減稅降費背景下安徽財政可持續(xù)性分析

李紅梅

（安徽省經(jīng)濟信息中心，安徽 合肥 230001）

近年來，國際環(huán)境復(fù)雜多變，企業(yè)等市場主體運營壓力不斷加大。為緩解微觀經(jīng)濟壓力，促進宏觀經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展，我國實施減稅降費政策。同時，經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，稅收繼續(xù)高速增長的可能性很小，土地財政面臨轉(zhuǎn)型，疊加財政支出剛性增長，財政增收壓力日益凸顯，增強財政可持續(xù)性成為各地工作的重中之重。2018年年底召開的全國財政工作會議，首次將“確保地方財政可持續(xù)”列為重點任務(wù)之一；2022年政府工作報告提出“要增強可持續(xù)性，統(tǒng)籌需要和可能安排財政支出”?！斑^緊日子”正成為政府財政的常態(tài)思維和全社會的共識。新形勢下，減稅降費力度不斷加大，增強財政可持續(xù)發(fā)展，既需要經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為財政收入增長提供可靠支撐，也需要優(yōu)化財政結(jié)構(gòu)、提高財政資源配置效率和資金使用效益。

一、減稅降費政策的演變及重大意義

所謂減稅降費，即減稅和降費的統(tǒng)稱，兩者的主要對象都是企業(yè)等微觀市場主體。其中，減稅是指通過稅收減免等措施來降低納稅人的負擔(dān)，降費是指降低企業(yè)主體等的費用負擔(dān)。從類別上看，減稅可分為結(jié)構(gòu)性減稅、普惠性減稅，降費可分為降低或取消行政事業(yè)性收費、降低社會保險費、調(diào)整政府性基金等。從我國看，實施減稅降費政策大致可劃分為三個過程：2008-2011年，以結(jié)構(gòu)性減稅政策為主；2012-2017年，結(jié)構(gòu)性減稅與普遍降費政策并舉；2018年至今，全面減稅降費。我國減稅降費政策的演變與外部環(huán)境變化及我國實際情況緊密相關(guān)，政策的廣度、寬度和深度也有所不同。例如，2022年以來，我國實施了新的更大力度組合式減稅降費，預(yù)計全年退稅減稅總量約2.5萬億元，遠超上年的1.1萬億元。短期看，減稅降費加大了財政增收壓力，也加大了地方經(jīng)濟社會發(fā)展壓力，但中長期的戰(zhàn)略意義更大。首先，減稅降費有助于激發(fā)市場主體活力。受大環(huán)境影響，市場主體特別是中小企業(yè)和個體工商戶運營承壓明顯，利潤空間收縮，生存艱難。實施減稅降費政策，能夠降低企業(yè)稅費負擔(dān)，暫時緩解市場主體壓力，釋放更大的生存空間，幫助其在困難時期輕裝前行。其次，減稅降費有助于促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)拉弗曲線理論，當(dāng)稅率低于一定限度時，提高稅率能夠增加政府的稅收收入，反之，超過這一限度后，再提高稅率將使政府的稅收收入減少。當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期減弱三重壓力，正處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期。實施減稅降費政策，有助于推動新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展，加速經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為高質(zhì)量發(fā)展積蓄新動能，以時間換空間促進財政可持續(xù)發(fā)展。最后，減稅降費有助于穩(wěn)定就業(yè)。當(dāng)前，穩(wěn)就業(yè)是經(jīng)濟運行在合理區(qū)間的關(guān)鍵支撐，而實體經(jīng)濟特別是中小企業(yè)是就業(yè)較為集中的領(lǐng)域。中小企業(yè)就業(yè)吸納能力強，全國80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位由中小企業(yè)提供。減稅降費政策的宏觀效應(yīng)明顯，對經(jīng)濟增長、投資、消費等有明顯的拉動作用，助力中小企業(yè)走出困境，進而為穩(wěn)定就業(yè)筑牢根基。

圖1 安徽一般公共預(yù)算收入規(guī)模（億元）

二、減稅降費對安徽財政收入的影響程度

減稅降費時我國深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項重大舉措，也是積極財政政策的重要組成部分，其實施有助于減輕企業(yè)負擔(dān)、激發(fā)市場活力，更有助于優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進高質(zhì)量發(fā)展，但也會加大各級財政增收壓力。

