十四年磨一劍聚焦《反壟斷法》修訂

文/ 李鵬 張強(qiáng) 葉舒

2022年6月24日，修訂后的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《反壟斷法》）正式發(fā)布，并于2022年8月1日起正式實(shí)施，與2007年出臺(tái)并于2008年8月1日首次實(shí)施的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)原《反壟斷法》）相比，正好時(shí)隔14年整。

原《反壟斷法》自實(shí)施以來(lái)，對(duì)保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但由于原《反壟斷法》主要立足于傳統(tǒng)反壟斷理論、立法經(jīng)驗(yàn)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況，多年以來(lái)我國(guó)在各領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法中累積諸多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并未反映進(jìn)法律之中，同時(shí)隨著我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，產(chǎn)生了許多新的經(jīng)營(yíng)模式和限制競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，對(duì)反壟斷規(guī)則及執(zhí)法司法帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。自2020年以來(lái)，相關(guān)單位通過(guò)立足于中國(guó)國(guó)情，結(jié)合實(shí)踐中的重點(diǎn)問(wèn)題和發(fā)展趨勢(shì)，并合理借鑒歐美等地的成熟做法和經(jīng)驗(yàn)，組織進(jìn)一步完善了反壟斷規(guī)則，形成了本次新《反壟斷法》。

01.本次《反壟斷法》的修法歷程

新《反壟斷法》將典型的“軸輻協(xié)議”行為明確納入反壟斷規(guī)制范圍，以立法形式確立了下來(lái)，彌補(bǔ)了原《反壟斷法》規(guī)則下的空白。

本次《反壟斷法》修法從首次公布征求意見(jiàn)稿到最終審議通過(guò)歷經(jīng)了兩年多時(shí)間，整個(gè)修法過(guò)程充分響應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的新需求、反映了反壟斷法執(zhí)法的新動(dòng)態(tài)、并充分聽(tīng)取了社會(huì)各界意見(jiàn)，具體時(shí)間脈絡(luò)如下：

1.2020年1月2日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公布了《〈反壟斷法〉修訂草案（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）。該《征求意見(jiàn)稿》系2018年《反壟斷法》修法正式列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃以來(lái)由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)公布的首個(gè)完整草案；

2.2021年10月19日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)反壟斷法（修正草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)一審稿）進(jìn)行了初次審議，并于同年10月23日向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)；

3.2022年6月21日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議對(duì)再次修訂后的《中華人民共和國(guó)反壟斷法（修正草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)二審稿）進(jìn)行了二次審議；

4.2022年6月24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)新《反壟斷法》，同日，新《反壟斷法》正式公布并將于2022年8月1日起正式實(shí)施。

02.新《反壟斷法》七大修訂看點(diǎn)

時(shí)隔14年，新《反壟斷法》第一次修訂，對(duì)比原《反壟斷法》有如下七大核心修訂要點(diǎn)：

（一）根據(jù)反壟斷執(zhí)法體制改革的最新實(shí)踐，明確“國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”是本法的執(zhí)法部門(mén)

2018年以來(lái)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行了數(shù)次改革，由原國(guó)務(wù)院三部門(mén)（包括原國(guó)家工商總局、商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展改革委）分別執(zhí)法，變更為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷局統(tǒng)一執(zhí)法，最終到國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷局升級(jí)為國(guó)家反壟斷局，成為國(guó)務(wù)院的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。新《反壟斷法》根據(jù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的改革實(shí)踐，第十三條第一款明確國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是執(zhí)法部門(mén)。

（二）強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

新《反壟斷法》明確“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”，規(guī)定“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查”。

早在2021年9月，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等5部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》，強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落實(shí)。競(jìng)爭(zhēng)審查制度寫(xiě)入新《反壟斷法》也是為實(shí)踐提供了更充足的上位法依據(jù)。

（三）明確對(duì)軸輻協(xié)議的規(guī)制

一審稿增加了“經(jīng)營(yíng)者不得組織其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助”，這一規(guī)定為2021年2月7日國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》中有關(guān)軸輻協(xié)議的規(guī)定提供了上位法依據(jù)。

