城市數(shù)字治理的生成及其風險防控：以上海市M區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”為例

李漢卿，孟子龍

(1.華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620；2.北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100191)

一、文獻回顧與問題提出

技術(shù)改變治理。當前，數(shù)字技術(shù)業(yè)已在城市政府的治理實踐中得以廣泛應(yīng)用，如“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等。中外學者們對政府的數(shù)字治理也頗為關(guān)注，形成了一系列研究成果，主要體現(xiàn)為以下三個維度：

一是關(guān)于政府數(shù)字治理的概念與特征的研究。PATRICK DUNLEAVY等首先提出“數(shù)字時代的治理理論”，數(shù)字治理的發(fā)展伴隨著新公共管理的式微和信息通訊技術(shù)的普及，反映著一系列技術(shù)、組織、文化和社會方面緊密聯(lián)系的變化。進一步而言，政府數(shù)字治理應(yīng)當是對政府組織內(nèi)部賦能，也是對外部公眾的賦權(quán)，為公眾提供參與到政府決策的通道，實現(xiàn)“以公眾為中心”的治理轉(zhuǎn)型。此外，DUNLEAVY等概括了政府數(shù)字治理的工具理性特征：改革官僚組織結(jié)構(gòu)、提升決策能力、推動機構(gòu)扁平化與政策變革。黃璜則認為地方政府在數(shù)字治理方面的特點體現(xiàn)在目標上的前瞻性、思路上的開創(chuàng)性和方法上的靈活性。

二是關(guān)于地方政府數(shù)字治理路徑的研究。從應(yīng)然的角度看，“數(shù)字治理正在形成滲透到每個國家行政機構(gòu)中的全球化趨勢”。既然信息社會的政府治理面向日趨網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)據(jù)化的“數(shù)字地球”，那么建立一個統(tǒng)合的、無障礙的且持續(xù)改進的數(shù)字政府是適應(yīng)社會數(shù)字化進程的必然要求。從實然的角度看，劉淑春認為數(shù)字治理的強耦合性與系統(tǒng)性需要政府部門綜合集成以及協(xié)同改革，通過頂層設(shè)計以實現(xiàn)政務(wù)改革和平臺統(tǒng)一。同時，數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)共享以及服務(wù)創(chuàng)新也是數(shù)字治理路徑研究中的重要議題。

三是關(guān)于地方政府數(shù)字治理能力建設(shè)的研究。有學者認為數(shù)字治理模式適應(yīng)大數(shù)據(jù)治國時代的過程體現(xiàn)了地方政府提升總體治理能力和實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的訴求。也有學者認為數(shù)字治理為不斷更新的數(shù)字技術(shù)提供了應(yīng)用場景，借助數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)權(quán)利重構(gòu)、合作與共享?？傊?，提升政府科學決策能力、公共服務(wù)能力、監(jiān)管能力，反映著地方政府主動適應(yīng)數(shù)字治理時代和提升治理能力的多重目標。

上述研究拓展了數(shù)字治理研究的視角。但是，城市政府為何選擇數(shù)字治理，既有研究并未有效地從理論上予以充分回應(yīng)，尤其是在解釋數(shù)字治理的邏輯和預測實踐風險方面，相關(guān)研究更為寥寥。事實上，在城市政府治理的實踐場域中，數(shù)字治理本身隱藏著諸多潛在風險。

那么，城市政府為何選擇數(shù)字治理？其邏輯過程中隱藏著何種具體風險？為了回應(yīng)這個問題，本文將構(gòu)建一個整合性理論框架，在分析M區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)實踐的基礎(chǔ)上，探討城市政府數(shù)字治理的內(nèi)在邏輯與結(jié)構(gòu)性特征，以及通過案例的深入挖掘揭示數(shù)字治理中潛存的社會風險，并探索防控數(shù)字治理社會風險的路徑。

在此，本文先對數(shù)字治理概念做簡要說明。數(shù)字治理是信息通訊技術(shù)和大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)介入政府治理過程并塑造的治理模式，為政府治理進行全方位的“數(shù)字賦能”，其邏輯的關(guān)鍵在于結(jié)構(gòu)化的制度因素與組織能動性因素的相互作用。一方面，制度規(guī)范形塑了政府治理的路徑選擇；另一方面，政府治理中的科層組織也在尋求自身的合法性維系和治理績效提升。