（一）安徽財政收入總體情況

財政綜合實力邁上新臺階。近十年來，安徽一般公共預(yù)算收入規(guī)模不斷擴大，2013年超過2000億元，2018年跨過3000億元臺階?！笆濉睍r期，全省一般公共預(yù)算收入累計為1.49萬億元，是“十二五”時期的1.5倍。2021年達到3498.2億元，同比增加282.2億元，是2015年的1.4倍。

財政民生保障功能顯著增強。堅持將民生工作作為出發(fā)點和落腳點，聚焦幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，用有限的財力促進民生事業(yè)發(fā)展?！笆濉睍r期，全省民生支出占全部財政支出的八成以上，其中，民生工程累計投入5260億元、惠及7000萬城鄉(xiāng)居民。大力支持皖北地區(qū)群眾喝上引調(diào)水工程建設(shè)，逐步提高各教育階段生均經(jīng)費水平，2021年在33項民生工程中投入1288億元。

圖2 安徽33項民生工程年度投入（億元）

財政撬動作用充分發(fā)揮。為支持打造政策性融資擔(dān)保體系，“十三五”時期，安徽財政累計投入91.5億元。建立政銀擔(dān)合作機制，并形成“安徽模式”，受到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)充分肯定、在全國推廣。率先在全國成立專業(yè)性、政策性的省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司，累計安排注冊資本金30億元，重點支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建設(shè)。

財政改革持續(xù)深入推進。創(chuàng)新性推進財政改革，把改革作為財政工作的“牛鼻子”和總牽引，深化預(yù)算管理制度改革，在全國率先實現(xiàn)預(yù)算公開評審省市縣三級全覆蓋，地方預(yù)決算公開評比居全國第一方陣。全面推開營改增試點和資源稅改革，率先在全國建立了省級涉企收費清單制度。為打破支出固化格局、提高財政資源配置效率和資金使用效益，制定并印發(fā)《安徽省全面實施零基預(yù)算改革方案》，明確自編制2023年預(yù)算起，將在全省范圍內(nèi)全面實施靈基預(yù)算改革。

（二）減稅降費帶來的影響分析

數(shù)據(jù)顯示，“十三五”時期，我國新增減稅降費累計7.6萬億元左右，其中，2019年新增2.36萬億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的2%以上；2020年，因為受大環(huán)境影響，新增減稅降費2.5萬億元以上。在此期間，一般公共預(yù)算收入保持較低增長水平，2020年甚至下降3.9%?！八铘~歸、水多魚多”體現(xiàn)了減稅降費與財政收入之間的辯證關(guān)系。李克強總理指出“退稅降費是在做減法，但實質(zhì)上也是加法，因為今天退，明天就是增，今天的減，明天就可能是加”。可見，減稅降費與財政增收之間并非完全對立，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。根據(jù)中國稅務(wù)學(xué)會和中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院《2019年減稅降費政策效應(yīng)評估報告》，2019年減稅降費拉動我國經(jīng)濟增長0.8個百分點、消費增長0.87個百分點、帶來就業(yè)增加376萬人。因此，減稅降費對安徽財政收入的影響也需要多角度分析。

一是安徽財政收入體量總體較小，減稅降費的短期直接影響明顯。2015年以前（除2014年），安徽財政收入基本保持兩位數(shù)增長，2013年總量跨上2000億元，2015年總量相當(dāng)于地區(qū)生產(chǎn)總值的比例達到10.3%。但是，“十三五”以來，特別是大規(guī)模減稅降費以來，財政收入增長明顯放緩，總量相當(dāng)于地區(qū)生產(chǎn)總值的比例也降至9%以下。2021年，安徽新增減稅降費334.3億元，占全年財政收入的9.6%。同時，相比滬蘇浙等發(fā)達地區(qū)，安徽財政收入規(guī)模較小。2021年，安徽一般公共預(yù)算收入3498.2億元，低于滬蘇浙的額度均在4000億元以上，僅相當(dāng)于滬蘇浙財政收入的45%、34.9%和42.3%。安徽與滬蘇浙財政收入的差距較大，主要受地方經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)層次等因素影響。當(dāng)前，安徽處于加快發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)多以承接外來的中低附加值產(chǎn)業(yè)為主，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展的稅收效益相對不高。在滬蘇浙財政收入中，稅收收入占比均超80%，安徽尚不足70%，2021年為68.3%。

