提高人大代表建議質(zhì)量研究
——以S省100份人大代表建議文本為研究對(duì)象

□ 郭正陽(yáng) 李鑫陽(yáng) 趙軍梅 于鵬程

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！比舜蟠碜鳛槿嗣翊泶髸?huì)制度的主體，能否有效履職是人大制度能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證。提出議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)是人大代表履行職權(quán)的重要方式，而代表所提出的議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的質(zhì)量則直接關(guān)系到其履職質(zhì)量的高低。本課題旨在研究如何提高人大代表的建議質(zhì)量，將聚焦于人大代表建議的文本分析，以量化研究和質(zhì)性研究相結(jié)合的方式探究其目前存在的問(wèn)題。針對(duì)目前該研究領(lǐng)域缺乏具體可操作的特點(diǎn)，在參考現(xiàn)有文獻(xiàn)資料及研究成果的基礎(chǔ)上，以S 省第十三屆人民代表大會(huì)的100 份建議為具體研究對(duì)象，并回收了S 省C 市的881 份人大代表的問(wèn)卷調(diào)查，通過(guò)質(zhì)性分析與量化分析相結(jié)合、文獻(xiàn)研究與實(shí)證研究雙結(jié)合的方法，探討了提高人大代表建議質(zhì)量的具體方式方法，并給出切實(shí)可行的意見(jiàn)。

一、研究問(wèn)題的提出

人大代表向人民代表大會(huì)提出議案建議，既是其所聯(lián)系選民意志的政治表達(dá)，又是民主權(quán)利的政治實(shí)踐。人大代表撰寫議案建議質(zhì)量的提高，意味著人大代表整體素質(zhì)和履職能力的提高，意味著人民群眾普遍關(guān)心、高度關(guān)注、特別關(guān)切的急難愁盼問(wèn)題能更快更好地得到有關(guān)部門重視，也將有利于人民代表大會(huì)制度能更好地發(fā)揮治理效能和權(quán)力機(jī)關(guān)作用。

議案與建議、批評(píng)、意見(jiàn)是兩類不同的文本形式，與前者相比而言后者更具有靈活性：其一，所提內(nèi)容既可以是人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，也可以是對(duì)其他機(jī)關(guān)單位的建議、批評(píng)與意見(jiàn)；其二，對(duì)提出的代表人數(shù)無(wú)硬性要求，既可以聯(lián)名提出，也可以單獨(dú)提出；其三，提出時(shí)間、撰寫格式等方面也沒(méi)有特殊具體規(guī)定。建議提出后，由承辦單位根據(jù)實(shí)際情況研究辦理并答復(fù)。

基于此，建議相對(duì)議案來(lái)說(shuō)是代表履職更為主要的方式，但也由于對(duì)其規(guī)定較少，使得代表在撰寫建議方面可發(fā)揮的空間和自由性、隨意性較大，容易導(dǎo)致建議質(zhì)量參差不齊，普遍存在質(zhì)量不過(guò)硬、格式不規(guī)范、內(nèi)容不精準(zhǔn)、行文不統(tǒng)一等問(wèn)題。故此，本文將人大代表建議作為主要研究對(duì)象。

二、現(xiàn)有研究的評(píng)述

由于人大代表的議案建議數(shù)量及質(zhì)量呈逐年遞增趨勢(shì)，因而近年來(lái)有關(guān)研究也在相應(yīng)增加。但梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)該類研究主要以議案為對(duì)象，多采用質(zhì)性研究方法，以從現(xiàn)狀、問(wèn)題、原因及對(duì)策等方面著手的分析和說(shuō)明見(jiàn)長(zhǎng)，缺乏具體的個(gè)案研究，在提高議案建議的質(zhì)量方面多是泛泛而談，缺少具體改進(jìn)措施。

（一）分析議案建議現(xiàn)狀全貌和總體情況

現(xiàn)有文獻(xiàn)基本均對(duì)人大代表議案建議現(xiàn)狀做了大致分析，可以得出的初步結(jié)論是：目前人大代表的議案建議呈現(xiàn)出數(shù)量逐年增多同時(shí)質(zhì)量也在逐年提高的總體特點(diǎn)。但這部分研究多為質(zhì)性研究，缺乏量化分析，總體而言比較空泛，主要體現(xiàn)在既沒(méi)有全國(guó)和地方各級(jí)人大關(guān)于代表議案建議的整體情況介紹，也缺乏相關(guān)數(shù)量、具體類別、辦理情況等各方面的詳細(xì)數(shù)據(jù)，難以使人掌握全貌，基本只能以好壞優(yōu)劣來(lái)粗略判定其整體性質(zhì)。

（二）研究議案建議的整體問(wèn)題及其成因

綜合來(lái)看，現(xiàn)有研究針對(duì)議案的分析較多，而涉及建議提出的問(wèn)題較少。但必須注意的是，建議由于所受限制較小，提出資格條件較之議案更為寬松，這也導(dǎo)致其數(shù)量往往數(shù)倍于議案，且涉及內(nèi)容更為廣泛、龐雜，提出時(shí)常常和議案混淆，所以對(duì)其應(yīng)更加重視。另外單就對(duì)議案存在問(wèn)題的研究而言，基本涵蓋了從形式到內(nèi)容再到質(zhì)量等多方面，相對(duì)而言較為全面，但是對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生原因的分析普遍流于表面，且多為泛泛而談，沒(méi)有更進(jìn)一步挖掘深層次原因，這也直接導(dǎo)致了相關(guān)對(duì)策和改進(jìn)方法的有效性不高。同時(shí)，缺乏對(duì)議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的原文文本研究，沒(méi)有針對(duì)性提出和分析具體問(wèn)題，也就難以有針對(duì)性地提出提高質(zhì)量的具體舉措。另外值得關(guān)注的是，代表的知情知政、視察調(diào)研能否得到保障，議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)辦理效果是否明顯，在很大程度上決定了代表履職的積極性和責(zé)任感，也直接決定了撰寫內(nèi)容質(zhì)量的高低。