二、理論工具與研究方法

(一)理論工具

本文擬采用“結(jié)構(gòu)-過程”的分析范式，它是試圖鏈接宏觀結(jié)構(gòu)與微觀經(jīng)驗的分析框架。該范式是一種中層范式，其構(gòu)成有三部分：第一，結(jié)構(gòu)設(shè)定行動框架，結(jié)構(gòu)并非無效，政治社會中的主體制定了塑造日常生活細節(jié)的諸多規(guī)則，即使是在“去規(guī)制社會”，社會行為、市場行為“也需要取得國家的授權(quán)”。第二，過程連接行動與結(jié)構(gòu)，過程是溝通目的與手段、規(guī)范與解釋、宏觀與微觀的中介。在行動與結(jié)構(gòu)中間，過程既聯(lián)結(jié)著個人自由意志偏好的發(fā)揮，使得結(jié)構(gòu)具有“使動性”，又連接著行動者承載的生活體驗、價值等看得見和看不見的結(jié)構(gòu)要素，因而能夠打破二元對立和中間阻隔，活化結(jié)構(gòu)，促使微觀的個體行動與宏觀理論對接。第三，結(jié)構(gòu)與過程互賴。將過程帶入到結(jié)構(gòu)分析中來，是因為只有正視行動者這個能動性因素，個人自由意志才能與結(jié)構(gòu)之間發(fā)生互動的函數(shù)。在“結(jié)構(gòu)-過程”分析范式中，結(jié)構(gòu)就是行動主體之間結(jié)成的大小、強弱不等的關(guān)系，過程則是不同行動主體，圍繞權(quán)力獲取、資源配置、權(quán)力行使等要素進行的博弈和互動。

就本文而言，結(jié)構(gòu)要素主要是指科層制本身的結(jié)構(gòu)以及科層制與社會環(huán)境之間的關(guān)系，決定著在何種條件下調(diào)節(jié)二者關(guān)系以實現(xiàn)數(shù)字治理的秩序；過程體現(xiàn)的是數(shù)字治理中結(jié)構(gòu)要素的博弈與互動，連接著結(jié)構(gòu)與行動，也可以解釋結(jié)構(gòu)的運行。以結(jié)構(gòu)與過程為基礎(chǔ)，本文對城市政府數(shù)字治理的生成邏輯和風險防控兩個維度展開探討。

具體而言，首先，需要深入的問題是處于特定制度環(huán)境與社會環(huán)境的城市政府數(shù)字治理的生成邏輯，認清這一邏輯并分析其核心層次上的結(jié)構(gòu)性維度尤為基礎(chǔ)?；谪S富的案例調(diào)研素材，筆者提煉出M區(qū)政府數(shù)字治理生成邏輯的三個維度：項目下沉與資源輸入、績效訴求與行政考核、獲取社會認同與支持。其次，基于對城市政府數(shù)字治理生成邏輯的認識，能夠更加清晰地探討數(shù)字治理實踐中的潛在風險及成因，由此分析當前數(shù)字治理和風險現(xiàn)狀之間的關(guān)系是有待解決的第二個問題。最后，在深入剖析城市政府數(shù)字治理實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，因地制宜、因時制宜地謀劃數(shù)字治理的優(yōu)化路徑已成為不可回避的現(xiàn)實問題。

質(zhì)言之，本文認為數(shù)字治理的制度環(huán)境和社會環(huán)境，以及治理過程中的風險防控是實現(xiàn)數(shù)字善治的關(guān)鍵要件，共同反映著城市政府數(shù)字治理的結(jié)構(gòu)、過程與邏輯。

因此，本文將基于“結(jié)構(gòu)-過程”分析范式，圍繞數(shù)字政府治理的生成邏輯與運行風險展開論述，并探討實現(xiàn)城市政府數(shù)字善治的可能路徑。論文的分析框架如圖1所示。

圖1 “結(jié)構(gòu)-過程”分析框架

(二)研究方法

本文采取個案研究的方法剖析城市數(shù)字治理的機理與路徑選擇，同時選取M區(qū)的“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)實踐作為案例研究對象。所謂“一網(wǎng)統(tǒng)管”，是以在線數(shù)據(jù)與一體化指揮的結(jié)合來實現(xiàn)及時、準確解決最突出問題的數(shù)字治理體系。M區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的建設(shè)實踐啟動于2020年3月，筆者于2020年11月至2021年12月間多次深入M區(qū)及其街鎮(zhèn)，通過圓桌座談、實地觀察和個別訪談等方式展開了實地調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上整理出大量一手訪談資料和政策文件。此外，筆者通過上海市各級政府相關(guān)網(wǎng)站補充收集了研究所需的其他文件資料，能夠與調(diào)研材料形成較好的相互印證。同時，由于具有良好的基礎(chǔ)和超前的規(guī)劃，M區(qū)建構(gòu)了一系列兼顧重點與特色的應(yīng)用場景，實現(xiàn)了場景業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、物聯(lián)感知和視頻圖像的全方位匯聚與介入，并在“一網(wǎng)統(tǒng)管”綜合管理績效評價方面位列郊區(qū)組第一名，因此M區(qū)的案例具有典型性和示范性。

三、城市數(shù)字治理何以生成：上海市M區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建構(gòu)解析

(一)M區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的建設(shè)實踐

M區(qū)位于上海市腹地，下轄4個街道、9個鎮(zhèn)和1個市級工業(yè)區(qū)，行政區(qū)劃面積近400平方公里，常住人口近255萬，其中外來常住人口占比49%，全區(qū)兼具城市與農(nóng)村特征。由于轄區(qū)面積大、流動人口多、基本公共服務(wù)需求廣泛，M區(qū)借助網(wǎng)格化管理的單一手段難以提升治理效能，亟需謀求治理工具的更新和治理能力的提升。

