中美氣候關(guān)系的動力、障礙與前景

葛騰飛

由于美國推動大國戰(zhàn)略競爭并將中國視為其首要戰(zhàn)略對手，并致力推行一種對華遏制的持續(xù)性戰(zhàn)略，這使得中美關(guān)系總體上呈現(xiàn)出較為激烈的戰(zhàn)略博弈局面。然而，中美兩國在氣候治理和綠色發(fā)展方面卻有著頗為難得的交流互動空間。究其根本原因，一是氣候變暖及其導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題是包括中美兩國在內(nèi)的國際社會面臨的一個重大問題，應(yīng)對氣候變化已成為人類共識和緊要任務(wù)；二是生態(tài)轉(zhuǎn)型、綠色發(fā)展已經(jīng)成為一種國際發(fā)展潮流，產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)的更新業(yè)已成為各國的戰(zhàn)略需求和政策需要。

中美氣候關(guān)系的動力

應(yīng)對全球氣候變化是國際社會共識。2015年12月12日，在法國巴黎召開的聯(lián)合國氣候變化大會最終達成《巴黎協(xié)定》，為全球應(yīng)對氣候變化行動作出安排。該協(xié)定2016年11月4日正式生效，是繼1997年制定的《京都議定書》之后全球氣候治理領(lǐng)域又一實質(zhì)性文件，也是一份具有法律約束力的國際條約?！栋屠鑵f(xié)定》指出，各締約國要加強對氣候變化威脅的全球應(yīng)對，把全球平均氣溫較工業(yè)化前（1750年前）水平升高控制在2℃之內(nèi)，并努力把升溫控制在1.5℃之內(nèi)，要使全球盡快達到溫室氣體排放峰值，本世紀(jì)下半葉實現(xiàn)溫室氣體凈零排放目標(biāo)。目前，人類活動導(dǎo)致全球氣候比工業(yè)化前變暖了約1℃左右，如果按照目前的變暖速度繼續(xù)上升，預(yù)計將在2030年到2052年間升高1.5℃?；趯崿F(xiàn)《巴黎協(xié)定》規(guī)定的目標(biāo)，努力控制全球氣候變化對人類生活環(huán)境的危害，國際社會需要大幅度減少碳排放，這已成為各國面臨的刻不容緩的任務(wù)。

中美兩國的政策共識。中美兩國對于國際社會控制氣候變化進程具有關(guān)鍵影響，甚至有學(xué)者認為，《巴黎協(xié)定》的達成說明中美兩國形成了氣候國際治理方面的“中美G2”領(lǐng)導(dǎo)模式。10余年來，中國一直是生態(tài)環(huán)境保護的倡導(dǎo)者，是聯(lián)合國主導(dǎo)的全球氣候治理進程的積極參與方，是《巴黎協(xié)定》的重要締約方。以政府間氣候變化專門委員會（IPCC）評估報告編寫為例，1990年第一次編寫報告時中國作者僅有9人，2014年參與的中國作者達到43人，位居發(fā)展中國家之首，到了第六次IPCC評估報告撰寫（2015-2022），中國氣象專家當(dāng)選為第一工作組聯(lián)合主席，60位中國專家當(dāng)選報告作者。在國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展中，中國一直是氣候治理的力行者。2007年，國務(wù)院頒布《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》。自2008年開始至今，中國政府每年都會發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》白皮書。2009年8月，全國人大常委會作出《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》。2013年11月，國家發(fā)改委等9部門聯(lián)合發(fā)布《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，提出到2020年國家適應(yīng)氣候變化工作的指導(dǎo)思想和原則、目標(biāo)任務(wù)以及具體措施。2014年9月，國家發(fā)改委頒布《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》，將減緩和適應(yīng)氣候變化要求融入經(jīng)濟社會發(fā)展各方面和全過程。2017年，黨的十九大報告明確提出，要改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，解決突出環(huán)境問題，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，推進綠色發(fā)展。2018年，十三屆全國人大一次會議審議通過《中華人民共和國憲法修正案》，“生態(tài)文明”寫入憲法。2022年6月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委等17部門聯(lián)合印發(fā)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，這是我國政府發(fā)布的第二份應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略，對2035年前適應(yīng)氣候變化工作進行統(tǒng)籌謀劃和部署。