（三）提出改善議案建議質(zhì)量的相關(guān)對(duì)策

提高人大代表撰寫議案建議的質(zhì)量是相關(guān)文獻(xiàn)和研究中最為核心、最受關(guān)注的問(wèn)題。對(duì)其質(zhì)量的研究普遍來(lái)看覆蓋面廣、亮點(diǎn)較多、思路開(kāi)闊，相關(guān)對(duì)策綜合性強(qiáng)、可行性高，但是在具體操作環(huán)節(jié)和落地實(shí)施方面還缺少細(xì)節(jié)的支撐和案例的演示，這也意味著對(duì)策的可操作性研究還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，相關(guān)配套措施也需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。對(duì)人大代表進(jìn)行個(gè)案分析是本研究主要采取的方法，將質(zhì)性研究與量化研究相結(jié)合，通過(guò)個(gè)案總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、反思教訓(xùn)、提煉制度，只有具體落實(shí)到一名名人大代表和一份份議案建議中來(lái)探討問(wèn)題，才能準(zhǔn)確把握議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)質(zhì)量問(wèn)題的根本癥結(jié)所在，從而提出針對(duì)性舉措進(jìn)行精準(zhǔn)施策。

總的來(lái)看，截至目前本課題的研究數(shù)量不多、質(zhì)量不高，相關(guān)文章大多數(shù)集中在新聞報(bào)道、報(bào)紙雜志、評(píng)論文章和領(lǐng)導(dǎo)講話上，學(xué)術(shù)類、研究型的文章文獻(xiàn)數(shù)量較少。從內(nèi)容來(lái)看，現(xiàn)有研究中的宏觀數(shù)據(jù)和微觀調(diào)研均明顯不足，難以有效掌握議案和建議的整體質(zhì)量。同時(shí)，相關(guān)文獻(xiàn)中粗線條、原則性的指導(dǎo)措施較多，可操作性不強(qiáng)，也亟待進(jìn)一步研究完善和落地落細(xì)。

三、研究方法的介紹

本研究采取了質(zhì)性與量化相結(jié)合的研究方法，通過(guò)對(duì)100 份人大代表建議文本和對(duì)881 名人大代表的調(diào)研問(wèn)卷結(jié)果進(jìn)行量化分析得出整體概述后，再通過(guò)分析歸納總結(jié)其在內(nèi)容與形式上存在的問(wèn)題及相應(yīng)對(duì)策。

前者出于方便采用非隨機(jī)抽取原則，選取了S省第十三屆人民代表大會(huì)三次會(huì)議的100份人大代表建議為研究文本，并將其進(jìn)行編號(hào)：建議（1.0，1.1，1.2……1.9），建議（2.0，2.1，2.2……2.9）……建議（10.0，10.1，10.2……10.9）。后者按方便原則對(duì)S 省C 市的881 名各級(jí)人大代表進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)研，綜合來(lái)看，受訪的各級(jí)代表占人大代表總數(shù)整體分布情況與當(dāng)?shù)貙?duì)應(yīng)級(jí)別人大代表總數(shù)大致成比例分布，具有典型代表性。

從研究方法來(lái)看，所選取的100 份文本集中在S 省某時(shí)間段，且非隨機(jī)抽取，因而，不能代表S省乃至全國(guó)整體建議質(zhì)量及存在的問(wèn)題，該研究只能反映S 省該時(shí)間段的建議存在的某些問(wèn)題，但這些問(wèn)題具有一定的普遍性和代表性，針對(duì)該問(wèn)題提出的對(duì)應(yīng)舉措也有一定借鑒意義。本研究的問(wèn)卷調(diào)查人群是屬地為S 省C 市的人大代表，從鄉(xiāng)級(jí)人大代表到全國(guó)人大代表均有涉及，他們對(duì)問(wèn)卷的作答集中反映了駐該市的五級(jí)人大代表在提出建議方面存在的普遍問(wèn)題，本研究對(duì)問(wèn)題的回答及解析也具有一定參考價(jià)值。

四、研究結(jié)果的分析

通過(guò)文本分析和問(wèn)卷調(diào)查，本部分將具體分析研究結(jié)果。首先介紹文本的整體情況，包括建議涉及內(nèi)容及對(duì)應(yīng)比例，對(duì)文本的整體情況做客觀評(píng)價(jià)；其次分析建議中存在的問(wèn)題，著重于建議內(nèi)容本身并從題目、結(jié)構(gòu)、篇幅等方面進(jìn)行補(bǔ)充；最后從建議文本本身和問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果兩方面給出具體舉措。

（一）整體情況

本研究對(duì)象為S省十三屆人大三次會(huì)議中抽取的100份建議文本，內(nèi)容涉及國(guó)計(jì)民生方方面面，具體比例情況見(jiàn)表1。

由于本研究是出于方便而非隨機(jī)抽取的建議，因而其所涉及的內(nèi)容比例不能代表S省十三屆人大三次會(huì)議人大代表建議內(nèi)容的比例，也不能代表S省歷屆人大代表建議的內(nèi)容比例。但作為參考，依然可以看到醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城建環(huán)資、教育科研等與民眾生活密切相關(guān)的問(wèn)題是代表反映最為集中的問(wèn)題。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出問(wèn)題和提好問(wèn)題是代表工作的靈魂，也是政府借此了解民意訴求、解決民生問(wèn)題的關(guān)鍵。下面，我們就100 份建議文本存在的問(wèn)題做具體分析。

表1：建議類別占比表

（二）存在問(wèn)題

圍繞建議質(zhì)量這一核心，梳理總結(jié)研究的建議中值得學(xué)習(xí)借鑒的優(yōu)點(diǎn)并分析存在的具體問(wèn)題。這些問(wèn)題以內(nèi)容為主并涉及題目、結(jié)構(gòu)、篇幅等方面，值得人大代表在今后撰寫議案建議時(shí)有意識(shí)克服與規(guī)避。

1.內(nèi)容方面

（1）涉多個(gè)議題非一事一議

《S省人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的提出和處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“建議提出與處理辦法”）第六條規(guī)定，“代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，一事一議，事由清楚，內(nèi)容具體”，但是本研究的對(duì)象中許多都存在同一份建議中提出多個(gè)議題的通病。

