提高我國地理信息公共服務(wù)水平的若干思考

喬朝飛，陳常松，徐 坤，孫 威，張 月，周 夏

0 引 言

地理信息是指人對地理現(xiàn)象的感知，包括地理系統(tǒng)諸要素的數(shù)量、質(zhì)量、分布特征、相互關(guān)系和變化規(guī)律等，分為空間位置信息和屬性特征信息[1]。向全社會提供地理信息公共服務(wù)是縣級以上人民政府測繪地理信息主管部門的一項重要職責(zé)。近年來，各級測繪地理信息部門通過多種方式向社會提供了各類地理信息公共產(chǎn)品，取得了一定成績。同時應(yīng)看到，與人民對地理信息產(chǎn)品日益旺盛的需求相比，我國地理信息公共服務(wù)仍然存在較大的不足。

1 相關(guān)概念分析

1.1 公共服務(wù)的概念

所謂公共服務(wù)，是指公共部門直接或間接(如通過財政補貼或購買服務(wù)的方式)對其所屬轄區(qū)內(nèi)的公眾提供的服務(wù)。如教育、科技、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等[2]。根據(jù)定義可知，公共服務(wù)的提供主體是公共部門，提供的對象是公眾，提供的方式有直接和間接（通過財政補貼或購買服務(wù)）兩種，即通過使用公共權(quán)力和公共資源來提供。

狹義的公共服務(wù)不包括政府部門所從事的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、生態(tài)環(huán)境保護等職能活動，即凡屬政府的行政管理行為，維護市場秩序和社會秩序的監(jiān)管行為，以及影響宏觀經(jīng)濟和社會整體的操作性行為，都不屬于狹義公共服務(wù)，因為這些政府行為的共同點，是它們都不能使公民的某種具體的直接需求得到滿足[3]。

1.2 地理信息公共服務(wù)的概念

關(guān)于地理信息公共服務(wù)，目前尚未有統(tǒng)一、權(quán)威的定義。全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會公布的《地理信息系統(tǒng)名詞（第二版）》中對地理信息服務(wù)的定義是：在多種通信網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，按照一定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以多種方式將通過測繪、遙感、地理信息系統(tǒng)技術(shù)、衛(wèi)星定位技術(shù)和傳感器技術(shù)等所獲取的地理空間信息提供給用戶，為用戶查詢、感知、掌握、利用地理環(huán)境提供信息支持的技術(shù)方式。是地球空間技術(shù)的重要組成部分，也是空間信息技術(shù)發(fā)展的必然趨勢[4]。由此定義可知，地理信息服務(wù)的核心是為用戶提供地理空間信息。

根據(jù)上述地理信息服務(wù)的定義和前文中公共服務(wù)的定義，可將地理信息公共服務(wù)定義為：政府使用公共權(quán)力和公共資源向全社會提供地理信息公共產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)的行為。

在上述定義中，地理信息公共服務(wù)提供的主體——政府是指生產(chǎn)、保管和提供各類地理信息資源的相關(guān)政府部門，包括自然資源、水利、交通、農(nóng)業(yè)等部門；服務(wù)的對象——全社會涵蓋了政府、企業(yè)、非政府組織和公民；服務(wù)的內(nèi)容主要是各類地理信息數(shù)據(jù)。

2 我國地理信息公共服務(wù)現(xiàn)狀

2.1 服務(wù)主體

《測繪法》第四十條第三款規(guī)定：縣級以上人民政府測繪地理信息主管部門應(yīng)當(dāng)及時獲取、處理、更新基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，通過地理信息公共服務(wù)平臺向社會提供地理信息公共服務(wù)，實現(xiàn)地理信息數(shù)據(jù)開放共享[5]?？梢姡骷壸匀毁Y源部門是地理信息公共服務(wù)的主體。在國務(wù)院各部門的“三定”方案中，自然資源部是唯一一個被明確賦予地理信息公共服務(wù)管理職責(zé)的部門?！蹲匀毁Y源部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確，自然資源部負責(zé)地理信息公共服務(wù)管理[6]。水利、交通、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)等部門的“三定”方案中雖然沒有明確提出地理信息公共服務(wù)，但是一些職責(zé)與地理信息公共服務(wù)密切相關(guān)。

2.2 公共產(chǎn)品

根據(jù)自然資源部2019 年的統(tǒng)計，自然資源部所屬單位共保管有200 種地理信息數(shù)據(jù)成果，數(shù)據(jù)按領(lǐng)域分類情況見表1。所有數(shù)據(jù)均對外提供使用，其中須審批的有139 種，占比為69.5%。156 種數(shù)據(jù)已定密，仍有44 種數(shù)據(jù)尚未定密。向社會公布的成果有134 種，占比為67%。