新《反壟斷法》將典型的“軸輻協(xié)議”行為明確納入反壟斷規(guī)制范圍，以立法形式確立了下來(lái)，彌補(bǔ)了原《反壟斷法》規(guī)則下的空白。明確一個(gè)經(jīng)營(yíng)者與其他經(jīng)營(yíng)者既無(wú)縱向關(guān)系也無(wú)橫向關(guān)系，但組織及實(shí)質(zhì)性幫助其他經(jīng)營(yíng)者達(dá)成實(shí)施壟斷協(xié)議，亦將受到反壟斷法的規(guī)制。

（四）明確反壟斷相關(guān)制度在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的具體適用規(guī)則

一審稿在總則中明確“經(jīng)營(yíng)者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等排除限制競(jìng)爭(zhēng)”；并在濫用市場(chǎng)支配地位一章中新增了專(zhuān)門(mén)條款，即“具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺(tái)規(guī)則設(shè)置障礙，對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行不合理限制的，屬于前款規(guī)定的濫用市場(chǎng)支配地位的行為”。

二審稿根據(jù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)方式和特點(diǎn)，進(jìn)一步完善相關(guān)適用規(guī)則。比如，在經(jīng)營(yíng)者集中方面，增加了未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者集中的調(diào)查、處理程序，對(duì)于未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但有證據(jù)證明具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營(yíng)者申報(bào)，經(jīng)營(yíng)者不申報(bào)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。

最終公布的《反壟斷法》修訂內(nèi)容基本上反映了一審稿和二審稿中的修訂內(nèi)容，明確了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷相關(guān)制度。尤其是針對(duì)未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者集中的調(diào)查、處理程序，也與《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》第十八條及第十九條有關(guān)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)營(yíng)業(yè)額計(jì)算的特殊情況以及未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中案件的處置原則相一致。

《反壟斷法》明確平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷相關(guān)制度，也與當(dāng)前平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷執(zhí)法態(tài)勢(shì)相符?！吨袊?guó)反壟斷執(zhí)法年度報(bào)告（2021）》顯示，2021年，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共查辦互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位案件3件，濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件2件；審結(jié)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中28件，審結(jié)案件交易總金額達(dá)1164億元；對(duì)98件平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中案件作出行政處罰。以上案件罰沒(méi)金額共計(jì)217.4億元，這意味著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷罰款金額總占比達(dá)92%以上，超過(guò)九成。

（五）完善壟斷協(xié)議“安全港”規(guī)則，明確“安全港”適用于縱向壟斷協(xié)議

2020年《征求意見(jiàn)稿》引入了安全港制度，第十九條規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)者能夠證明其在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額低于國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的，不適用本法第十六條、第十七條、第十八條的規(guī)定，但有證據(jù)證明該經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的協(xié)議排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的除外”。引入“安全港”規(guī)則的根本動(dòng)因是《反壟斷法》的普遍適用性和規(guī)制對(duì)象的復(fù)雜性之間存在沖突，立法、執(zhí)法者都需要引入這一工具來(lái)予以平衡。

在二審稿中“安全港”被調(diào)整到縱向壟斷協(xié)議的條款之下，明確對(duì)經(jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)人訂立壟斷協(xié)議，但并不適用于競(jìng)爭(zhēng)者之間訂立的橫向壟斷協(xié)議。

最終公布的《反壟斷法》修訂內(nèi)容保留了縱向壟斷協(xié)議中的“安全港”制度，將有助于降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率、將有限的資源運(yùn)用到更加復(fù)雜的案件中；也有利于保護(hù)小微企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的靈活性。

（六）優(yōu)化經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度，引入申報(bào)“停鐘”制度