如建議1.2，該建議圍繞從本地實(shí)際出發(fā)，為創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境提出了四項(xiàng)內(nèi)容，包括提升以小雜糧為代表的特色農(nóng)產(chǎn)品種植業(yè)扶持力度；加強(qiáng)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；打造系統(tǒng)性、協(xié)同性的發(fā)展環(huán)境；進(jìn)一步優(yōu)化中心城市規(guī)劃建設(shè)。前述每項(xiàng)內(nèi)容都牽涉一個(gè)宏大產(chǎn)業(yè)或是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不但需要配套政策支持，而且內(nèi)容之龐雜、難度之大無(wú)一不使得其短期內(nèi)難以完成，最終很可能不了了之。而在本研究的100個(gè)案例中與建議1.2相類似的不在少數(shù)，一案多議導(dǎo)致建議難以聚焦到特定問(wèn)題上，也給其后續(xù)督辦工作帶來(lái)阻力。

（2）屬私域范疇非公共問(wèn)題

人大代表提出的建議應(yīng)本著從公共利益出發(fā)、為人民群眾服務(wù)的原則，杜絕以權(quán)謀私、徇情枉法，因而，研究對(duì)象中本身不應(yīng)當(dāng)作為建議提出的內(nèi)容尤為值得關(guān)注。《建議提出與處理辦法》第八條規(guī)定：“下列事項(xiàng)不應(yīng)當(dāng)作為代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)提出：涉及解決代表本人及其親屬個(gè)人問(wèn)題的；代轉(zhuǎn)人民群眾來(lái)信的；屬于學(xué)術(shù)探討、產(chǎn)品推介的；其他不應(yīng)當(dāng)作為代表建議批評(píng)和意見(jiàn)的?！痹诒狙芯繉?duì)象中，確實(shí)存在部分本不宜由代表通過(guò)議案建議方式提出的內(nèi)容。

如建議3.0是關(guān)于某民營(yíng)企業(yè)某項(xiàng)目管理公示辦法的建議，該建議涉及某企業(yè)因環(huán)境評(píng)估未能及時(shí)開(kāi)工投產(chǎn)與省政府沒(méi)有公示相關(guān)辦法有關(guān)，落款人也是某公司，可判定屬于代轉(zhuǎn)企業(yè)來(lái)信。建議3.4是關(guān)于政府未能兌現(xiàn)承諾使民營(yíng)企業(yè)面臨生產(chǎn)原料短缺的瓶頸，建議政府盡快對(duì)相關(guān)礦產(chǎn)資源的使用權(quán)進(jìn)行批復(fù)的問(wèn)題，這類問(wèn)題以人大代表建議的名義提出不妥當(dāng)，如果確是因?yàn)檎邲Q策導(dǎo)致，則可由代表前期作充分調(diào)研后將該個(gè)案作為典型來(lái)說(shuō)明政府因政策延誤、決策失信等導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)問(wèn)題，并以此督促政府履職盡責(zé)。相比之下建議1.1 就是一個(gè)正面典型示范，該建議是關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)企業(yè)商品房預(yù)售資金監(jiān)管的建議，以T 市某樓盤因開(kāi)發(fā)商挪用預(yù)售資金而無(wú)法按期交房引發(fā)群體性事件為例詳細(xì)闡明此類問(wèn)題，并給出了建設(shè)性解決方案。

因此，代表在提出相關(guān)議案建議時(shí)，必須充分考慮該問(wèn)題的共性，以典型性、公共性和代表性為出發(fā)點(diǎn)建言獻(xiàn)策，起到政府與民眾的暢通橋梁和堅(jiān)韌紐帶作用。

（3）過(guò)于寬泛難以有效落實(shí)

《建議提出與處理辦法》第五條規(guī)定：“代表應(yīng)圍繞本省政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活中的重大問(wèn)題和人民群眾關(guān)心的問(wèn)題，提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)?！睂?duì)其前半部分也即重大問(wèn)題，本研究中聚焦于此的建議往往過(guò)于宏觀而難以落實(shí)。由于代表所聯(lián)系群體不同、代表區(qū)域不同導(dǎo)致利益不同、訴求不同，如果僅就宏觀問(wèn)題泛泛而談，則不但存在深度不夠，而且因視野所限極易出現(xiàn)站位不準(zhǔn)不高等問(wèn)題。

如建議1.3 所提不但屬于一案多議，而且因其性質(zhì)相當(dāng)于政府總體規(guī)劃而難以落實(shí)。內(nèi)容圍繞立足十四五規(guī)劃推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提出五項(xiàng)舉措，具體規(guī)劃包括：人力資源和社會(huì)保障，人口發(fā)展，公共服務(wù)均等化，汾河水生態(tài)修復(fù)工程，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)智慧城市示范區(qū)建設(shè)。該建議第四條關(guān)于汾河水生態(tài)修復(fù)、第五條前沿技術(shù)推動(dòng)智慧城市示范區(qū)建設(shè)都屬較具體、緊迫有創(chuàng)意的問(wèn)題，但因?yàn)檠蜎](méi)在一系列宏大規(guī)劃當(dāng)中，代表沒(méi)有精力做具體調(diào)研，且囿于篇幅所限也無(wú)法給出具體實(shí)施意見(jiàn)和解決辦法，導(dǎo)致這類有價(jià)值的建議很可能被忽略而無(wú)法落實(shí)。

故此，關(guān)乎全省的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題，應(yīng)由省委、省政府基于對(duì)省情的全面掌握作出全局性的整體安排與戰(zhàn)略部署，由個(gè)別代表提出此類問(wèn)題則不合時(shí)宜且難以落實(shí)。人大代表更應(yīng)立足所在行業(yè)、區(qū)域的實(shí)際情況提出建議，反映所聯(lián)系人民群眾的具體問(wèn)題。

（4）未經(jīng)調(diào)研缺乏內(nèi)容支撐

代表建議一經(jīng)提出，各對(duì)口單位都必須對(duì)其進(jìn)行討論、研究及辦理，因此代表應(yīng)該對(duì)其所提出的建議負(fù)首要責(zé)任，認(rèn)真做好前期調(diào)研工作?！督ㄗh提出與處理辦法》第五條規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)與原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，通過(guò)觀察、專題調(diào)研、走訪、座談等方式，聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和要求?！笔聦?shí)反復(fù)證明沒(méi)有調(diào)研就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，本研究中沒(méi)有調(diào)研基礎(chǔ)的建議有些屬于代表基于個(gè)人認(rèn)知想象出來(lái)的問(wèn)題，有些則是根據(jù)政策文件推導(dǎo)出來(lái)的問(wèn)題，有些則屬無(wú)根浮萍，內(nèi)容空洞無(wú)物，沒(méi)有事實(shí)根據(jù)。