黨的十九大報告提出要“善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”，建設(shè)“數(shù)字中國”和“智慧社會”。此后，習近平總書記考察上海時強調(diào)，提升城市治理現(xiàn)代化水平要抓“牛鼻子”工作。依據(jù)黨的十九大精神和總書記指示，上海市積極推進數(shù)字政府建設(shè)以提升政府治理能力，在全市范圍內(nèi)推動“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺建設(shè)。2020年以來，M區(qū)借助上海市推進數(shù)字政府建設(shè)的政策勢能以及本區(qū)網(wǎng)格化治理的成熟經(jīng)驗，在統(tǒng)合網(wǎng)格化綜合管理中心平臺和聯(lián)勤聯(lián)動工作機制基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建覆蓋區(qū)和街鎮(zhèn)的兩級數(shù)字治理平臺，實現(xiàn)了區(qū)、街鎮(zhèn)、處置網(wǎng)格和自治網(wǎng)格在內(nèi)的四級應(yīng)用平臺的統(tǒng)籌推進。

為此，M區(qū)在上海市數(shù)字政府建設(shè)的總體框架下，先后出臺了《城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)三年行動計劃》《關(guān)于“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)聯(lián)合會戰(zhàn)的實施方案》等多份文件，將數(shù)據(jù)匯集、系統(tǒng)集成、聯(lián)勤聯(lián)動和共享開放等納入全區(qū)數(shù)字治理平臺的建設(shè)規(guī)劃中。在此基礎(chǔ)上，M區(qū)將數(shù)字治理的目標設(shè)定為智能管理、精準預判、高效處置的完整系統(tǒng)。M區(qū)數(shù)字治理平臺的治理框架圖如圖2所示。

圖2 M區(qū)數(shù)字治理平臺的組織框架

M區(qū)數(shù)字治理平臺的組織架構(gòu)就是以科層制為基本框架，利用壓力型體制將治理任務(wù)層層傳遞給基層執(zhí)法部門和自治網(wǎng)格，并且通過“指標”與“考核”來督促任務(wù)落實，從而實現(xiàn)治理目標。在這一體系中，治理目標的落實和治理任務(wù)的傳遞依靠數(shù)字通信技術(shù)實現(xiàn)，壓力型考核也通過數(shù)字化形式呈現(xiàn)為先后排名。

經(jīng)過長期探索與積累，M區(qū)在數(shù)字治理工作中形成了較為穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)。在M區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”調(diào)研的基礎(chǔ)上，筆者將其特征概括如下：

一是多部門數(shù)據(jù)整合。根據(jù)區(qū)級數(shù)字治理的業(yè)務(wù)需求，整合全區(qū)33個業(yè)務(wù)部門、14個街鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)資源和感知端，統(tǒng)籌推進各部門、各街鎮(zhèn)數(shù)據(jù)云端存儲，有效增強了區(qū)級信息中心數(shù)據(jù)增量建設(shè)。

二是事務(wù)處置力量下沉。統(tǒng)籌整合街鎮(zhèn)層面管理、執(zhí)法、服務(wù)等力量分別進入網(wǎng)格，通過個人信息錄入系統(tǒng)平臺的方式實現(xiàn)線上綁定、責任到人、實時調(diào)度。城運系統(tǒng)平臺能夠通過“一鍵呼叫”的方式在線指揮治理力量，結(jié)合監(jiān)控“自動發(fā)現(xiàn)”觸發(fā)的處置流程，倒逼社情民意精準收集、簡單問題前端處置，實現(xiàn)基層矛盾不上交。

三是治理區(qū)劃邊界明晰。基層治理網(wǎng)格與警務(wù)責任網(wǎng)格不匹配的問題制約了“一網(wǎng)統(tǒng)管”的在線處置效率。為此，依托區(qū)級信息中心對接公安力量，以有效管轄為原則，通過地理信息系統(tǒng)精確調(diào)整網(wǎng)格，實現(xiàn)兩張網(wǎng)格的數(shù)量與邊界一致。通過兩張網(wǎng)格的合并，既厘清了網(wǎng)格之間治理邊界的范圍，也促進了治理力量的在線指揮功能整合嵌入城運系統(tǒng)平臺。

四是多部門一體聯(lián)動指揮。為實現(xiàn)治理力量下沉發(fā)揮治理效能，M區(qū)城運中心聯(lián)合技術(shù)公司開發(fā)了在線聯(lián)動指揮功能。結(jié)合政務(wù)微信部署的網(wǎng)格化系統(tǒng)輕應(yīng)用、小程序，以及人臉識別、場景異常等在內(nèi)的智能化管理系統(tǒng)，區(qū)和街鎮(zhèn)城運系統(tǒng)平臺都可以實現(xiàn)平臺吹哨、網(wǎng)格聯(lián)勤聯(lián)動的線上線下協(xié)同處置一件事。

(二)M區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”生成的內(nèi)在動力：資源獲取與績效訴求

