“十四五”基礎測繪規(guī)劃編制研究
——以江蘇省為例

徐 偲，呂志慧，李 真

江蘇省測繪研究所，江蘇 南京 210013

0 引 言

基礎測繪是為經(jīng)濟建設、國防建設、社會發(fā)展和生態(tài)保護提供服務的基礎性工作[1]?？茖W開展“十四五”基礎測繪規(guī)劃編制是謀劃新時期基礎測繪高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎。編制“十四五”基礎測繪規(guī)劃需要廣泛深入開展調(diào)查研究，江蘇省面向國家、省、市、縣4 級自然資源管理部門和相關行業(yè)開展“十四五”基礎測繪規(guī)劃編制專題調(diào)研，調(diào)研小組結合專家座談、問卷調(diào)研、會議調(diào)查、資料分析等方式，向全省13 個設區(qū)市、37 個縣自然資源主管部門發(fā)放調(diào)研問卷，走訪了8 家省級測繪單位和生態(tài)環(huán)境、交通、水利、公安等多領域?qū)＜?，調(diào)研分析測繪相關法律法規(guī)、政府文件、文獻資料70余篇，在總結全省“十三五”基礎測繪發(fā)展基礎、存在不足的基礎上形成了“十四五”基礎測繪發(fā)展的總體布局和建設建議。

1 “十三五”基礎測繪發(fā)展總體評估

面向江蘇省省市縣三級測繪地理信息管理部門，對“十三五”基礎測繪的目標達標和任務完成情況進行調(diào)研評估?！笆濉逼陂g，江蘇省以測繪基準體系、基礎地理信息數(shù)據(jù)庫、基礎航空攝影（三基）建設為重點，結合江蘇實際，特色化開展天地圖·江蘇、智慧江蘇時空信息云平臺、全景江蘇、“1+9”全省應急測繪保障格局建設。緊扣發(fā)展趨勢，積極探索新型基礎測繪實踐和智慧城市時空大數(shù)據(jù)平臺試點建設，在省市縣輔助決策地圖更新、天地圖省市縣節(jié)點一體化建設等方面取得突破性成果。

1.1 測繪基準建設取得新突破

“十三五”期間，江蘇省測繪基準首次實現(xiàn)了大地、高程、深度和重力基準的全覆蓋，初步建成覆蓋全省陸域及近海的高精度、動態(tài)、統(tǒng)一的測繪基準框架。首次建成省級重力控制網(wǎng)，首次建立精度優(yōu)于10 cm 的近海海域深度基準模型，首次建立精度為2 cm、分辨率為2'×2'的陸海統(tǒng)一似大地水準面。

1.2 基礎測繪數(shù)據(jù)資源持續(xù)豐富

建立定期更新、動態(tài)更新機制，對行政區(qū)劃調(diào)整，交通、水利等重要設施及時更新，保證了基礎地理信息資源的現(xiàn)勢性。持續(xù)豐富數(shù)據(jù)種類和維度，開展省管湖泊水下地形測量，建立了多尺度混合三維場景以及精細三維模型。不斷創(chuàng)新數(shù)據(jù)更新機制，推進省市縣聯(lián)動更新機制、DLG 動態(tài)庫建設及增量更新，有效開展新型基礎測繪探索實踐。

1.3 測繪技術水平顯著提升

面向新一代科技革命發(fā)展方向和測繪技術自身發(fā)展規(guī)律，編制了《傾斜數(shù)字航空攝影技術規(guī)程》《三維地理信息數(shù)據(jù)服務規(guī)范》等15 項測繪地理信息國家標準、行業(yè)標準和地方標準。重點突破遙感影像解譯、三維數(shù)據(jù)在線處理、地圖自動綜合等方面的關鍵技術。

1.4 基礎測繪成果應用全面拓展

建成涵蓋時空大數(shù)據(jù)服務、政務地理信息共享交換、全景江蘇三維地理信息服務等內(nèi)容的智慧江蘇時空信息云平臺，形成了面向不同用戶、不同任務、不同場景的地理信息服務能力。按照“1 個省級節(jié)點+多個設區(qū)市、縣級節(jié)點”的總體布局，開展天地圖·江蘇建設。在全國率先建立省市縣輔助決策用圖聯(lián)動更新工作機制，促進全省輔助決策地圖共建共享。發(fā)布江蘇省第一次地理國情普查公報，常態(tài)化開展地理國情基礎性和專題性監(jiān)測，為自然資源管理提供有力數(shù)據(jù)支撐。