比如建議1.0提出應(yīng)該大力發(fā)展農(nóng)村小作坊，認(rèn)為小作坊是吸引農(nóng)民回村、振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要途徑，乍一看似乎合情合理：農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)就能就地加工農(nóng)副產(chǎn)品、提高產(chǎn)品附加值，實(shí)現(xiàn)增收致富。但實(shí)際上由于城市化進(jìn)程的不斷加速、生產(chǎn)要素的集中、產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，使得小作坊的人工成本、生產(chǎn)成本、運(yùn)輸成本和監(jiān)管成本等都無(wú)法與規(guī)?；?jīng)營(yíng)相抗衡，已淪為落后生產(chǎn)模式被逐步淘汰。故此，該建議事實(shí)上是一個(gè)假命題，也根本難以實(shí)現(xiàn)。而有些建議則屬基于文件政策推導(dǎo)出的問(wèn)題，如建議2.4認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法力量建設(shè)。首先單就篇幅而言該建議僅有406字，用以論述問(wèn)題顯然很難講透徹講清楚講明白。其依據(jù)是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院2019年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出應(yīng)“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。代表認(rèn)為我國(guó)鄉(xiāng)村的法治建設(shè)薄弱，鄉(xiāng)村執(zhí)法存在空白點(diǎn)與盲點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法力量建設(shè)，但內(nèi)容缺乏相關(guān)調(diào)研結(jié)果和基本論證。如鄉(xiāng)村目前的治安情況如何、由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)維持、具體存在什么問(wèn)題和短板、著重需要加強(qiáng)哪一方面建設(shè)等具體問(wèn)題均無(wú)一涉及。

總體而言，未能進(jìn)行前期的充分調(diào)研而僅靠閉門造車、憑空想象，是建議質(zhì)量不高的最大問(wèn)題和先天性缺陷。

2.形式方面

誠(chéng)然，內(nèi)容是最主要的問(wèn)題，但一份好的建議還應(yīng)當(dāng)包括題目、結(jié)構(gòu)、篇幅等多個(gè)方面，只有這些要素都齊全且完善，才能算是一份合格的建議。

（1）題目問(wèn)題

作為建議全篇的精髓，一個(gè)好的題目應(yīng)該具備以下三要素：一是最大程度概括建議內(nèi)容，二是表達(dá)準(zhǔn)確、清楚、無(wú)歧義，三是精簡(jiǎn)凝練。題目對(duì)于建議起畫龍點(diǎn)睛之用，應(yīng)好好斟酌凝練以使表達(dá)清楚無(wú)誤，本研究中的建議在題目方面主要有下列問(wèn)題。

一是一題多議。如前文所述，建議應(yīng)一案一議，但本研究中有相當(dāng)部分建議的題目就已包含了多個(gè)事項(xiàng)，如建議1.5《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代化養(yǎng)殖體系優(yōu)化食品安全監(jiān)管的建議》，題目包含兩個(gè)建議：一是構(gòu)建現(xiàn)代化養(yǎng)殖體系，二是優(yōu)化食品安全監(jiān)管。建議標(biāo)題當(dāng)中出現(xiàn)兩個(gè)獨(dú)立且互不相干的議題本身就不合乎規(guī)定，立案尚且困難，更遑論其他。

二是存在歧義。準(zhǔn)確、清楚、無(wú)歧義應(yīng)當(dāng)是題目的基礎(chǔ)要求，但實(shí)情并非如此。比如建議10.4《關(guān)于教育培訓(xùn)家長(zhǎng)的建議》，首先沒(méi)有限定“家長(zhǎng)”的范疇，但根據(jù)建議文本內(nèi)容可知其所要培訓(xùn)的并不僅限于學(xué)生家長(zhǎng)，還包括初為父母的人群；其次對(duì)“教育培訓(xùn)”的內(nèi)容沒(méi)有作出說(shuō)明。結(jié)合內(nèi)容本身，題目改為《關(guān)于對(duì)父母開(kāi)展科學(xué)育兒培訓(xùn)的建議》更為準(zhǔn)確。建議4.7《關(guān)于環(huán)境治理對(duì)企業(yè)停產(chǎn)期間免除基本電費(fèi)的建議》，分析語(yǔ)法可知其本身存在語(yǔ)病：“環(huán)境治理”的對(duì)象是“企業(yè)停產(chǎn)期間”說(shuō)不通，結(jié)合建議內(nèi)容可知代表想表達(dá)的是因環(huán)境治理造成企業(yè)停產(chǎn)則停產(chǎn)期間產(chǎn)生的基本電費(fèi)應(yīng)予免除以減少企業(yè)損失，故題目改為《關(guān)于免除企業(yè)因環(huán)境治理停產(chǎn)期間基本電費(fèi)的建議》更為清楚。

三是題目繁瑣。題目是對(duì)內(nèi)容最大程度的提煉，但并不意味要把涉及內(nèi)容的關(guān)鍵詞全部羅列其中，否則會(huì)使其過(guò)于冗長(zhǎng)反而讓關(guān)鍵信息失焦。如建議5.6《關(guān)于深入貫徹國(guó)家能源革命新要求搶抓綜改新機(jī)遇推進(jìn)S 省焦煤供給革命的建議》明顯定語(yǔ)過(guò)多：“貫徹要求”“搶抓機(jī)遇”屬于政策定語(yǔ)，不宜列入題目中，應(yīng)改為《關(guān)于推進(jìn)S省焦煤供給改革的建議》更妥當(dāng)。建議3.0《關(guān)于S 省某機(jī)電裝備有限公司年產(chǎn)2萬(wàn)噸高端精密機(jī)電裝備配件項(xiàng)目管理公示辦法的建議》，將具體事項(xiàng)列入題目讓人難以提取關(guān)鍵信息，并且結(jié)合內(nèi)容本身該題目存在誤導(dǎo)信息：“項(xiàng)目管理公示辦法”并非指該企業(yè)，而是省政府應(yīng)就此類問(wèn)題出臺(tái)公示辦法，因而需要重新擬定題目，使其緊扣文意、精簡(jiǎn)凝練。