氣候問題是美國民主黨人長期關(guān)注的政策事項之一，也是拜登政府推進的重要和優(yōu)先政策領(lǐng)域。拜登競選期間就聲稱“解決環(huán)境和氣候正義問題是其氣候計劃的核心信條”，上任總統(tǒng)后立即重新加入前任特朗普政府退出的《巴黎協(xié)定》 ，并且正式提出氣候戰(zhàn)略，宣稱要以“全政府”之力在經(jīng)濟、社會、外交、軍事等全領(lǐng)域構(gòu)建氣候驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略?；诎莸钦苿託夂蛘吆蛧H氣候治理合作的決心，氣候領(lǐng)域被認為是中美可以期待的交流互動領(lǐng)域。

氣候治理領(lǐng)域成為中美維系雙邊合作的一個有效路徑。拜登政府基本延續(xù)了特朗普政府的對華政策，對抗和競爭仍是其主基調(diào)。從強調(diào)戰(zhàn)略競爭、持續(xù)推行科技封鎖、強化軍事施壓、策動意識形態(tài)攻擊，到涉臺涉疆涉港問題上大肆干涉，對抗競爭顯然占據(jù)了美國對華政策的主要內(nèi)容。但是拜登政府對華策略手段又有所變化，策略性、復(fù)雜性和博弈性進一步增強，正如美國國務(wù)卿布林肯在上任后的首次外交政策演講中所說，其對華政策的基本框架是“應(yīng)該競爭的時候競爭，可以合作的時候合作，必須對抗的時候?qū)埂?。事實上，受國?nèi)政治、經(jīng)濟和財政制約等方面因素的影響，拜登政府可資用來與中國競爭和對抗的資源顯得捉襟見肘，也并不希望跟中國走向公開的全然對抗。氣候領(lǐng)域則成為拜登政府少有的一個賴以維系對華合作的有效路徑。

2021年1月27日，美國國務(wù)卿布林肯表示，希望與中國在氣候變化領(lǐng)域進行合作。即使是在總體對話氛圍緊張的中美安克雷奇高層戰(zhàn)略對話中，雙方仍提出要致力于加強氣候變化領(lǐng)域的對話合作，將建立中美氣候變化聯(lián)合工作組。2021年4月18日，中國氣候變化事務(wù)特使解振華與來訪的美國總統(tǒng)氣候問題特使約翰·克里在上海舉行會談后，發(fā)表《中美應(yīng)對氣候危機聯(lián)合聲明》，承諾致力于相互合作并與其他國家一道解決氣候危機，堅持?jǐn)y手并與其他各方一道加強《巴黎協(xié)定》的實施。2021年11月10日，中美在聯(lián)合國氣候變化格拉斯哥大會期間發(fā)布《中美關(guān)于在21世紀(jì)20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》，提出雙方致力合作的具體領(lǐng)域和行動，以及建立“21世紀(jì)20年代強化氣候行動工作組”，定期舉行會議以應(yīng)對氣候危機并推動多邊進程，聚焦強化具體行動。

中美氣候關(guān)系的障礙

聯(lián)合國和國際社會對氣候問題的持續(xù)和深度關(guān)注，以及氣候領(lǐng)域國際談判和規(guī)制建設(shè)的進展，說明包括中美雙方在內(nèi)的國際社會在氣候治理問題上具有相當(dāng)程度共識。但是氣候變化并不經(jīng)常呈現(xiàn)出惡性易感的直接表征，這種特點使得氣候治理問題在現(xiàn)實政治層面又總是受制于一些強權(quán)國家的利益和成本算計，受制于其政治上的短視政策。