1.項目下沉與資源輸入

本文指涉的“項目”是地方政府面向下級和基層自治組織在數(shù)字治理領(lǐng)域的財政轉(zhuǎn)移支付的一種運作和管理方式，目的是在這一領(lǐng)域內(nèi)塑造治理的新形態(tài)。M區(qū)數(shù)字治理平臺建設(shè)的經(jīng)費主要通過市級政府設(shè)立“項目”來獲得。具體而言，就是由市級政府部門圍繞數(shù)字治理的建設(shè)目標設(shè)計“發(fā)包”，符合準入門檻的區(qū)級相關(guān)組織根據(jù)具體要求進行“承包”。尤其在“兩級政府、三級管理”的體制安排下，發(fā)包環(huán)節(jié)與承包工作的結(jié)合為市級政府提供了充分的操作空間，既可以設(shè)計更為清晰的項目建設(shè)意圖，也可在調(diào)動承包方主動性方面更具靈活性。

當前，精細化治理愈發(fā)趨向數(shù)字治理的運作方式。然而，能否更好地建設(shè)數(shù)字治理平臺以實現(xiàn)精細化治理，離不開該級政府的經(jīng)濟水平和軟件設(shè)計?？梢哉f，建設(shè)數(shù)字治理平臺不僅需要專業(yè)技術(shù)人員，這一平臺的成本問題也需慎重考慮。M區(qū)城運中心負責人介紹，“區(qū)里會把一套模板分發(fā)到各個街鎮(zhèn)，主題都是一樣的，如果平臺里面增加新的主題，需要街鎮(zhèn)自行解決。目前有個別屬于創(chuàng)新的，但是做一個完整的主題少則也要上百萬”(mhcy20201112)。而市級政府旨在推動數(shù)字化、信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目，一定程度上為數(shù)字治理的平臺建設(shè)紓解了資金困難。

為了獲得市級政府的連續(xù)性資金投入，M區(qū)政府還順應(yīng)全市“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)要求，將公共安全、應(yīng)急管理等多項職能整合為“數(shù)字治理”平臺主題，以對上負責的形式獲取資源。此外，從實踐上看，將“一網(wǎng)統(tǒng)管”視作治理創(chuàng)新方案，以城運中心統(tǒng)籌各職能部門的數(shù)據(jù)信息，通過信息集中和處置聯(lián)動實現(xiàn)治理力量的快速組建、治理任務(wù)的快速落實，以處置流程規(guī)范化和按時辦結(jié)事項獲取上級的肯定進而獲取資源。

2.績效訴求與行政考核

政府部門的行政工作通常被描述為“上面千條線、下面一根針”。從M區(qū)數(shù)字治理的實踐場景來看，當市級政府對治理任務(wù)的監(jiān)督以考核形式下沉，應(yīng)對考核的壓力不僅形塑了M區(qū)政府自主設(shè)定績效目標的應(yīng)激行為，也潛在推動其尋找更為有效的治理技術(shù)。從組織結(jié)構(gòu)視角分析，各個街鎮(zhèn)處在條塊關(guān)系的末梢，層層下沉的壓力通過條條和塊塊的執(zhí)行被“層層加碼”，加之壓力沉降中的監(jiān)督考核，疲于處置“派單”任務(wù)的街鎮(zhèn)卻深陷完成任務(wù)考核的“表?！?。事實上，基層官員主動加碼是為了減少潛在的利益分配矛盾，這種以官場潛規(guī)則形式存在的加碼行為在一定程度上有利于上級識別政策的適用性?，F(xiàn)實情況是，在自上而下的任務(wù)分配以及自下而上主動加碼的情境中，街鎮(zhèn)的事務(wù)性工作雖然趨向于更加紛繁復雜，卻仍需回應(yīng)如何以小規(guī)模的工作隊伍完成大量日程性的基層治理任務(wù)。為完成績效考核，數(shù)字治理被各個街鎮(zhèn)信奉為“提升治理效能”的可行路徑，正如一位街鎮(zhèn)城運平臺的負責人介紹：“以前我們靠網(wǎng)格中心和下面社區(qū)里的工作人員聯(lián)動去完成社會治理的工作，現(xiàn)在我們用平臺派發(fā)任務(wù)了，所有監(jiān)控探頭都是24小時工作，另一方面考核(工作人員)起來也就更精準，所有派單數(shù)量都是可以直接算出來的”(mhml20201123)。

那么，績效訴求是如何推動數(shù)字治理實踐的呢？事實上，市、區(qū)兩級黨委和政府的“千條線”指揮與治理績效排名錦標賽體制的耦合形成了強大的推動力，圍繞城市運行管理設(shè)立新的職能部門并統(tǒng)籌數(shù)據(jù)。一方面，M區(qū)城運中心在回應(yīng)“千條線”的指揮時，需要強化自身在治理場域內(nèi)的信息收集、協(xié)調(diào)調(diào)度與控制處置能力，而通過數(shù)字技術(shù)輔助來實現(xiàn)治理任務(wù)“派單”，客觀上提升了具體環(huán)節(jié)中的治理效率?！耙恍┦虚L熱線、(區(qū))民生熱線反饋的問題都是以派單的形式，指定具體網(wǎng)格的處置人員解決這一事件。這樣一個案件走下來一天內(nèi)就可以解決”(mhcy20201112)。另一方面，在考核壓力傳導中，M區(qū)城運中心也能利用數(shù)字治理的效率優(yōu)勢，借助任務(wù)完成的數(shù)量統(tǒng)計和自主參與治理的實時數(shù)據(jù)排名，激發(fā)出各個街鎮(zhèn)追逐績效排名的動力，并體現(xiàn)為運行中的爭先創(chuàng)優(yōu)和對標先進。一位治理績效排名靠后的街鎮(zhèn)負責人坦言，“區(qū)城運中心會同住建等部門定期考察各個街鎮(zhèn)，十幾個街鎮(zhèn)領(lǐng)導坐在一起陳述工作進展，對比之下就給一些街鎮(zhèn)產(chǎn)生壓力了。在領(lǐng)導點名之外，我們也知道快馬加鞭、再接再厲”(mhzq20201112)。在政府治理績效排名中，各個街鎮(zhèn)之間對標先進的努力共同構(gòu)成了一幅錦標賽圖景，其結(jié)果是績效考核與技術(shù)理性合力推動數(shù)字治理的擴散。