四是過(guò)于籠統(tǒng)。與繁瑣相反，題目關(guān)鍵詞籠統(tǒng)、宏大則不能有效反映議案建議的內(nèi)容。如建議1.2《立足本地實(shí)際，創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境》，建議1.7《關(guān)于構(gòu)建創(chuàng)新格局重塑S省信心的建議》，建議6.8《關(guān)于圍繞傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)突出高質(zhì)量發(fā)展的建議》，其中“發(fā)展環(huán)境”“創(chuàng)新格局”“傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)”都是宏觀議題，內(nèi)容本身過(guò)于宏大再疊加這類關(guān)鍵詞入題易使問(wèn)題不夠聚焦，讓人無(wú)法通過(guò)題目清楚了解建議內(nèi)容。

（2）結(jié)構(gòu)問(wèn)題

建議雖不像議案有案由、案據(jù)和方案等明確的格式要求，但其行文也需要有一定規(guī)范?！督ㄗh提出與處理辦法》第六條規(guī)定：“代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，一事一議，事由清楚，內(nèi)容具體?！睆男形慕Y(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)建議雖無(wú)具體格式要求，但也應(yīng)當(dāng)參照議案提出問(wèn)題、分析問(wèn)題并給出解決問(wèn)題的辦法方案。本研究抽取的對(duì)象中存在大量只提出問(wèn)題、給出方案但卻缺少分析問(wèn)題環(huán)節(jié)的建議。這與前文所述代表沒(méi)有做認(rèn)真扎實(shí)的調(diào)研，缺乏數(shù)據(jù)與案例支撐有關(guān)。此類建議是否真正有意義有必要，提出的應(yīng)對(duì)措施是否具有合理性，都值得認(rèn)真商榷。如建議2.3 是關(guān)于提高縣級(jí)正高級(jí)職稱知識(shí)分子醫(yī)療保健待遇的，該建議第一段為“案由”，即縣一級(jí)正高職稱專業(yè)技術(shù)人員的醫(yī)療保健無(wú)法享受與省、市級(jí)的同等待遇；第二段為“方案”，建議將縣一級(jí)正高職稱專業(yè)技術(shù)人員的醫(yī)療待遇與省、市級(jí)的相等同。顯而易見(jiàn)，結(jié)構(gòu)上缺少“案據(jù)”，也即目前縣一級(jí)正高級(jí)職稱專業(yè)技術(shù)人員與省、市級(jí)同類人員在醫(yī)療待遇方面的差距具體體現(xiàn)在何處、造成原因是什么、是政策問(wèn)題還是財(cái)政問(wèn)題等等。代表應(yīng)就相關(guān)問(wèn)題先期進(jìn)行充分的調(diào)研，才能寫就一篇扎實(shí)有效的建議。

（3）篇幅問(wèn)題

《建議提出與處理辦法》中雖沒(méi)有明確規(guī)定建議字?jǐn)?shù)以多少為宜，但如果要將案由、案據(jù)、方案三個(gè)部分在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上闡述清楚，篇幅過(guò)短的確難以說(shuō)明問(wèn)題。在本研究中，除去個(gè)別外普通的案例平均篇幅只有500 余字，這類建議則由于字?jǐn)?shù)限制最多只能提出問(wèn)題、給出建議，基本缺乏詳細(xì)調(diào)研數(shù)據(jù)，也未對(duì)問(wèn)題作具體分析，很難將問(wèn)題脈絡(luò)厘清楚，總體呈現(xiàn)出建議提出比較倉(cāng)促、考慮不夠成熟、調(diào)研不夠充分、不夠切合實(shí)際等特點(diǎn)。

綜觀本研究抽取的100 份建議，優(yōu)秀建議的共同特點(diǎn)就是篇幅足夠，這也是問(wèn)題提出和深入分析的前提條件。如建議4.1《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的建議》總篇幅2300字，以某縣教育現(xiàn)狀為例，分析了該縣在城鄉(xiāng)教育一體化過(guò)程中存在的四個(gè)問(wèn)題：教育發(fā)展不夠優(yōu)質(zhì)、教師隊(duì)伍建設(shè)不容樂(lè)觀、優(yōu)質(zhì)教育資源不足、教師隊(duì)伍管理體制不順等，以扎實(shí)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)通過(guò)詳細(xì)分析給出了針對(duì)性和可行性強(qiáng)的建議，堪為佳作。此外，建議2.8《關(guān)于加強(qiáng)S省果樹(shù)種植資源保護(hù)與利用的建議》全文有5000 余字，全面介紹了S省果樹(shù)種植情況、存在問(wèn)題及對(duì)策建議，其中對(duì)策建議非常具體，操作性和可落實(shí)性均有備注，這都有賴于撰寫前期的詳細(xì)調(diào)研。建議7.0《關(guān)于加快S省文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議》約4000字左右，代表對(duì)全省的文化旅游產(chǎn)業(yè)有著深入思考并進(jìn)行了充分調(diào)研，文案內(nèi)容翔實(shí)，數(shù)據(jù)資料豐富，建議中肯可行，體現(xiàn)了專家級(jí)的眼光水準(zhǔn)。

總體而言，好的議案建議不但要求內(nèi)容高質(zhì)量，在細(xì)節(jié)尤其是題目、結(jié)構(gòu)、篇幅等方面也應(yīng)做到統(tǒng)一規(guī)范，才能有效提升其整體質(zhì)量。

（三）提質(zhì)措施

針對(duì)以上問(wèn)題，要想切實(shí)提高建議質(zhì)量，一方面要從建議本身下功夫，真正從選題內(nèi)容、行文格式等方面進(jìn)行改進(jìn)和完善；另一方面提高代表能力素質(zhì)也尤為重要，本研究將結(jié)合問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析。

1.建議文本內(nèi)容

內(nèi)容是高質(zhì)量建議的核心，故首先應(yīng)選好選題，如果內(nèi)容不合格或不合時(shí)宜，即便其他方面做得再規(guī)范也無(wú)法成為一篇好的建議。一篇好建議的選題內(nèi)容應(yīng)當(dāng)基本具備以下幾點(diǎn)：