表1 自然資源部有關(guān)直屬單位保管的地理信息數(shù)據(jù)分類統(tǒng)計表Tab.1 The geoinformation data kept by subordinate units of the Ministry of Natural Resources

上述地理信息數(shù)據(jù)大部分是涉密數(shù)據(jù)，且使用時需履行相關(guān)審批手續(xù)，因此并非真正意義上的公共產(chǎn)品，即完全向社會公開，無需審批。當(dāng)前符合此要求的真正意義上的公共產(chǎn)品是公眾版測繪成果。

公眾版測繪成果，是指國家認可的、適合公眾公開使用的系列標(biāo)準(zhǔn)化測繪成果[7]。《測繪法》第三十四條規(guī)定：縣級以上人民政府測繪地理信息主管部門應(yīng)當(dāng)積極推進公眾版測繪成果的加工和編制工作，通過提供公眾版測繪成果、保密技術(shù)處理等方式，促進測繪成果的社會化應(yīng)用[5]?！兜貓D管理條例》第十四條第一款規(guī)定：縣級以上人民政府測繪地理信息行政主管部門應(yīng)當(dāng)向社會公布公益性地圖，供無償使用[8]。上述規(guī)定明確，自然資源部門應(yīng)無償向社會提供包括公益性地圖等的公眾版測繪成果。

我國現(xiàn)有的公眾版測繪成果主要是由自然資源部提供的兩大類公眾版測繪成果，一類是1 ∶25 萬公眾版基礎(chǔ)地理信息成果，另一類是標(biāo)準(zhǔn)地圖。

1）1 ∶25 萬公眾版基礎(chǔ)地理信息成果。原國家測繪局早在2007 年就開始了1 ∶25 萬比例尺公眾版地圖的研發(fā)工作。2009 年2 月，1 ∶25 萬比例尺公眾版地圖試生產(chǎn)項目通過驗收。通過保密技術(shù)處理，逐步形成了全國范圍816 幅1 ∶25 萬比例尺公眾版地圖數(shù)據(jù)，并研制了地圖保密技術(shù)處理和公眾版地圖編制出版軟件。目前，全國地理信息目錄服務(wù)系統(tǒng)提供下載1 ∶25萬公眾版基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的整體現(xiàn)勢性為2015年，圖層內(nèi)容含水系（點、線、面）、公路（線）、鐵路（線）、居民地（點、面）、居民地地名（注記點）、自然地名（注記點）等9 類要素層[9]。此外，“天地圖”平臺上也提供有1 ∶25 萬公眾版地圖的下載服務(wù)。

2）標(biāo)準(zhǔn)地圖。標(biāo)準(zhǔn)地圖依據(jù)中國和世界各國國界線畫法標(biāo)準(zhǔn)編制而成，可用于新聞宣傳用圖、書刊報紙插圖、廣告展示背景圖、工藝品設(shè)計底圖等，也可作為編制公開版地圖的參考底圖。

在國家層面，近年來，原國家測繪地理信息局組織編制了《中華人民共和國地圖》和《世界地圖》等公益性標(biāo)準(zhǔn)地圖，通過“天地圖”網(wǎng)站免費向社會公眾提供瀏覽和地圖下載服務(wù)。截至2021 年7 月，“天地圖”上發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)地圖包括中國地圖245 幅、世界地圖69 幅、專題地圖10 幅，以及自助制圖底圖4 幅。在省級層面，31 個省份提供了在線標(biāo)準(zhǔn)地圖服務(wù)，累計發(fā)布約9000幅標(biāo)準(zhǔn)地圖和8 幅自助制圖底圖。

2.3 服務(wù)方式

地理信息公共服務(wù)主要通過線上和線下兩種方式。線下方式是用戶到相關(guān)的行政服務(wù)大廳、資料館等現(xiàn)場申領(lǐng)數(shù)據(jù)。線上方式主要是通過相關(guān)的地理信息公共服務(wù)平臺。自然資源部向社會提供地理信息公共服務(wù)的平臺主要有“天地圖”“地質(zhì)云”等。

