行政事業(yè)單位差旅費報銷管理探討

卜曉艷

○遼寧省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心

一、差旅費報銷政策現(xiàn)狀

差旅費是行政事業(yè)單位運轉(zhuǎn)中最為常見的費用。如表1所示，從2013年12月開始，財政部及相關(guān)部門相繼出臺了一系列差旅費管理辦法及標準。一方面有利于行政事業(yè)單位嚴格按國家相關(guān)制度規(guī)定使用財政預(yù)算資金，明確職責范圍，確保資金的安全、合理使用；另一方面從提升管理、完善內(nèi)部控制、建立長效機制的角度出發(fā)，規(guī)范國內(nèi)差旅費開支標準和流程，有利于認真貫徹中央八項規(guī)定精神，建立健全厲行節(jié)約、反對浪費的制度體系[1]。

表1 中央及遼寧省省直單位差旅費報銷制度

續(xù)表1

二、政策執(zhí)行中存在的問題

盡管我國制度政策相對完備，但在執(zhí)行過程中還是存在出差人員類別劃分、區(qū)域劃分、標準確定、內(nèi)涵邊界不清等問題。

(一)行政級別劃分中“相當職務(wù)”問題

根據(jù)《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》(財行〔2013〕531號)，出差人員按行政級別劃分為部級及相當職務(wù)人員、司局級及相當職務(wù)人員、其余人員3類。但此分類標準與事業(yè)單位的實際情況并不完全相符，事業(yè)單位除了行政管理人員，更多的是教授、副教授、講師、研究員、副研究員、助理研究員、教授級高級工程師、高級工程師、中級工程師等專業(yè)技術(shù)人員。如何理解“相當職務(wù)”，即將事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員類別與行政人員分類一一對應(yīng)，各單位的做法各不相同。造成這種人員類別劃分差異的部分原因在于各省市事業(yè)單位的人事管理制度各不相同，更重要的原因在于標準確定問題，即對“相當職務(wù)”的對應(yīng)關(guān)系沒有明確，讓各事業(yè)單位對此難以把握，再加上對國家政策的理解不同，從而造成執(zhí)行結(jié)果不同。

城市間交通費和住宿費的報銷標準都與出差人員的類別劃分相聯(lián)系，不同技術(shù)職務(wù)和行政級別對應(yīng)不同的乘坐交通工具等級和住宿費標準。因此，人員類別劃分的不同就會導致使用同一性質(zhì)的經(jīng)費出差或者同一工作任務(wù)，不同事業(yè)單位同一職級的技術(shù)人員在乘坐交通工具的等級上和住宿費標準上存在差別，進而對差旅費報銷管理有意見，降低了差旅費報銷制度的權(quán)威性，造成了事實上的不合理和不公平。

(二)行政區(qū)域劃分問題

根據(jù)《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》(財行〔2013〕531號)，差旅費是指工作人員臨時到常駐地以外地區(qū)公務(wù)出差所發(fā)生的相關(guān)費用。有的單位辦公地址位于城市間交界附近，有的單位常駐區(qū)域遼闊，將出現(xiàn)去常駐地以外城市辦公時間短于城市內(nèi)外出工作時間的情況。這種情況下，去常駐地以外城市辦公符合差旅費報銷制度范疇，出差時間雖短，但有補助，在常駐地城市內(nèi)外出工作時間雖長，但無補助，對差旅費報銷管理工作產(chǎn)生質(zhì)疑。

(三)市內(nèi)交通補助的矛盾

按照公務(wù)用車管理辦法，對于出差任務(wù)提供車輛保障，單位不再承擔市內(nèi)交通補助，但對公務(wù)出差免費搭乘其他外單位車輛或者私家車輛的情況，派出單位是否承擔交通補助，差旅費報銷制度并沒有給出明確規(guī)定，但基于公務(wù)用車管理等其他規(guī)定及實際管理需要，很多報銷單位對這種情況并不給以報銷。這種情況下有的報銷人免費搭乘外部車輛的同時，為了報銷交通補助，發(fā)生買票，但不實際坐車的情況；或者僅提供城市間交通車票，而對到達外地后免費搭乘車輛的事項并不說明，財務(wù)人員對工作任務(wù)具體執(zhí)行情況并不知曉，容易出現(xiàn)多報銷市內(nèi)交通補助的情況。對國家而言，增加了工作成本；對于隱瞞具體行程的報銷人而言，多報銷補助，存在違規(guī)違紀行為；對于如實填報的報銷人而言，不報銷補助，容易造成比較后的心里失衡。