（1）堅(jiān)持一事一議

堅(jiān)持“一事一議”，避免“一案多議”是人大代表提出建議的基本要求，一份建議只提一個(gè)問(wèn)題，并就此問(wèn)題聚焦核心進(jìn)行深入調(diào)研和分析，給出建設(shè)性、可操作的意見(jiàn)建議，是一份合格建議的基本要求。

（2）應(yīng)從小處著手

研究中很多建議著眼點(diǎn)過(guò)于宏觀，是站在全省的高度和視角看問(wèn)題，主觀出發(fā)點(diǎn)是好的，但提出的問(wèn)題往往過(guò)于龐雜，不但牽涉多部門的協(xié)調(diào)合作，而且往往是長(zhǎng)時(shí)間的戰(zhàn)略部署，很難在短時(shí)間內(nèi)解決。代表作為密切聯(lián)系人民群眾與職能部門的橋梁，其優(yōu)勢(shì)并不在此，他們分布在全省各個(gè)行業(yè)、區(qū)域，可以像毛細(xì)血管一樣深入基層，了解民生民情、具體問(wèn)題。代表如果能就他們看到的問(wèn)題深入調(diào)研、客觀分析并給出中肯建議，則可以為黨政部門科學(xué)決策提供有效依據(jù)。從小處著手，抓住具體問(wèn)題，深入調(diào)研、分析，才是好建議內(nèi)容的關(guān)鍵。

（3）著眼公共利益

人大代表是代表選民反映問(wèn)題，因而代表提出的建議應(yīng)著眼與民眾利益攸關(guān)的公共問(wèn)題，避免以權(quán)謀私、公權(quán)私用、利用代表職務(wù)解決私人問(wèn)題等。不過(guò)值得注意的是，在本研究的個(gè)案中可以發(fā)現(xiàn)有很多公私利益的模糊地帶，既可以認(rèn)為是公共問(wèn)題，也可以認(rèn)為是私人問(wèn)題，這就需要代表站在一定高度進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，牢記自己作為人大代表的職責(zé)和使命，用為民發(fā)聲的公心去完成自己應(yīng)盡的職責(zé)。

另外對(duì)于人大有關(guān)機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)增加對(duì)代表提交的建議進(jìn)行前置把關(guān)環(huán)節(jié)。以S 省為例，目前人大代表的建議提交至人大常委會(huì)議案建議處后會(huì)轉(zhuǎn)到各相關(guān)單位進(jìn)行處理。與議案的立案不同，這里缺少對(duì)建議質(zhì)量的把關(guān)流程。本研究認(rèn)為，人大代表的建議在交付各相關(guān)單位受理之前，人大相關(guān)部門應(yīng)對(duì)其內(nèi)容、題目、結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行總體的把控和反饋，這既是對(duì)交付單位負(fù)責(zé)，也是對(duì)人大代表負(fù)責(zé)，通過(guò)幫助其不斷修改完善建議，代表可以在學(xué)習(xí)如何寫好優(yōu)秀建議的過(guò)程中不斷提高參政議政資政的綜合能力。

2.代表能力素質(zhì)

高質(zhì)量的建議最終還需要由高素質(zhì)的代表提出，因而，應(yīng)多渠道提高代表綜合素質(zhì)，從多方面幫助代表提出好建議。好建議的提出既不能閉門造車，也不能依據(jù)個(gè)人經(jīng)驗(yàn)或感覺(jué)憑空想象，必須經(jīng)由代表敏銳地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并經(jīng)過(guò)科學(xué)調(diào)研充分掌握量化及質(zhì)性資料，從而對(duì)建議內(nèi)容進(jìn)行梳理、分析、概括和總結(jié)，在此基礎(chǔ)上才有可能提出好的建議。

為有效掌握目前代表在提建議方面的整體情況，我們通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷形式線上調(diào)查了駐S 省C 市的881名各級(jí)人大代表。

（1）受訪代表的基本情況

受訪的881 名人大代表中，全國(guó)人大代表有3人次，占比為0.34%；省級(jí)人大代表28 人次，占比為3.18%；市級(jí)人大代表有82 人次，占比為9.3%；縣級(jí)人大代表有609人次，占比為69.13%；鄉(xiāng)級(jí)人大代表有254 人次，占比為28.83%。其中，有91 人次至少同時(shí)兼任兩級(jí)人大代表。881 名人大代表中，初任代表有537 人，占比為60.95%；連任代表有344 人，占比為39.05%。連任率和初任率四六開(kāi)的現(xiàn)象表明，接受訪談?wù){(diào)研的代表所在地區(qū)的人大代表隊(duì)伍更新?lián)Q屆率略高于勝選連任率，能夠在保證代表原有基本盤隊(duì)伍大致穩(wěn)定的同時(shí)，有效提高了代表整體的更新率，使得更多有資格選民能夠親身參與到人大代表的各項(xiàng)工作中去，較好地平衡了人大代表隊(duì)伍的更新?lián)Q代與底盤穩(wěn)定之間的關(guān)系，既有利于新鮮血液加入，也有利于以老帶新，從而達(dá)到保留骨干、以資新手的效果。

（2）所提建議的總體情況

在受訪的881 名人大代表中，提出過(guò)議案的有298人，占比為33.82%；提出過(guò)建議、批評(píng)、意見(jiàn)的有527 人，占比為59.82%；從未提出過(guò)議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的有56 人，僅占6.36%。由此可知，至少六成的受訪代表有過(guò)撰寫議案、建議的經(jīng)歷，本次調(diào)研對(duì)象總體有效。

在我們回收的881份問(wèn)卷調(diào)查中，約49.15%的人大代表表示會(huì)不定期聯(lián)系選民；約29.4%的代表每月聯(lián)系一次選民；每周、每季度及每年聯(lián)系一次的分別占比為10.56%、6.92%和3.06%，共181人；從不聯(lián)系選民的僅有8 人。他們聯(lián)系選民的方式，主要以走訪為主，也有近一半的人選擇電話、網(wǎng)絡(luò)等方式，新近推出的“鄉(xiāng)聯(lián)絡(luò)站”“代表聯(lián)絡(luò)點(diǎn)”“代表活動(dòng)日”“人大聯(lián)絡(luò)站接待”“定期接待選民”以及通過(guò)“工作過(guò)程中聯(lián)系”等方式，成為代表接觸選民的新方式。由此可見(jiàn)，代表至少在時(shí)間和形式上盡到了履行職責(zé)的責(zé)任和義務(wù)。