3 我國地理信息公共服務(wù)存在的不足

3.1 自然資源部內(nèi)統(tǒng)籌不足

在自然資源部內(nèi)，不同種類地理信息數(shù)據(jù)的公開程度不同，數(shù)據(jù)提供能力不均衡。地質(zhì)、測繪、林草領(lǐng)域的地理信息公共產(chǎn)品種類較多，對社會開放的程度較好，而土地、海洋領(lǐng)域的數(shù)據(jù)主要是服務(wù)于業(yè)務(wù)需要，向社會開放的程度不高。自然資源部組建后，各領(lǐng)域業(yè)務(wù)名義上雖然統(tǒng)一于一個部門之內(nèi)，但是各領(lǐng)域的地理信息公共服務(wù)仍然呈現(xiàn)“各自為戰(zhàn)”的局面，尚未形成“一盤棋”。公共服務(wù)內(nèi)容分散，服務(wù)平臺、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，用戶往往需要注冊多個賬戶、登陸多個平臺，使用不便。不同種類數(shù)據(jù)采用的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，亟待整合。

3.2 公共產(chǎn)品種類不夠豐富

當(dāng)前，真正意義上的地理信息公共產(chǎn)品只有前述的1 ∶25 萬地理信息成果和標(biāo)準(zhǔn)地圖，絕大多數(shù)的地理信息成果沒有公眾版。標(biāo)準(zhǔn)地圖都是靜態(tài)的地圖，不能更改，只能作為背景使用。地理信息公共產(chǎn)品主要包括4D產(chǎn)品、基本比例尺地形圖、大地控制成果等，種類相對單一，已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)用戶的多樣化需求。

3.3 服務(wù)水平亟待提高

在服務(wù)方式上，離線服務(wù)方式仍然占主流，在線提供方式不足。政府部門提供地理信息公共服務(wù)時，許多仍是采取離線的方式，數(shù)據(jù)提供通過拷貝方式。這種方式的效率不高，給用戶帶來諸多不便，而且服務(wù)不夠透明。

4 發(fā)達國家的經(jīng)驗

通過調(diào)研美國、加拿大、英國、德國、芬蘭、日本、澳大利亞等發(fā)達國家地理信息公共服務(wù)的現(xiàn)狀，得出以下幾條有益經(jīng)驗。

4.1 具有高效權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu)

美國、英國等發(fā)達國家十分注重通過設(shè)立相關(guān)機構(gòu)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及地理信息的標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)等。在美國，聯(lián)邦層面的地理信息協(xié)調(diào)機制是聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會（FGDC），它致力于美國國家地理信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的研究制定，確保不同區(qū)域的地理框架數(shù)據(jù)的一致性和不同要素類型數(shù)據(jù)的一致性，同時支持國家空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在英國，英國地理空間委員會是內(nèi)閣內(nèi)的一個專家委員會，主要職責(zé)是制定英國的地理空間戰(zhàn)略，并通過多種方式促進對地理信息數(shù)據(jù)的最優(yōu)利用，運用不同的手段來處理與公共部門、地方政府和私營機構(gòu)的關(guān)系。

4.2 地理信息公共產(chǎn)品類型多樣

美國地質(zhì)調(diào)查局（USGS）主要提供5 大類公共產(chǎn)品：數(shù)據(jù)和工具、地圖、出版物、軟件、多媒體圖庫。加拿大的政府部門通過GeoConnections 項目的實施，能夠提供約2600 種網(wǎng)絡(luò)地理信息服務(wù)，其中包含62000 個圖層。英國軍械測量局高精度的MasterMap 的關(guān)鍵內(nèi)容完全向社會開放，其余數(shù)據(jù)免費提供。芬蘭國家土地測量局（NLS）提供的公開產(chǎn)品包括底圖系列（柵格）、地籍索引圖、控制點、數(shù)字高程模型、地名、三維激光掃描數(shù)據(jù)、NLS 正射影像、地形數(shù)據(jù)庫、描述整個芬蘭地形的數(shù)據(jù)集等產(chǎn)品。日本國土地理院（GSI）公開出售的地理信息產(chǎn)品主要包括控制點數(shù)據(jù)，大地水準(zhǔn)面、重力和地磁數(shù)據(jù)，各類中、小比例尺數(shù)字和紙質(zhì)地形圖，1 ∶1 萬～1 ∶2.5 萬比例尺航空影像，5 m、10 m 分辨率數(shù)字高程模型等。