第一，中美氣候關(guān)系的首要障礙，體現(xiàn)為發(fā)展中國家和發(fā)達國家在氣候治理責(zé)任分擔(dān)方面的根本矛盾，實際上這也是國際政治中長期持續(xù)的氣候正義之爭的關(guān)鍵方面。所謂氣候正義，是指在應(yīng)對氣候變化的整個過程和所有方面公平地對待所有實體和個人的價值體系。具體地說，氣候正義之爭涉及的是強調(diào)縱向的代際分配還是橫向的當(dāng)代分配，是強調(diào)基于國家的分配還是基于個人生存和發(fā)展權(quán)利的分配，是要優(yōu)先討論分配的執(zhí)行可行性問題還是優(yōu)先關(guān)注分配的正義性問題，等等。但其中的一個焦點問題，就是如何在全球各國間公平地進行溫室氣體減排成本分配。

1992年達成的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》是應(yīng)對氣候變化的第一份國際協(xié)議，該公約提出了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，規(guī)定發(fā)達國家應(yīng)當(dāng)率先應(yīng)對氣候變化及其不利影響，指出“發(fā)展中國家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾，將取決于發(fā)達國家締約方對其在本公約下所承擔(dān)的有關(guān)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的承諾的有效履行”。此后1997年通過的《京都議定書》遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，要求作為溫室氣體排放大戶的發(fā)達國家采取具體措施限制溫室氣體的排放，而發(fā)展中國家不承擔(dān)有法律約束力的溫室氣體限控義務(wù)。但是在實際談判中，發(fā)達國家更強調(diào)共同責(zé)任，發(fā)展中國家因自身生存和發(fā)展權(quán)利而更強調(diào)有區(qū)別的責(zé)任和能力，強調(diào)發(fā)達國家應(yīng)承擔(dān)歷史責(zé)任以及向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)等方面援助的責(zé)任。

發(fā)達國家特別是美國的消極態(tài)度在20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初實質(zhì)性地阻礙了氣候談判的進程。美國不僅沒有完成《京都議定書》規(guī)定的硬性減排任務(wù)，反而在2001年退出該議定書，其溫室氣體排放量不降反升，出現(xiàn)大幅增長。這種情況使得硬法約束方式形同虛設(shè)，也使國際社會在氣候談判方面陷入了僵局。2007年巴厘島會議后，國際社會在重申“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的同時，以一種“國家自主貢獻”的妥協(xié)方式，暫時擱置了發(fā)達國家與發(fā)展中國家有關(guān)如何落實該原則的分歧。2013年華沙氣候變化大會提出國家自主減排承諾機制，2014年利馬氣候大會對此予以明確，由各國自主提出應(yīng)對氣候變化的行動目標(biāo)。2015年《巴黎協(xié)定》將這一方式進一步確立下來?！栋屠鑵f(xié)定》第四條第二款規(guī)定，“各締約方應(yīng)編制、通報并保持它計劃實現(xiàn)的連續(xù)國家自主貢獻”，從而形成了自下而上、自主調(diào)整、具有靈活性和彈性的機制，淡化了對國家的硬性法律約束；其第四條第三款規(guī)定，“各締約方的連續(xù)國家自主貢獻將比當(dāng)前的國家自主貢獻有所進步，并反映其盡可能大的力度，同時體現(xiàn)其共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力，考慮不同國情”。此外，《巴黎協(xié)定》強調(diào)了發(fā)達國家應(yīng)該起到帶頭作用以及對發(fā)展中國家的援助作用。通過這種方式，國際氣候談判進程得到了暫時推進。

但是，美國往往會以各種理由推托其在國際氣候治理中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，特別是試圖將成本轉(zhuǎn)移給以中國為代表的新興經(jīng)濟體，這必然會加大與中國之間的矛盾。根據(jù)《巴黎協(xié)定》，發(fā)達國家要加強對發(fā)展中國家的資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持，幫助后者減緩和適應(yīng)氣候變化。從2023年開始，每5年將對全球行動總體進展進行一次盤點，以幫助各國提高力度、加強國際合作，實現(xiàn)全球應(yīng)對氣候變化的長期目標(biāo)。減排意味著加速綠色低碳能源和技術(shù)的應(yīng)用。對于發(fā)展中國家而言，實現(xiàn)的關(guān)鍵在于資金。早在2009年的哥本哈根氣候大會上，發(fā)達國家就承諾，到2020年，每年提供1000億美元幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。然而直到現(xiàn)在這一承諾仍未兌現(xiàn)。