人大代表絕大部分是通過(guò)自己觀察、調(diào)研提出議案或建議，占總?cè)藬?shù)的75.94%；也有約一半的代表是應(yīng)選民的要求提出議案、建議，與其他人聯(lián)合提出建議的代表占52.44%；還有部分代表則是應(yīng)“工作需要”或在“人大常委會(huì)會(huì)議上通過(guò)審議發(fā)言”等方式提出的建議。

在議案建議的內(nèi)容方面，人大代表主要關(guān)注“事關(guān)選民、群眾切身利益的具體問(wèn)題”以及“事關(guān)本區(qū)域發(fā)展的公共問(wèn)題”，這兩項(xiàng)問(wèn)題的占比達(dá)到90%以上。

總體而言，這部分?jǐn)?shù)據(jù)可以表明絕大部分代表通過(guò)各種途徑和方式履職，提出議案建議的代表在60%以上，部分代表所提議案建議不止一件。從量上看建議至少已經(jīng)達(dá)到及格線標(biāo)準(zhǔn)，但其質(zhì)量如何，代表提出過(guò)程中又遇到何種困難，也是本研究的關(guān)注焦點(diǎn)。

（3）提建議過(guò)程中的困難

代表在提出議案建議過(guò)程中遇到的最大困難是調(diào)研方法與文字撰寫方面的問(wèn)題。約有456人表示在調(diào)研中“沒(méi)有科學(xué)的調(diào)研方法”，占比為51.76%；認(rèn)為“撰寫文字材料困難”的有266人，占比為30.19%；選“沒(méi)有時(shí)間調(diào)研”和“調(diào)研對(duì)象不配合”的有74 人和68 人，分別占比為8.4%和7.72%；在自行填寫的答案中，依然出現(xiàn)“調(diào)查研究水平能力有欠缺”“文字功底不厚”“不好收集資料”等答案。這應(yīng)該引起我們足夠的重視，也即代表在實(shí)際的調(diào)研和撰寫建議過(guò)程中遇到了切實(shí)的困難。

另外值得關(guān)注的問(wèn)題是代表對(duì)建議能否通過(guò)審議以及能否落實(shí)到位信心不足。雖然有超九成的代表表示他們會(huì)對(duì)所提議案建議持續(xù)跟蹤進(jìn)展，54.82%的代表對(duì)承辦結(jié)果表示非常滿意。但我們依然注意到約13.96%的123名受訪人大代表表示其所提出的議案建議沒(méi)有得到回復(fù)，還有約1.93%的受訪人大代表自行填寫了“沒(méi)有回復(fù)我們代表全體村民的建議”“落實(shí)建議、議案上有待加強(qiáng)”“建議意見(jiàn)好提難解決”“沒(méi)有足夠的重視并落實(shí)到位”“覺(jué)得提的建議難通過(guò)”等。對(duì)這樣的聲音我們應(yīng)該警醒，因?yàn)槿绻硭嶙h案、建議不通過(guò)、不落實(shí)、不回復(fù)，會(huì)嚴(yán)重挫傷代表履職的主動(dòng)性和積極性，影響代表進(jìn)一步履行職責(zé)。

（4）希望獲得的幫助支持

針對(duì)以上困難與問(wèn)題，代表表示希望獲得表2所列的幫助與支持。

通過(guò)以上分析可知代表雖有意愿且也花費(fèi)時(shí)間精力投入到了履職活動(dòng)中，但囿于代表自身問(wèn)題如獲取材料困難、缺乏科學(xué)調(diào)研方法、撰寫文字能力不足等原因，代表亟需相關(guān)方面的支持與幫助。

表2：代表希望獲得的幫助列表

此外，在表2中我們發(fā)現(xiàn)高達(dá)84.68%的代表希望及時(shí)反饋?zhàn)h案建議辦理進(jìn)度，這說(shuō)明議案建議的落實(shí)是代表最為關(guān)心的問(wèn)題，這需要相關(guān)單位積極配合、重視建議，及時(shí)反饋并落實(shí)，使代表的作用落到實(shí)處。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)目前雖然高達(dá)84%的代表特別是初任代表參加過(guò)議案建議方面的培訓(xùn)，但對(duì)提出議案建議的針對(duì)性培訓(xùn)還是較少，特別是手把手、面對(duì)面地對(duì)代表的議案建議進(jìn)行指導(dǎo)培訓(xùn)就更為缺乏。

五、研究結(jié)論與討論

綜上所述，可以得出建議文本本身的內(nèi)容是改進(jìn)的核心，代表亟須解決的困難是解決的重點(diǎn)，值得在下一步的研究中進(jìn)一步細(xì)化、具體化。但是，要想從根本上提高人大代表建議的質(zhì)量，還需要從制度層面入手討論與思考。目前，我國(guó)尚未出臺(tái)專門法律法規(guī)就人大議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)進(jìn)行規(guī)定，本課題組通過(guò)對(duì)現(xiàn)行涉及人民代表大會(huì)制度的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)有五個(gè)方面尤其值得關(guān)注，也是對(duì)提高人大代表建議質(zhì)量的進(jìn)一步討論與思考。

（一）議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)相關(guān)法律法規(guī)要求不夠細(xì)化

以全國(guó)人大為例，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第二章“議案的提出和審議”針對(duì)全國(guó)人大層面的議案的提出和審議相關(guān)工作進(jìn)行了較為宏觀的規(guī)定，如提出對(duì)象資格、列入議程要求和意見(jiàn)征求、審議程序、表決辦法、終止條件等，但就具體操作方式和實(shí)施細(xì)則并未提出比較明確的要求。至于省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層級(jí)的人民代表大會(huì)針對(duì)議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的處理規(guī)定與辦法則多由其本級(jí)決定，尚無(wú)全國(guó)或省級(jí)層面統(tǒng)一的具體性規(guī)定。