2 基礎測繪工作存在的主要不足

基于基礎測繪在自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通、水利、公安不同行業(yè)中應用服務情況、基礎測繪服務國家及省重大戰(zhàn)略服務支撐作用、基礎測繪發(fā)展趨勢等的調(diào)研結果，調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)進入到高質(zhì)量發(fā)展階段、測繪地理信息管理體制發(fā)生變革、新一代信息技術發(fā)展突飛猛進的背景下[2]，基礎測繪建設仍然存在不足。

2.1 基礎測繪與自然資源管理工作融合不夠深入

基礎測繪與自然資源、海洋等工作融合不深，基礎測繪支撐自然資源“兩統(tǒng)一”管理的著力點和應用面有待深化，基礎測繪隊伍支撐自然資源調(diào)查監(jiān)測等工作的潛力尚待發(fā)掘[3]，基礎測繪產(chǎn)品形式、服務方式需要按照深度融入自然資源“兩統(tǒng)一”管理的要求進行變革調(diào)整。

2.2 新型基礎測繪法規(guī)制度和機制建設相對滯后

當前，江蘇省新型基礎測繪建設仍處于積極探索、試點先行、重點突破階段，基礎測繪生產(chǎn)更新方式、產(chǎn)品成果表現(xiàn)形式與需求存在一定差距，省市縣聯(lián)動、聯(lián)庫更新、對象實體化管理等尚未全面實現(xiàn)。特別是相關制度、機制不夠完善，與新型基礎測繪的總體目標要求不相適應[4]。《基礎測繪條例》按比例尺劃分國家、省、市、縣基礎地理信息更新職責，與按地理實體分級、聯(lián)動更新等新型基礎測繪的特征不一致。

2.3 新形勢下地理信息公共服務平臺的定位和職責不夠清晰

當前，智慧江蘇時空信息云平臺、天地圖等地理信息公共服務平臺，在基礎設施建設中不夠凸顯，在江蘇省自然資源管理工作中的定位和服務對象不夠明晰，平臺支撐自然資源管理和社會普適性服務的具體要求尚不明確。平臺統(tǒng)籌共享的地理信息資源不夠豐富，與省大數(shù)據(jù)共享交換平臺有效協(xié)同的機制尚未建立，行業(yè)空間信息資源難以深度、順暢匯聚。

3 推進“十四五”基礎測繪規(guī)劃的若干建議

對標高質(zhì)量發(fā)展對基礎測繪保障服務的要求，“十四五”時期，應堅持問題導向，將應用需求驅(qū)動、基礎測繪自身發(fā)展規(guī)律、新技術發(fā)展變革緊密結合[5-6]，科學編制基礎測繪規(guī)劃，努力推動基礎測繪高質(zhì)量發(fā)展。通過相關法律法規(guī)、政府文件、文獻資料的調(diào)研學習，形成新形勢下基礎測繪的總體布局、發(fā)展方向和建設建議。

3.1 “十四五”基礎測繪規(guī)劃總體布局

基于調(diào)研形成的“十三五”江蘇省基礎現(xiàn)狀和存在不足，提出江蘇省“十四五”基礎測繪發(fā)展的1 個目標、4 個重點、8 項主要任務和5 個實施保障，明確了江蘇省“十四五”基礎測繪發(fā)展的總體布局（圖1）。

圖1 江蘇省“十四五”基礎測繪規(guī)劃總體布局Fig.1 General arrangement of the 14th Five-Year Plan for basic surveying and mapping of Jiangsu Province

3.2 規(guī)劃編制應解決的關鍵問題

1）推進基礎測繪與自然資源管理業(yè)務深度融合。在自然資源“兩統(tǒng)一”管理布局下，深度推進基礎測繪與國土資源、海洋工作的深度融合。按照業(yè)務耦合、數(shù)據(jù)融合的要求，構建基礎測繪支撐自然資源精細化管理的機制、產(chǎn)品、服務等，進一步強化基礎測繪成果對自然資源各項工作的基礎空間框架支撐作用，充分發(fā)揮基礎測繪在質(zhì)量控制、技術標準方面的獨特優(yōu)勢，支撐自然資源調(diào)查監(jiān)測和確權登記工作。對現(xiàn)有基礎測繪隊伍進行結構調(diào)整和能力提升，全面服務自然資源“兩統(tǒng)一”管理。