表1 安徽與滬蘇浙財政收入對比情況

2020年 財政收入（億元） 財政相當(dāng)于GDP比例（%） 安徽財政與滬蘇浙差距（億元）上海 7046.3 18.21 3830.3江蘇 9058.99 8.82 5843.0浙江 7248.24 11.22 4032.2安徽 3216.01 8.31 -2021年 財政收入（億元） 財政相當(dāng)于GDP比例（%） 安徽財政與滬蘇浙差距（億元）上海 7771.8 17.98 4273.6江蘇 10019.7 8.61 6521.5浙江 8262.6 11.24 4764.6安徽 3498.2 8.14 -

二是實體經(jīng)濟特別是新興產(chǎn)業(yè)正發(fā)展壯大，減稅降費的中長期效應(yīng)尚未充分發(fā)揮。我國實行的是分級財政體制，各地財政收入來源主要為稅費收入、上級轉(zhuǎn)移支付、本級結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，其中稅費收入占比最大，實體經(jīng)濟是主要的稅費承擔(dān)主體。2020年，制造業(yè)企業(yè)遭受較大沖擊，但在減稅降費等政策支持下成功渡過了難關(guān)，當(dāng)年制造業(yè)實現(xiàn)稅收1552.2億元，居全國第9位，占全省全部稅收的比重為34.3%，高于全國1.8個百分點。在制造業(yè)領(lǐng)域中，家電、汽車、鋼鐵等傳統(tǒng)行業(yè)的稅收收入占比較高，新一代信息技術(shù)、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)雖發(fā)展較快，但行業(yè)稅收相對較低。在2020合肥企業(yè)50強排行榜中，位居前十位的企業(yè)中，汽車、家電類占了50%。

三是服務(wù)業(yè)稅收收入占全省半壁江山，減稅降費有助于接觸型服務(wù)業(yè)恢復(fù)發(fā)展。在安徽稅收收入中，服務(wù)業(yè)稅收收入占比較高，2020年為54.9%?？梢?，服務(wù)業(yè)稅收收入的增長變化對全省財政收入的影響較大。但是，服務(wù)業(yè)本身的行業(yè)特性決定了其抗風(fēng)險能力低、脆弱性較強。公共衛(wèi)生事件發(fā)生以來，受沖擊最大的就是服務(wù)業(yè)，尤其是接觸型服務(wù)業(yè)。2020年一季度，安徽服務(wù)業(yè)增加值下降3.7%，全年僅增長2.8%；受益于減稅降費等政策紅利，當(dāng)年生活服務(wù)消費產(chǎn)業(yè)的開票金額同比增長25.4%，高于全省所有行業(yè)的平均水平（40.3%）。之后，服務(wù)業(yè)形勢逐漸好轉(zhuǎn)，餐飲、住宿、文旅等接觸型服務(wù)業(yè)增勢回升。2022年使恢復(fù)中的服務(wù)業(yè)特別是接觸型服務(wù)業(yè)再次陷入困境，1-4月，全省文化、體育和娛樂業(yè)營業(yè)收入下降7.3%。為幫助服務(wù)業(yè)企業(yè)渡過難關(guān)，減稅降費等政策力度加大。

三、增強安徽財政可持續(xù)性的對策建議

在財政增收壓力較大的背景下，無論中央經(jīng)濟工作會議還是國家預(yù)算制定，都突出“積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續(xù)”。財政可持續(xù)性既是財政正常運行的體現(xiàn)，也是政策空間大小的表現(xiàn)。增強安徽財政可持續(xù)性，既要從經(jīng)濟發(fā)展本身出發(fā)，增強產(chǎn)業(yè)等支撐財政增長的作用，又要不斷提高財政資金使用效率，實現(xiàn)開源與節(jié)流并舉。