3.獲取社會認同與支持

在政府治理中，為了維系治理績效，特別是在采用新技術(shù)治理手段的背景下，政府需要獲得社會的認同與支持。如果社會認同政府采用新技術(shù)開展治理，那么就會形成社會支持系統(tǒng)，進而反過來維持和提升政府績效。從政策過程來看，社會認同也是一種數(shù)字治理合法性的維系與支持。因此，對于城市政府治理而言，增進技術(shù)治理手段的社會認同與支持，也是維系和提升其績效的關(guān)鍵。

那么，數(shù)字治理何以在更大程度上有效滿足公眾需求，進而獲取社會認同與支持呢？因為數(shù)字治理實現(xiàn)了從治理空間向治理界面的轉(zhuǎn)換和壓縮，在城運平臺軟件功能的創(chuàng)新設(shè)計上，結(jié)合數(shù)據(jù)捕獲觸發(fā)的單向閉環(huán)的問題處置流程，通過精準識別公眾需求以及自主派單到治理網(wǎng)格來實現(xiàn)有效遞送公共物品?！叭袕纳系较露荚谕七M‘一網(wǎng)統(tǒng)管’，是要‘觀’也要‘管’，給老百姓解決身邊的難題，所以我們也專門設(shè)有‘投訴受理科’這個部門，專門受理市民投訴，把這些反饋的問題解決了，老百姓才會支持”(mhcy20201112)。此外，數(shù)字技術(shù)在豐富政府治理手段、制造大數(shù)據(jù)信息環(huán)境的同時，也顯現(xiàn)了資源整合與信息處理優(yōu)勢，由此形成的知識不對稱一定程度上建構(gòu)了民眾對技術(shù)的認同與支持。

四、城市數(shù)字治理的潛在社會風險：上海市M區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”剖析

基于M區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”生成邏輯的分析，能夠發(fā)現(xiàn)推進政府數(shù)字治理的動力是多元交織的。尤其在自上而下的考核壓力與自下而上的績效需求之間，城市政府的注意力更多關(guān)注在數(shù)字治理效能排名上，即便始終強調(diào)“安全”是開展數(shù)字治理的基礎(chǔ)規(guī)范，但是在廣泛推進的過程中仍存在多種潛在的社會風險。換句話說，作為行動者的地方政府會受到科層制結(jié)構(gòu)的制約，從而采取有利于自身的行動，進而可能會導致一系列潛在社會風險?？梢哉f，游離在可控邊緣的風險更多地隱藏在數(shù)字治理過程中。具體而言，M區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”運行實踐中存在的潛在社會風險主要體現(xiàn)為兩個方面：

第一，輕視數(shù)字倫理風險。在14個街鎮(zhèn)的場景中，數(shù)字治理通常采用“一屏一網(wǎng)一監(jiān)控”的手段應(yīng)對客體復雜性與社會關(guān)聯(lián)性，通過監(jiān)控探頭的全域布局來收集治理需要的數(shù)據(jù)信息，并且將數(shù)據(jù)實時動態(tài)的展現(xiàn)在具有指揮調(diào)度功能的城運指揮平臺之中。此外，廣泛運用的人臉識別技術(shù)也是納入數(shù)字治理的代表性手段。雖然多數(shù)公眾出于便利和對政府信任的角度接受人臉識別這類的技術(shù)手段，但是大部分參與數(shù)字治理的工作人員表示并不熟悉數(shù)據(jù)保護的流程與規(guī)范，只是了解所在部門確實存在這一方面的文件。事實上，數(shù)字治理實踐中倫理失范造成社會風險不斷累積，而當前法治軌道上的針對性規(guī)制法律體系尚未健全。直到出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露的真實案例后，M區(qū)才內(nèi)部通報要求加強數(shù)據(jù)保護?！熬驮谇皫讉€月，隔壁市區(qū)的一家兄弟單位沒有嚴格監(jiān)控他們的數(shù)據(jù)，導致一部分數(shù)據(jù)都被技術(shù)合作方的工程師拷貝了。現(xiàn)在這是一個讓我們也感到很現(xiàn)實的數(shù)據(jù)倫理問題，之前全部心思都放在讓這套工具能干活就行了”(mhcy20211121)?？梢哉J為，常常被數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢所遮蔽的個人隱私、信息安全和數(shù)據(jù)公平正讓位于治理效率，地方政府數(shù)據(jù)隱私保護意識不足、數(shù)據(jù)資產(chǎn)保護手段欠缺都折射出對更為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)倫理的輕視。