2）深入實施新型基礎測繪體系建設。依據(jù)新《測繪法》和新型基礎測繪體系建設的新形勢新要求，適時修訂相關法律法規(guī)，為新型基礎測繪建設提供法規(guī)制度保障。加快推進新型基礎測繪轉(zhuǎn)型升級，創(chuàng)新基礎測繪產(chǎn)品形式和生產(chǎn)模式，以自然資源信息化建設為目標，構建省級地理實體基礎時空數(shù)據(jù)庫，加快加大建設實景三維[7]，推進建設省市縣協(xié)同一體的新一代地理信息公共服務平臺。

3）強化橫向多級地理信息資源統(tǒng)籌共享。完善省市縣數(shù)據(jù)獲取和共享協(xié)調(diào)機制、省市縣測繪地理信息聯(lián)動更新機制與標準建設。強化跨領域、跨部門、跨軍地宏觀統(tǒng)籌，推進現(xiàn)代化測繪基準、航空航天遙感、高精度位置服務等重點領域的統(tǒng)籌共建。加強測繪基礎設施、地理信息數(shù)據(jù)、科技資源等方面的共享應用。結合區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃，研究推動區(qū)域內(nèi)測繪基準建設和服務協(xié)同工作[8]。

3.3 規(guī)劃編制內(nèi)容建議

1）陸海統(tǒng)籌測繪基準建設。“十四五”時期，需充分利用國家和周邊省市測繪基準相關資源，統(tǒng)籌江蘇省測繪基準基礎設施資源，不斷豐富測繪基準產(chǎn)品，持續(xù)優(yōu)化陸海一體高精度現(xiàn)代測繪基準體系，全面提升現(xiàn)代測繪基準體系應用和服務能力。

2）基礎地理信息數(shù)據(jù)資源建設?！笆奈濉睍r期，需建立省市縣遙感數(shù)據(jù)獲取協(xié)調(diào)機制，提高數(shù)據(jù)獲取精度，拓展數(shù)據(jù)獲取范圍，推動基礎測繪數(shù)據(jù)獲取范圍向近海、湖泊、水庫和河流拓展。需利用眾源眾包等泛在測繪技術，建立省市縣聯(lián)動協(xié)同更新機制，確保基礎測繪數(shù)據(jù)的鮮活性；需轉(zhuǎn)變數(shù)據(jù)建設方式，加強軍民融合推進海洋基礎測繪工作，加強頂層規(guī)劃，統(tǒng)籌推進市縣級大比例尺基礎地理信息資源建設，實現(xiàn)全省域大比例尺地形圖全覆蓋。

3）新型基礎測繪建設?！笆奈濉睍r期，需根據(jù)自然資源部加快探索構建新型基礎測繪體系的目標，重點把握地理實體、實景三維建設等內(nèi)容，建設符合江蘇省情的地理實體基礎時空數(shù)據(jù)庫，開發(fā)新型基礎測繪產(chǎn)品，推進城市級三維模型市縣建成區(qū)全覆蓋，全面建成多尺度、全空間的實景三維江蘇[9-10]。

4）應用服務體系優(yōu)化完善。“十四五”時期，需立足實景三維江蘇、時空大數(shù)據(jù)平臺、天地圖·江蘇建設，統(tǒng)籌省級和地方有效資源，著力培育一批先行示范點，形成契合江蘇實情、滿足江蘇實際需求、體現(xiàn)江蘇特色的江蘇品牌，打造全國測繪地理信息應用服務高地。

5）科技創(chuàng)新引領驅(qū)動。“十四五”時期，需基于新一代信息技術革命，加快推進關鍵技術攻關和核心技術自主化，建立產(chǎn)學研深度融合的技術創(chuàng)新體系，為基礎測繪轉(zhuǎn)型升級提供有力支撐。

4 結 論

本文從江蘇省測繪地理信息事業(yè)發(fā)展全局著眼，對基礎測繪工作進行調(diào)研分析，并根據(jù)國家對基礎測繪轉(zhuǎn)型升級和新型基礎測繪建設的新要求，提出了新形勢下基礎測繪規(guī)劃在測繪基準、數(shù)據(jù)資源、科技創(chuàng)新和應用服務等方面的發(fā)展方向，明確了“十四五”時期新型基礎測繪的建設內(nèi)容，研究成果可為“十四五”基礎測繪編制提供借鑒。