（一）促進經(jīng)濟在合理增長區(qū)間實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，促進財政穩(wěn)定增長。經(jīng)濟基礎(chǔ)是財政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵支撐，只有經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展才能為財政提供源源不斷的“活水”。2010年以來，安徽經(jīng)濟增速不斷放緩，已由高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長。當(dāng)前，世界百年未有之大變局步入加速演化期，國際形勢中不穩(wěn)定、不確定、不安全因素日益突出，以要素資源跨國配置為特征的全球化發(fā)展基礎(chǔ)正在被加快改變，地緣政治愈演愈烈，全球能源變革加速、糧食危機加劇，這些對經(jīng)濟領(lǐng)域的深層次影響將不斷深化。黨的十八大以來，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間成為黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟工作的重要要求。一是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與財政高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵具有一致性?！栋不帐窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，在質(zhì)量效益明顯提升的基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。這一目標的實現(xiàn)有助于推動財政收支由“數(shù)量型增長”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵型增長”。二是全力擴大有效投資和消費，以內(nèi)需牽引供給。全面促進居民消費提質(zhì)擴容，持續(xù)實施“皖美消費”行動，著力激發(fā)縣鄉(xiāng)消費、數(shù)字消費、線上消費、文體消費等增長點；支持合肥申建國際消費中心城市，鼓勵有條件的城市打造區(qū)域消費中心；深入開展“滿意消費長三角 放心消費在安徽”行動，為安徽消費增長增添新動能。三是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以供給創(chuàng)造需求，支撐經(jīng)濟良性循環(huán)。國家領(lǐng)導(dǎo)人指出“供給側(cè)管理，重在解決結(jié)構(gòu)性問題，注重激發(fā)經(jīng)濟增長動力，主要通過優(yōu)化要素配置和調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來提高供給體系質(zhì)量和效率，進而推動經(jīng)濟增長”。因此，促進經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，需要繼續(xù)推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，持續(xù)減少無效及低端供給，不斷擴大有效及中高端供給，推動供給與需求在更高水平動態(tài)平衡。

（二）推進“科創(chuàng)+產(chǎn)業(yè)”融合發(fā)展釋放發(fā)展新動能，促進新稅源發(fā)展。創(chuàng)新是第一生產(chǎn)力，產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵所在。安徽創(chuàng)新資源豐富，創(chuàng)新優(yōu)勢明顯，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，增強財政可持續(xù)性需在創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)上用力。一是堅持創(chuàng)新驅(qū)動，努力實現(xiàn)高水平科技自立自強。深入實施國家實驗室建設(shè)專項推進行動，加快建設(shè)環(huán)境、未來技術(shù)、數(shù)據(jù)空間研究院，組建運行長三角國家技術(shù)創(chuàng)新中心（安徽），爭創(chuàng)新的國家實驗室。實施戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究計劃項目，爭創(chuàng)國家基礎(chǔ)學(xué)科研究中心、“珠峰計劃”前沿科學(xué)中心。加速科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，推進國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)和長三角示范區(qū)聯(lián)盟建設(shè)，推動大科學(xué)裝置等重大科技基礎(chǔ)設(shè)施“沿途下蛋”，促進超導(dǎo)、加速器、成像探測、特種材料等技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。二是堅持鍛長補短，促進三次產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。深入實施“兩強一增”行動，深挖農(nóng)業(yè)價值，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。全面推進制造業(yè)提質(zhì)擴量增效，實施“‘四化’改造三年行動計劃”，深化畝均論英雄、“零增地”技改審批改革；推進實施優(yōu)質(zhì)企業(yè)引育行動，打造一批具有行業(yè)引領(lǐng)力的頭部企業(yè)、具有潛在顛覆力的頸部企業(yè)、具有很強爆發(fā)力的腰部企業(yè)；引導(dǎo)各地依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建設(shè)一批特色產(chǎn)業(yè)集群，加快構(gòu)建“頭部企業(yè)+中小企業(yè)”融通發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。加快服務(wù)業(yè)鍛長補短，實施服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展提升工程，積極推進國家先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合試點，支持發(fā)展工業(yè)設(shè)計、人力資源、會展、金融經(jīng)濟等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；加快發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)，建設(shè)合肥國際航空貨運集散中心、蕪湖專業(yè)航空貨運樞紐港，以及蕪湖馬鞍山、安慶江海聯(lián)運樞紐和蚌埠、淮南淮河航運樞紐，統(tǒng)籌布局建設(shè)現(xiàn)代冷鏈物流體系。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政存量和增量的關(guān)系，促進財政質(zhì)量提升。盤活財政存量資金，優(yōu)化擴大財政增量資金，是提高財政可持續(xù)性的重要路徑。一是財政存量方面，聚焦“六穩(wěn)”“六?！?，從事前、事中、事后三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手，強化預(yù)算績效管理。深入推進預(yù)算管理改革，加大財政資源統(tǒng)籌力度，著力完善政府預(yù)算體系。充分發(fā)揮預(yù)算評審、績效評估的作用，提高預(yù)算編制的科學(xué)合理性。充分發(fā)揮財政管理和監(jiān)督職能，加強對財政運行動態(tài)的監(jiān)控分析，提高預(yù)算執(zhí)行效率。進一步加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用，提高與預(yù)算安排和政策調(diào)整之間的關(guān)聯(lián)性。加大對部門存量資金的清理力度，進一步明確需要收回的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金類型，規(guī)范資金回收途徑。不斷健全完善以政府債券為主體的政府舉債融資機制，加快推進地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展。二是財政增量方面，重點要在開源上下功夫，為財政增收注入新的活力。圍繞打造具有重要影響力的新興產(chǎn)業(yè)聚集地，著力完善十大新興產(chǎn)業(yè)“雙招雙引”機制，培育更多“專精特新”企業(yè)和單項冠軍企業(yè)，做大做強省重大新興產(chǎn)業(yè)基地，不斷做大新的稅源點。深入推進規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造，逐步實現(xiàn)全覆蓋。實施產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈生態(tài)建設(shè)工程和先進制造業(yè)集群行動計劃，做長做寬產(chǎn)業(yè)鏈，支持資源型企業(yè)戰(zhàn)略整合，加大個轉(zhuǎn)企、小升規(guī)、規(guī)改股、股上市力度，開展優(yōu)質(zhì)企業(yè)梯度培育行動。強化投資服務(wù)接洽和項目跟蹤調(diào)度，推動更多優(yōu)質(zhì)項目在皖簽約落地建設(shè)。推進數(shù)字賦能，打造5G和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用場景，促進中小企業(yè)降本增效。此外，在資源型城市轉(zhuǎn)型、大別山革命老區(qū)振興發(fā)展、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，積極爭取國家專項轉(zhuǎn)移支付資金。