新《反壟斷法》在經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)中引入了“停鐘”制度，規(guī)定了三種情形中止計(jì)算經(jīng)營(yíng)者集中的審查期限，包括“經(jīng)營(yíng)者未按照規(guī)定提交文件、資料，導(dǎo)致審查工作無(wú)法進(jìn)行；出現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中審查具有重大影響的新情況、新事實(shí)，不經(jīng)核實(shí)將導(dǎo)致審查工作無(wú)法進(jìn)行；需要對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中附加的限制性條件進(jìn)一步評(píng)估，且經(jīng)營(yíng)者提出中止請(qǐng)求”，特定情況下的“停鐘”制度，將更有利于執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查工作的開(kāi)展，增加經(jīng)營(yíng)者集中審查時(shí)限的彈性。這也是對(duì)過(guò)往在經(jīng)營(yíng)者集中審查實(shí)踐過(guò)程中因法定審限屆滿而導(dǎo)致采取一些不必要的操作程序（如撤回申報(bào)、立案前實(shí)質(zhì)性審查）的回應(yīng)。但“停鐘”制度的具體操作仍有待于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)給予更為明確的實(shí)施指引，以便于防止濫用“停鐘”制度過(guò)度的延長(zhǎng)審查時(shí)限。

（七）強(qiáng)化壟斷違法行為的懲處

新《反壟斷法》的修訂大幅度提升了對(duì)于壟斷違法行為的處罰力度，以應(yīng)對(duì)當(dāng)前壟斷執(zhí)法的形勢(shì)：

一是違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中罰款上限向其他壟斷違法行為罰則靠近。對(duì)于不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的集中，罰款上限從50萬(wàn)元調(diào)整為500萬(wàn)元；而對(duì)于具有或可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的違法經(jīng)營(yíng)者集中，則將罰款上限調(diào)整為上一年度銷(xiāo)售額的10%，與“達(dá)成和實(shí)施壟斷協(xié)議”和“濫用市場(chǎng)支配地位”的罰款幅度保持一致。

二是達(dá)成壟斷協(xié)議未實(shí)施等行為的罰款倍數(shù)提升。對(duì)于達(dá)成但未實(shí)施壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者，罰款上限50萬(wàn)元罰款提高至300萬(wàn)元；針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的罰款上限從50萬(wàn)元提高至300萬(wàn)元；此外，對(duì)于達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議行為但上一年度沒(méi)有銷(xiāo)售額的經(jīng)營(yíng)者，也補(bǔ)充規(guī)定了最高500萬(wàn)元的罰款數(shù)額。

三是考慮違法情節(jié)加倍處罰。區(qū)分違法情節(jié)，《反壟斷法》進(jìn)一步規(guī)定，“違反本法規(guī)定，情節(jié)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣、造成特別嚴(yán)重后果的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以在本法第五十六條、第五十七條、第五十八條、第六十二條規(guī)定的罰款數(shù)額的二倍以上五倍以下確定具體罰款數(shù)額”，將有力震懾經(jīng)營(yíng)者，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

四是建立對(duì)于相關(guān)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任人員的歸責(zé)制度。原《反壟斷法》的法律責(zé)任主要針對(duì)經(jīng)營(yíng)者本身（拒絕配合反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的行為除外）。新《反壟斷法》第五十六條增加了對(duì)達(dá)成壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者責(zé)任人員的處罰規(guī)定，即經(jīng)營(yíng)者的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員對(duì)達(dá)成壟斷協(xié)議負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，可以處100萬(wàn)元以下的罰款。

五是將經(jīng)營(yíng)者因違反《反壟斷法》而受到的行政處罰納入信用記錄。新《反壟斷法》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者因違反本法規(guī)定受到行政處罰的，依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定記入信用記錄，對(duì)嚴(yán)重違法失信行為給予信用懲戒，并向社會(huì)公示。

六是建立了民事公益訴訟制度。除了原《反壟斷法》第五十條所規(guī)定的民事責(zé)任以外，新《反壟斷法》進(jìn)一步規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，損害社會(huì)公共利益的，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟。

從2008年8月1日到2022年8月1日，十四年磨一劍，作為經(jīng)濟(jì)憲法的《反壟斷法》在本次修訂之后將正式實(shí)施。由于本次修法充分體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的精神，我們相信，新《反壟斷法》在保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，激發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力方面，必將發(fā)揮更加重要的作用。