4.3 地理信息公共服務(wù)平臺發(fā)揮重要作用

發(fā)達國家的地理信息公共服務(wù)的方式主要以在線提供為主要方式，各類地理信息公共服務(wù)平臺在其中發(fā)揮著重要作用。

美國FGDC 主導(dǎo)建設(shè)的地理信息在線服務(wù)平臺（GeoPlatform.gov）的目標(biāo)受眾包括聯(lián)邦機構(gòu)、州、地方和部落政府、私營部門、學(xué)術(shù)界和公眾，管理的數(shù)據(jù)、服務(wù)分為18 個主題，提供了5 大類服務(wù)。加拿大聯(lián)邦地理空間平臺（FGP）的公共站點位于政府門戶的公開地圖（Open Maps）網(wǎng)站上，地理信息產(chǎn)品的分類方式多種多樣。英國政府?dāng)?shù)據(jù)公開門戶網(wǎng)站（Data.gov.uk）上發(fā)布了政府和公共部門的各類公開數(shù)據(jù)，分為12 個專題。德國聯(lián)邦政府和各州聯(lián)合搭建的Geoportal.de 網(wǎng)站提供對德國空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施（GDI-DE）中數(shù)據(jù)和服務(wù)的集中訪問。芬蘭的國家地理門戶（Paikkatietoikkuna）包含來自50 多個機構(gòu)的1500 個地圖圖層。

4.4 重視用戶需求

發(fā)達國家在提供地理信息公共服務(wù)時，普遍重視了解社會公眾的實際需求。地理信息公共服務(wù)平臺上通常設(shè)有專門的欄目，用于收集用戶的反饋和建議。

5 “十四五”時期加強地理信息公共服務(wù)的政策建議

5.1 大力加強公眾版基礎(chǔ)測繪成果開發(fā)

當(dāng)前，我國地理信息公共服務(wù)存在的主要不足在于公共產(chǎn)品嚴重不足。為此，應(yīng)抓住此主要矛盾，加快推進公眾版基礎(chǔ)測繪成果開發(fā)。到2025 年，建成以1 ∶1萬和1 ∶5 萬比例尺數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的公眾版測繪成果框架數(shù)據(jù)集，基本形成公眾版測繪成果開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)流程，95%的用戶使用的測繪成果都不涉密[10]，主要工作如下。

1）開展相關(guān)試點。根據(jù)測繪成果保密與公開的有關(guān)文件的規(guī)定，分別在國家和省級層面開展公眾版基礎(chǔ)測繪成果開發(fā)的有關(guān)試點。通過試點，總結(jié)提煉國家和省級公眾版基礎(chǔ)測繪成果的主要內(nèi)容和種類等。

2）制定有關(guān)技術(shù)規(guī)范。總結(jié)國家和省級試點的經(jīng)驗，制定國家和省級公眾版基礎(chǔ)測繪成果開發(fā)的技術(shù)規(guī)范。

3）立項開展相關(guān)重大項目。為確保公眾版基礎(chǔ)測繪成果開發(fā)工作具有穩(wěn)定的資金支持，在開展試點的同時，分別在國家和省級層面申報公眾版基礎(chǔ)測繪成果開發(fā)的重大項目。

5.2 大力研發(fā)新型地理信息公共產(chǎn)品

現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)地圖產(chǎn)品主要是靜態(tài)地圖產(chǎn)品，無法靈活編輯處理，而且地理信息公共產(chǎn)品的種類較為單一。這已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟時代的要求。為此，自然資源部應(yīng)組織專門的科研力量，根據(jù)信息時代數(shù)字地圖動態(tài)的特點[11]，大力研發(fā)新型的地理信息公共產(chǎn)品。這些產(chǎn)品應(yīng)是動態(tài)的、易于編輯處理的，能夠很好滿足用戶千變?nèi)f化的需求。

5.3 開展定制式服務(wù)

現(xiàn)實中，不同用戶對地理信息公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求千差萬別，傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化的測繪4D 產(chǎn)品等地理信息產(chǎn)品等已不能很好滿足用戶的需要。為此，需要開展定制式的服務(wù)。提供地理信息公共服務(wù)的機構(gòu)應(yīng)在廣泛收集用戶需求和對產(chǎn)品使用反饋意見的基礎(chǔ)上，開發(fā)更多的個性化地理信息公共產(chǎn)品。

5.4 提高在線服務(wù)比例

為改變目前地理信息公共服務(wù)多以離線式提供的不足，今后，應(yīng)大力提高在線服務(wù)的比例，使數(shù)據(jù)多跑路，用戶少跑腿，使更多地理信息服務(wù)事項在網(wǎng)上辦理，必須到現(xiàn)場辦的也要力爭做到只進一扇門，最多跑一次。提供地理信息公共服務(wù)的機構(gòu)應(yīng)制定在線公共服務(wù)指南，對用戶登錄、服務(wù)種類、服務(wù)流程、需提供的材料、數(shù)據(jù)獲取方式等進行詳細說明，指導(dǎo)用戶便捷地獲取所需公共產(chǎn)品和服務(wù)。