（二）議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的具體界限和區(qū)別不夠細(xì)致

在現(xiàn)有研究案例中，存在不少代表無(wú)法有效區(qū)分議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的現(xiàn)象，由于自身能力不足、業(yè)務(wù)水平有限或者認(rèn)為議案比建議、批評(píng)、意見(jiàn)更能引起相關(guān)部門重視等原因，常常將建議、批評(píng)、意見(jiàn)當(dāng)作議案提出，導(dǎo)致“議案”無(wú)法立案提交代表大會(huì)審議而成為“廢案”，增多的“廢案”最終往往也是轉(zhuǎn)為建議、批評(píng)、意見(jiàn)處理。另外應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第二章“議案的提出和審議”第三十二條是對(duì)“全國(guó)人民代表大會(huì)代表向全國(guó)人民代表大會(huì)提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)”的研究辦理和跟進(jìn)答復(fù)機(jī)關(guān)及其工作時(shí)限的規(guī)定，這也意味著即使在全國(guó)人大層面，也有將建議、批評(píng)和意見(jiàn)作為議案的一個(gè)子集、分支或部分的混淆不清之處。

（三）對(duì)議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的公文格式要求不夠詳盡

2012年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》和原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)根據(jù)其發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)公文格式》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 9704-2012）對(duì)黨政機(jī)關(guān)公文的文本格式作出了詳細(xì)規(guī)定。但以S省為例，省級(jí)及以下人民代表大會(huì)往往只提供文本首頁(yè)“紅頭紙”，并未對(duì)議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的公文格式進(jìn)行統(tǒng)一要求，綜合來(lái)看其字體、字號(hào)、標(biāo)題、序號(hào)、頁(yè)碼、行間距、頁(yè)邊距等往往不盡相同，各行其是，形式上的不統(tǒng)一也決定了意見(jiàn)建議的文本從一開(kāi)始就存在“質(zhì)量缺陷”和“先天不足”。

（四）對(duì)人大代表調(diào)研與撰寫能力方面的培訓(xùn)內(nèi)容不夠全面

必須注意的是人大代表來(lái)自各行各業(yè)、方方面面，政治素養(yǎng)與能力水平千差萬(wàn)別是客觀存在的因素，這也導(dǎo)致議案建議的水平往往參差不齊。存在問(wèn)題有形式要件或?qū)嵸|(zhì)要件不符合規(guī)定、超越本級(jí)人大職權(quán)范圍、缺乏全局性和前瞻性、議案建議內(nèi)容大而廣不具體、多事一案缺乏針對(duì)性具體性操作性等等。要想從根本上提高議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的質(zhì)量，首先就必須提高代表素質(zhì)，尤其是涉及撰寫議案建議等所需的法律知識(shí)、調(diào)查能力、研究水平、寫作技能等方方面面的綜合素質(zhì)，因此必須在對(duì)全體人大代表的集中教育、輪流培訓(xùn)等環(huán)節(jié)加強(qiáng)有關(guān)法律法規(guī)、基層走訪、調(diào)查研究、公文起草和建議撰寫等教學(xué)內(nèi)容。

（五）對(duì)人大代表前期撰寫保障后續(xù)跟進(jìn)落實(shí)工作不夠有力

根據(jù)《代表法》等法律法規(guī)規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)為人大代表在前期起草撰寫議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的準(zhǔn)備過(guò)程如基層調(diào)研、走訪視察、參觀學(xué)習(xí)提供必要支持與保障，對(duì)議案建議的移交辦理、督促落實(shí)、跟進(jìn)答復(fù)進(jìn)行明確的責(zé)任劃分。但目前全國(guó)各層級(jí)人民代表大會(huì)及對(duì)應(yīng)服務(wù)保障機(jī)關(guān)部門對(duì)人大代表議案和建議、批評(píng)、意見(jiàn)的前期撰寫保障后續(xù)落實(shí)跟進(jìn)工作并無(wú)統(tǒng)一規(guī)范與要求，規(guī)定的不一致也導(dǎo)致了服務(wù)保障代表、跟進(jìn)落實(shí)工作的質(zhì)量參差不齊、千差萬(wàn)別。必須承認(rèn)，人大代表做好議案建議工作的積極性、主動(dòng)性、能動(dòng)性很大程度上取決于自身的相關(guān)工作能否得到支持、提出建議能否得到落實(shí)。因此，有必要更加重視構(gòu)建對(duì)代表提出議案建議事前事中事后全過(guò)程的一站式服務(wù)保障、跟進(jìn)落實(shí)工作體系。

[1]陳保華：《提高議案質(zhì)量的“三部曲”》，載《中國(guó)人大》2015年4期，第19頁(yè)。

[2]叢淑萍：《如何提高代表議案質(zhì)量》，載《山東人大工作》2008年第5期，第27-28頁(yè)。

[3]常保生：《如何提高代表議案、建議、批評(píng)和意見(jiàn)的質(zhì)量和數(shù)量》，載《人大建設(shè)》2005年第10期，第50頁(yè)。

[4]費(fèi)麗芳：《提高人大代表議案質(zhì)量的途徑》，載《人民代表報(bào)》2007年2月27日第3版。

[5]劉亞山：《代表應(yīng)在提高議案、建議質(zhì)量上下功夫》，載《人民代表報(bào)》2009年9月22日第3版。

[6]宋國(guó)萍：《淺談如何提高人大代表議案建議質(zhì)量》，載《長(zhǎng)治日?qǐng)?bào)》2009年12月31日第A06版。

[7]王鴻任：《提高議案質(zhì)量和數(shù)量要有機(jī)結(jié)合》，載《人民代表報(bào)》2014年2月15日第3版。

[8]黃少凌：《提高地方人大代表議案質(zhì)量的探討——以H 省人大代表提交議案為例》，載《人大研究》2009 年第9期，第28-30頁(yè)。

[9]徐駿：《人大代表議案質(zhì)量提升的制約因素與改善路徑——以“明星代表”周洪宇議案為例》，載《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015第37卷第5期，第97-103頁(yè)。

[10]吳玉英：《改進(jìn)人大代表議案工作 提高議案提出和處理的質(zhì)量》，載《廣東省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2006 年第4期，第18-21頁(yè)。