（四）精準發(fā)力重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，促進財政支出效率提高。財政可持續(xù)發(fā)展需要穩(wěn)定、持續(xù)的財政收入來源，也需要充分發(fā)揮有限資金的導(dǎo)向和杠桿作用。一是聚焦重點產(chǎn)業(yè)行業(yè)，加大支持力度。重點支持煤炭、有色、水泥、化工等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，支持新一代信息技術(shù)、新能源汽車和智能網(wǎng)聯(lián)汽車、高端裝備制造、新材料等產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，優(yōu)化整合財政專項資金，撬動社會資本參與產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。二是聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，強化項目建設(shè)。適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，布局有利于城鎮(zhèn)化建設(shè)的5G、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施和道路、水利、能源等設(shè)施建設(shè)。加強物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，實施沿江高鐵、皖江皖北城際鐵路、北沿江高速公路、淮河干支流航道整治、過長江通道等“十四五”重大交通工程，推進蕪馬、安慶江海聯(lián)運樞紐，蚌埠、淮南淮河航運樞紐和合肥江淮聯(lián)運中心等“兩樞紐一中心”建設(shè)。三是聚焦民生事業(yè)，著重穩(wěn)定就業(yè)。堅持就業(yè)優(yōu)先政策，加大對高校畢業(yè)生等青年群體的就業(yè)幫扶力度，統(tǒng)籌安排退役軍人、農(nóng)民工、殘疾人等重點群體就業(yè)。加大教育經(jīng)費投入力度，持續(xù)擴大公辦幼兒園規(guī)模，有序擴大城鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)位供給，大力發(fā)展本科職業(yè)教育，加快推進高峰學(xué)科和“雙一流”建設(shè)。聚力“一老一小”工程，支持實施好養(yǎng)老服務(wù)新三年行動計劃，推進建設(shè)適老養(yǎng)老示范社區(qū)；落實好“三孩”生育政策及配套措施，加大普惠性托育服務(wù)機構(gòu)建設(shè)力度。