(yè)信息化平臺，將測繪資質單位、測繪項目、注冊測繪師執(zhí)業(yè)、誠信等納入平臺一體化管理。實現(xiàn)“一網(wǎng)通查”，減少測繪企業(yè)，特別是招標單位的信息壁壘。針對測繪企業(yè)信譽、注冊測繪師執(zhí)業(yè)質量和執(zhí)業(yè)操守建立執(zhí)業(yè)紅黑榜，樹立正反面典型，嚴格監(jiān)管督查機制。

2.5 以工程建設領域“多測合一”改革為契機推動執(zhí)業(yè)試點

緊緊抓住在工程建設領域“多測合一”中開展注冊測繪師執(zhí)業(yè)試點工作的歷史性機遇，明確注冊測繪師在其中的角色定位，在相關工作中嵌入注冊測繪師簽字蓋章制度，實現(xiàn)以測助審、以測代驗等目標。積極探索在不動產登記中推動注冊測繪師執(zhí)業(yè)以及在涉及多個專業(yè)領域的綜合項目中由多名注冊測繪師共同執(zhí)業(yè)的新路子，以保障測繪成果質量，助力注冊測繪師執(zhí)業(yè)制度落地生根。

3 結 論

《測繪法》明確規(guī)定：從事測繪活動的專業(yè)技術人員應當具備相應的執(zhí)業(yè)資格條件，具體辦法由國務院測繪地理信息主管部門會同國務院人力資源社會保障主管部門規(guī)定。建設好、實施好注冊測繪師制度是國家賦予測繪地理信息主管部門的法定職責，是落實國家總體安全觀的實際需要，是順應民心民意的必然選擇，更是關系到廣大測繪從業(yè)人員職業(yè)情懷和職業(yè)榮譽感的大事。對于落實國家重大戰(zhàn)略實施，規(guī)范測繪地理信息市場行為，促進行業(yè)科學管理和健康快速發(fā)展具有重要意義。隨著注冊測繪師隊伍人員數(shù)量的上升和相關執(zhí)業(yè)制度體系的完善，注冊測繪師制度對測繪地理信息行業(yè)的積極影響必將逐步顯現(xiàn)。如何進一步發(fā)揮注冊測繪師制度本身的優(yōu)越性，將執(zhí)業(yè)人群進行更加科學有效的管理，使注冊測繪師更好地為測繪地理信息行業(yè)有序發(fā)展添磚加瓦，將是一項需要長期研究的課題。