第二，忽視技術(shù)異化風險。在數(shù)字治理實踐中，社會事實能夠被裁剪成截然不同的符號或標簽，其中原委在于不同的治理技術(shù)取決于各不相同的公式，其中包含了復雜的核算體系。而算法的設(shè)計與開發(fā)不僅是數(shù)字技術(shù)進入治理場域的前提，也在一定程度上決定著數(shù)字治理可能性的邊界。就算法本身而言，地方政府提出的需求是商業(yè)公司參與設(shè)計的前提，但科學思維的嵌入總是需要以資本和權(quán)力作為保障。當商業(yè)公司或是科研人員在設(shè)計算法時，身為開發(fā)者的角色會自然地帶入其價值偏好，這種偏好經(jīng)過市場規(guī)律的形塑必然會趨向商業(yè)邏輯。在M區(qū)數(shù)字治理平臺中嵌入的算法，政府對算法的規(guī)制更多是以合作協(xié)議的約定條款為基準，并沒有嚴格意義上的審查機制，如其技術(shù)部門工作人員的介紹，“這邊用到的算法不必擔心存在什么問題，我們和公司之間有合同的，萬一有問題他們是要承擔責任的。只要我們需要的功能給做出來，領(lǐng)導能看到數(shù)據(jù)處理的結(jié)果就可以了，再說我們也沒有審查這方面的經(jīng)驗，就是沒必要”(mhcy20201130)。

總得來看，在全市積極推動數(shù)字治理實踐的背景下，M區(qū)數(shù)字治理普遍推廣的現(xiàn)象也不可避免的存在功利主義傾向，在科層體系的壓力傳導機制下，一支尚不健全的“技術(shù)官僚”隊伍駕馭著數(shù)字治理的實踐，能在多大程度上發(fā)揮數(shù)字治理效能尚待考察。盡管目前數(shù)字治理以較為安全的狀態(tài)運行，但是，一個由數(shù)以萬計的感控設(shè)備形成的“全景敞視監(jiān)獄”已經(jīng)在地方政府的治理空間內(nèi)形成。當數(shù)字治理實踐中風險被放大和處于不可控的狀態(tài)時，試圖通過數(shù)字技術(shù)賦能的愿景也將只是一個完美的設(shè)想，數(shù)字治理帶來的結(jié)果也可能將僅是技術(shù)治理的空轉(zhuǎn)和常規(guī)治理的內(nèi)卷。

五、城市數(shù)字治理社會風險何以防控

綜上，要想進一步發(fā)揮數(shù)字治理的效能，就需要優(yōu)化數(shù)字治理運行的路徑以有效防控社會風險。一方面發(fā)揮數(shù)據(jù)、算法和機制在政府管理和數(shù)字治理中的基礎(chǔ)性作用；另一方面還要預先防范并積極應(yīng)對數(shù)據(jù)、算法與機制等結(jié)構(gòu)性要素產(chǎn)生的社會風險與挑戰(zhàn)，尋求科學有效的數(shù)字治理之道。具體而言，按照從宏觀到微觀的視角，筆者提出以下四個可能進路：

(一)強化制度設(shè)計與機制優(yōu)化

根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在平臺建設(shè)規(guī)劃以外，M區(qū)數(shù)字治理缺少系統(tǒng)性的制度設(shè)計和過程監(jiān)管，而重視圍繞政府數(shù)字治理的制度設(shè)計應(yīng)是開展有效可控的數(shù)字善治的前提。因此，實現(xiàn)數(shù)字善治的核心問題在于數(shù)字治理體系的整體性設(shè)計與過程監(jiān)管，主要表現(xiàn)為：第一，合理配置項目資源投入，推動開展數(shù)字政府治理標準化的制定工作，在數(shù)據(jù)收集、算法設(shè)計和平臺搭建等方面明確具體標準；第二，優(yōu)化行政考核機制，借此統(tǒng)籌各級各街鎮(zhèn)政府的數(shù)字治理平臺實現(xiàn)聯(lián)動與協(xié)同，進而打破各自轄區(qū)單兵作戰(zhàn)的“數(shù)據(jù)孤島”，實現(xiàn)區(qū)域數(shù)字治理齊抓共管；第三，數(shù)字治理應(yīng)體現(xiàn)“人本”理念，健全數(shù)據(jù)倫理規(guī)范體系，建設(shè)專業(yè)監(jiān)管隊伍，強化數(shù)字治理的全過程數(shù)據(jù)監(jiān)管。

(二)完善規(guī)制體系與法律建設(shè)