第二，中美氣候關(guān)系的障礙還在于美國國內(nèi)政治極化和政治差異導(dǎo)致的氣候政策不穩(wěn)定。在美國，氣候政策為民主黨人所重視，但卻為共和黨人所排斥，氣候政策越來越成為美國兩黨的重要分歧之一。美國兩黨政治極化的嚴(yán)重情勢及其氣候政策的周期性波動，必然對國際氣候談判造成沖擊和消極影響。美國兩黨在氣候政策上的分歧，也反映了美國社會的一種民粹主義心態(tài)。在《華盛頓郵報》的一次民調(diào)中，五分之四的受訪者接受氣候變化是人為原因造成的，一半的人同意需要采取急迫行動，但只有40%的人愿意為此作出大的犧牲。

氣候政策很大程度上成為美國國內(nèi)政治斗爭的犧牲品，損害了美國國內(nèi)氣候治理政策長期穩(wěn)定的施行，也損害了與中國以及國際社會進行氣候合作的有效動力。事實上，美國各地氣候治理政策具有極大差異。一方面，政府和私人部門使用的技術(shù)設(shè)備比歷史上任何時期都先進，能夠收集和處理更多的氣候和天氣數(shù)據(jù)；但另一方面，各個政府機構(gòu)運營的數(shù)據(jù)中心相互重疊混雜，在容易出現(xiàn)極端天氣風(fēng)險的沿海地區(qū)，許多急切希望獲得信息支持的小城鎮(zhèn)卻無法獲得這些信息數(shù)據(jù)。美國國內(nèi)各州氣候政策實施力度也參差不齊。美國東北各州通過“地方溫室氣體倡議”的限額與交易系統(tǒng)，出售碳排放權(quán)籌募了至少26億美元款項，但僅僅特拉華州使用了其款項一部分去建設(shè)提升氣候適應(yīng)能力的設(shè)施，其他各州主要投資于減排努力，或者干脆把錢發(fā)還給納稅人。

第三，國際能源價格持續(xù)走高增加了美國政府應(yīng)對氣候變化努力的不確定性。烏克蘭危機爆發(fā)以及美西方實施對俄多輪嚴(yán)厲制裁后，能源市場恐慌情緒蔓延，國際能源價格持續(xù)走高，雖然從長期看這使國際社會更加堅定發(fā)展可再生能源的決心，但是，短期內(nèi)有可能促使包括美國在內(nèi)的各國，為了緩解國內(nèi)石油供應(yīng)緊張采取應(yīng)急措施，釋放部分石油戰(zhàn)略儲備，加大油氣投資，產(chǎn)油國家可能因此增加石油產(chǎn)量，進而增加國際社會在進行能源結(jié)構(gòu)調(diào)整及阻止氣候變化努力方面的不確定性。拜登氣候特使、前國務(wù)卿約翰·克里在烏克蘭危機發(fā)生前曾表示，烏克蘭的戰(zhàn)爭可能會轉(zhuǎn)移世界對氣候變化的注意力。此話不幸言中。

第四，中美氣候關(guān)系當(dāng)前和今后一段時間的最大障礙，還是美國秉持與中國對抗的基本政策。基于習(xí)近平生態(tài)文明思想，中國的氣候戰(zhàn)略必然是一項貫通內(nèi)外政策的大戰(zhàn)略。在“一帶一路”倡議實踐中，一個重要內(nèi)容就是支持綠色低碳發(fā)展，包括落實氣候變化《巴黎協(xié)定》和分享綠色發(fā)展的最佳實踐。在區(qū)域和次區(qū)域合作中，氣候治理同樣是一個重要內(nèi)涵。如在瀾湄合作中強調(diào)攜手共促綠色和低碳轉(zhuǎn)型，提升應(yīng)對氣候變化能力；在與南太地區(qū)國家關(guān)系上，成立應(yīng)對氣候變化合作中心，強調(diào)共同推動《巴黎協(xié)定》全面有效實施，建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。但美國近年來對中國的對外政策實踐施加各種壓制，中國推行的融入氣候治理的對外政策也遭到來自美國的各種挑剔和指責(zé)。不管是在東南亞，還是在南太平洋島嶼國家，中國的一舉一動均被美國置入戰(zhàn)略競爭的框架來看待，美國必然想方設(shè)法通過相應(yīng)的行動來進行破壞或予以取代?？傮w上戰(zhàn)略競爭氛圍的強化和相互戰(zhàn)略信任的缺失，將使包括氣候領(lǐng)域在內(nèi)的各種雙邊關(guān)系發(fā)展因此受挫。