城市數(shù)字治理的風險具有兩面性，一是數(shù)字技術(shù)進入城市政府的治理實踐后技術(shù)自身缺陷引起數(shù)據(jù)倫理的社會風險；二是城市政府對待數(shù)字治理實踐的態(tài)度趨于盲目自信且規(guī)制體系不健全誘發(fā)技術(shù)異化的社會風險。面對多樣性、動態(tài)性、交叉性的數(shù)字治理風險，城市政府必須及時建構(gòu)和健全數(shù)字治理規(guī)制體系，拓寬規(guī)制思路并提升法治效力。第一，加快面向平臺系統(tǒng)運行規(guī)范的立法進程，在行政法體系中擴展政府平臺系統(tǒng)的規(guī)制條款，針對數(shù)字治理實踐進行流程劃分，強化對平臺運行環(huán)節(jié)的適用范圍和公共性的審查，化解數(shù)字治理盲目應(yīng)用帶來的社會風險。第二，注重對數(shù)據(jù)信息收集、脫敏、運用和存儲的全流程安全規(guī)制，構(gòu)建與民法和刑法相聯(lián)系的數(shù)據(jù)信息保護相關(guān)法律文本，加強數(shù)據(jù)調(diào)用全過程的審查報告制度，通過事中監(jiān)督避免數(shù)據(jù)安全引起的社會風險。第三，建立數(shù)字治理機制的敏捷規(guī)制體系，按照不同領(lǐng)域、不同級別的治理需求分別完善敏捷性法律規(guī)制措施，降低非法利用數(shù)字治理機制引發(fā)的社會風險。

(三)優(yōu)化組織創(chuàng)新與流程再造

在政府治理的實踐中，數(shù)字技術(shù)對于科層組織結(jié)構(gòu)的重塑機制具有重要意義。然而，應(yīng)當警惕的是，這種“重組式創(chuàng)新”既未通過治理要素的重新整合而實現(xiàn)治理創(chuàng)新，也未打破部門組織因職責同構(gòu)而造成的體制約束，而是走向了數(shù)字治理和科層制的簡單疊加之路。因此，在破解制度結(jié)構(gòu)的剛性與慣性的同時，為了避免走向“技術(shù)為體”的治理誤區(qū)，應(yīng)當圍繞以解決問題為中心，通過數(shù)字技術(shù)嵌入實現(xiàn)政府流程再造。具言之，應(yīng)統(tǒng)籌以下三個方面的內(nèi)容：第一，堅持結(jié)構(gòu)整合與問題導向相結(jié)合，通過重新梳理政府職能與管理體制，打破職責同構(gòu)的結(jié)構(gòu)阻塞，圍繞數(shù)字治理平臺的應(yīng)用重新整合政府的職能結(jié)構(gòu)，將治理平臺嵌入到整合后的政府組織架構(gòu)之中；第二，開發(fā)數(shù)字治理平臺實戰(zhàn)手冊，依照治理痛點和難點設(shè)置工作流程起點，調(diào)整各職能部門的溝通與協(xié)作方式，并加強治理隊伍的組織能力和業(yè)務(wù)培訓，通過執(zhí)行端效率提升倒逼治理成本降低；第三，建設(shè)并完善社會治理共同體，發(fā)揮公眾的參與意識，通過宣傳與教育等多種方式吸納社會力量參與到數(shù)字治理的協(xié)助工作中，通過多元主體協(xié)同來維護和保養(yǎng)監(jiān)控設(shè)備，推動數(shù)字治理的高效可持續(xù)。

(四)優(yōu)化算法治理與實現(xiàn)整體善治

基于數(shù)據(jù)集的算法實踐推動了治理主體間的有效協(xié)調(diào)，能夠?qū)崿F(xiàn)精準且高效的整體智治。應(yīng)當看到，M區(qū)政府數(shù)字治理過程中表現(xiàn)出的過于放松對技術(shù)的警惕本身就是一種風險。因此，在兼顧發(fā)展的前提下，合理有效地規(guī)制算法之惡應(yīng)當是城市政府數(shù)字治理的重要內(nèi)容。第一，重視并健全算法的多方面規(guī)制。在堅持完善算法的法律規(guī)制的基礎(chǔ)上，應(yīng)當重視規(guī)制的效用發(fā)揮。在算法治理的全過程中，既有針對技術(shù)層面的“高壓線”，也有算法設(shè)計、開發(fā)與應(yīng)用各環(huán)節(jié)的“硬標準”。第二，強化數(shù)字治理中算法內(nèi)容的審查。堅持嚴防“帶病輸入”的標準進行算法內(nèi)容審查，尤其是防止帶有商業(yè)邏輯和隱私風險的算法應(yīng)用進入數(shù)字治理實踐。此外，通過主流價值導向駕馭算法，使算法的運行不偏離軌道，進而在安全的、可解釋的人工智能基礎(chǔ)上實現(xiàn)從“整體智治”向“整體善治”的跨越。

六、結(jié)論與討論：城市數(shù)字治理何以走向數(shù)字善治

由于科層制與社會環(huán)境所構(gòu)成的結(jié)構(gòu)對于政府部門的策略行動有所制約，數(shù)字治理也會存在著潛在的社會風險?；诖?，本文通過剖析上海市M區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實踐及運行風險，探討了城市數(shù)字治理的生成及其風險防控。主要貢獻有兩個方面：一是在理論層面上，探析城市數(shù)字治理生成邏輯與運行風險，揭示了城市政府何以選擇數(shù)字治理及其潛在的社會風險，并提出了社會風險防控的四種進路；二是在現(xiàn)實層面，通過對上海市M區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)和運行的剖析，能為其他城市政府推行數(shù)字治理提供一定經(jīng)驗借鑒，明確數(shù)字治理的目的，推進數(shù)字治理效能提升。

基于對M區(qū)數(shù)字治理的生成邏輯與運行風險的解析，可以將善治理念引入數(shù)字治理，即城市數(shù)字治理的終極目標應(yīng)是數(shù)字善治——在安全有效的基礎(chǔ)上借助數(shù)字技術(shù)盡可能多地解決社會公眾的問題，并最廣泛地提供有效的公共服務(wù)，同時協(xié)調(diào)理順政府與社會的關(guān)系，實現(xiàn)二者之間的協(xié)同，建構(gòu)社會共同體。可以說，城市數(shù)字治理中數(shù)據(jù)、算法與機制能否為民所用、解決民眾的困難、提升治理的溫度，體現(xiàn)的是數(shù)字善治的基本價值。在這個意義上，數(shù)字善治是國家與社會共同生產(chǎn)公共價值的理想途徑之一。那么，城市數(shù)字治理如何才能走向善治呢？大體可以從內(nèi)外兩條路徑思考。

內(nèi)部路徑又可以分為兩個方面：一方面需要完善數(shù)字治理的結(jié)構(gòu)，形成多元主體、一體化的治理平臺，從行動過程看還需要構(gòu)建協(xié)同有效的治理共同體；另一方面，則需要有效利用數(shù)字技術(shù)實施精細化、動態(tài)化和可預測化的城市治理。具體而言，數(shù)字技術(shù)賦能城市治理需要從兩個方面展開：一是要通過數(shù)據(jù)匯集和共享，打造一體化的數(shù)字治理平臺，迅速將各渠道、各部門、各類型的治理主體聚合在一起，形成多主體協(xié)同的治理共同體；二是要有效利用地理信息、遙感數(shù)據(jù)、水文氣象等多源數(shù)據(jù)資源，結(jié)合智能算法的分析優(yōu)勢，輔助治理追根溯源，把握事物發(fā)展的整體狀況和未來趨勢，從而實現(xiàn)城市治理的精細化、動態(tài)化和可預測性。

外部路徑則是城市數(shù)字治理的設(shè)計與運行需要以公眾需求為導向，一方面通過優(yōu)化運行結(jié)構(gòu)來提升數(shù)字治理效能，另一方面要充分吸納民意以適應(yīng)公眾需求而動態(tài)調(diào)整其運行結(jié)構(gòu)。外部路徑則顯得更為根本。

可以說，內(nèi)部路徑受制于科層制結(jié)構(gòu)，而外部路徑則受制于社會環(huán)境的結(jié)構(gòu)。只有科層制和社會環(huán)境形成有效融通，城市數(shù)字治理效能才可能發(fā)揮到最大，滿足公眾的多元化需求，進而實現(xiàn)數(shù)字善治的目標。

總而言之，數(shù)字善治是數(shù)字治理實踐的最高目標。技術(shù)的盛行與大數(shù)據(jù)的變革在一定程度上催生了數(shù)字治理的形成，即便放大到上海市層面的數(shù)字實踐來看，這一過程既離不開項目下沉、績效追求和獲取社會認同與支持三種結(jié)構(gòu)性動力的推動，也試圖通過完善體制與優(yōu)化機制來實現(xiàn)風險的防控。應(yīng)該說，作為一種現(xiàn)實方案，數(shù)字技術(shù)在壓縮空間、時間方面的優(yōu)勢證明了其可以成為國家統(tǒng)合社會的新手段。從廣東省縱橫聯(lián)動、五級協(xié)同的“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系建設(shè)，到北京市橫向協(xié)同、縱向貫通的“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺治理，數(shù)字治理在拓展圖景與邊界的同時，城市政府均在積極尋找風險規(guī)制方案。其中，上海市人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于進一步促進和保障城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)的決定》是當前立法實踐的先行者。然而，既不能忽視數(shù)字治理在化簡社會時引發(fā)的社會風險，也不能迷信其效率優(yōu)勢而走向技治主義的一端。在城市政府的場域內(nèi)，必須充分認識到數(shù)字治理的功能短板和自我合法性的誤區(qū)，才能將數(shù)字賦能行政科層轉(zhuǎn)化為服務(wù)基層公眾，借助數(shù)字統(tǒng)合的有力手段促進政府治理效能提升和社會共同體的發(fā)展。更重要的是，應(yīng)當摒棄作為目的的規(guī)訓與監(jiān)控，加強對城市政府的自我約束和規(guī)制，防止誤入“國家最終走向自身機器化”的歧途。

① M區(qū)治理網(wǎng)格劃分遵循有效管轄和邊界一致的原則，與警務(wù)網(wǎng)格劃分保持同步動態(tài)調(diào)整。以2020年為例，M區(qū)將75個處置網(wǎng)格進行合并優(yōu)化，7個網(wǎng)格在動態(tài)調(diào)整中劃分至相鄰網(wǎng)格，以適配基層力量整合與治理任務(wù)分派。

② 訪談資料編碼規(guī)則為：訪談對象單位簡稱首字母+訪談時間，下同。