中美氣候關(guān)系的可能前景

毋庸置疑，中美各自氣候政策將是國際氣候治理的重要支撐。氣候變化的全球性決定了有效的氣候治理只能訴諸國際合作。從這個意義上說，國際社會對中美氣候政策的期待，使得中美氣候關(guān)系有著持續(xù)發(fā)展的外在推力。盡管美國政治不穩(wěn)定是影響中美雙方氣候合作的主要消極因素，但美國特朗普政府因退出《巴黎協(xié)定》而造成的信譽喪失顯然已構(gòu)成美國國家形象和對外戰(zhàn)略層面的負資產(chǎn)，這種行為導(dǎo)致的美國國內(nèi)社會政治反思以及國際社會在氣候治理上越來越大的輿論呼聲，或許將在較大程度上制約美國氣候政策的動蕩反復(fù)。

因此，基于某種較好的美國政策情勢設(shè)想，中美氣候關(guān)系有望呈現(xiàn)出超然于雙邊總體政治關(guān)系的一種較好態(tài)勢。從《中美格拉斯哥聯(lián)合宣言》可以看到，中美雙邊氣候關(guān)系也與國際氣候談判中的“國家自主貢獻”方式一致，強調(diào)兩國行動的“各自”特點和“多邊”特點。從這一意義上說，中美氣候行動也是雙方各自的內(nèi)生性需求，雙邊氣候關(guān)系發(fā)展也因此有望成為雙方內(nèi)生需求共識的一種外在表現(xiàn)。

中美氣候政策還將成為雙方戰(zhàn)略競爭發(fā)力的一個新領(lǐng)域。中國政府認為，氣候變化是環(huán)境問題，但歸根到底是發(fā)展問題?！皟缮健崩碚摰膶嵸|(zhì)就是用生態(tài)轉(zhuǎn)型推動經(jīng)濟社會發(fā)展，真正實現(xiàn)可持續(xù)綠色發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧共處、和諧發(fā)展。在國際社會，中國也致力于推廣“基于自然的解決方案”（NbS）。2019年聯(lián)合國氣候行動峰會期間，中國和新西蘭共同牽頭NbS領(lǐng)域工作，與聯(lián)合國及各參與方一道發(fā)布《基于自然的氣候解決方案政策主張》和《聯(lián)合國氣候行動峰會“基于自然的解決方案”倡議案例匯編》等成果，呼吁更多國家和組織加入NbS聯(lián)盟，實現(xiàn)綠色和可持續(xù)經(jīng)濟增長。實際上，美國民主黨政府也希望通過綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)自身產(chǎn)業(yè)的更新?lián)Q代。不過，美國的一貫戰(zhàn)略邏輯是，依托美方的技術(shù)和智力優(yōu)勢，通過產(chǎn)業(yè)更新和轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)更大的相對收益，從而贏得這場與中國的戰(zhàn)略競爭。

而且，一種更重要的戰(zhàn)略競爭在于理念的國際影響力。中國基于自身的氣候治理實踐與全球氣候危機的現(xiàn)實境遇，在國際層面提出推動建設(shè)以人類命運共同體為基底的公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，在國內(nèi)層面提出以新發(fā)展理念為導(dǎo)向、以人民為中心，致力于構(gòu)建“人與自然生命共同體”，這共同夯實了氣候正義的“中國方案”。在全球氣候治理的大背景下，必將產(chǎn)生越來越大的國際影響力，而這正是以世界領(lǐng)導(dǎo)者自居的美國最為擔(dān)心的。