(四)會議、培訓中差旅費報銷問題

有些交叉規(guī)范類文件，比如《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》、《中央和國家機關(guān)會議費管理辦法》、《中央和國家機關(guān)培訓費管理辦法》等對差旅費管理與公務(wù)接待、會議、培訓管理等相關(guān)聯(lián)的行為存在交叉后進行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)后制定的規(guī)范，以上文件針對食宿問題大多要求“按照差旅費管理辦法執(zhí)行”，但對會議通知、培訓通知等文件內(nèi)容關(guān)于差旅問題沒有硬性規(guī)定具體描述方式。按照相關(guān)要求，接待單位免費提供住宿、伙食、交通費時，派出單位理應(yīng)不再報銷住宿費、伙食補助費和交通費。但實際工作中，財務(wù)報銷需要根據(jù)文件的具體安排判斷是否給予報銷，當對方單位提供的通知文件內(nèi)容不明確、不提及接待情況時，有的報銷人不說明、故意隱瞞被接待情況，甚至有的報銷人故意不提供相關(guān)文件，出差事由上不標明“參加公務(wù)接待、培訓、會議”，而是由其他出差理由替代，造成報銷時財務(wù)人員無判斷依據(jù)，多支付差旅費補助，同時報銷人也存在違規(guī)、違紀的行為。

(五)專家報銷會議評審差旅費問題

專家費除了培訓中產(chǎn)生的專家授課費用有文件明確外，專家因為咨詢、評審、論證、驗收等事由而發(fā)生的差旅費用均沒有相關(guān)文件加以明確。首先，專家由此產(chǎn)生的差旅費應(yīng)該由誰承擔，是派出單位還是邀請單位；其次，專家得到相應(yīng)勞務(wù)報酬情況下，還可不可以報銷差旅費。目前，各個省市，甚至同一省市不同單位對此類報銷業(yè)務(wù)執(zhí)行都不一致，造成來自不同省市專家參加同一性質(zhì)工作，專家差旅費得到的保障方式并不相同，有的由接待單位承擔，有的由派出單位承擔，甚至承擔內(nèi)容也不盡相同。

三、解決方法和建議

(一)進一步明確相關(guān)內(nèi)涵范圍，盡可能縮小模糊地帶

1. 保證制度的剛性和嚴肅性，最大限度地體現(xiàn)公平。建議財政、人事等相關(guān)部門應(yīng)做到“放”、“管”結(jié)合，在賦予行政事業(yè)單位一定自主權(quán)的同時，在一些共性問題，如“行政和事業(yè)級別對應(yīng)問題”等要給予必要的統(tǒng)籌和指導，進一步明確“相當職務(wù)”的內(nèi)涵，標準要盡量明確，有利于各個單位制度執(zhí)行的一致性、規(guī)范性，減少政策執(zhí)行不一致造成出差人員之間橫向比較產(chǎn)生的不平衡。財務(wù)工作者有文件可遵循、有據(jù)可依、減少自由裁量權(quán)，減少財務(wù)工作者犯錯可能性，避免造成不同人員的區(qū)別待遇。

2. 適當拓展差旅費管理辦法。對于市內(nèi)出差確實遠的工作任務(wù)，差旅費管理辦法可以適當拓展一下適用范圍，或者另行制定相應(yīng)管理辦法，針對市內(nèi)外出辦公路途長、時間久的情況，單位適當給予誤餐補助；或者單位在相應(yīng)政策未出臺前，以安排后勤保障等方式進行人文關(guān)懷，這樣既不違規(guī)又能體現(xiàn)領(lǐng)導的關(guān)懷。

3.對于咨詢、評審、論證、驗收等由專家發(fā)生的差旅費用，建議財政、人事等相關(guān)部門盡快出臺專家勞務(wù)費管理辦法，應(yīng)該對差旅費承擔單位、承擔范圍、專家費標準等給與明確說明，這樣才有利于科技交流，有利于差旅費報銷乃至財務(wù)管理工作。

4. 進一步規(guī)范差旅費管理辦法。對于搭乘外部車輛以及對于會議、培訓中差旅費報銷問題，各單位應(yīng)該在具體實施辦法(細則)上進一步明確，針對具體工作中各種情況進一步細化，加以明確規(guī)定。比如，單位不能派車，確實需要搭乘，報銷人能提供相應(yīng)情況說明(請批文件)，需要付費給搭乘車主，且能提供轉(zhuǎn)賬記錄(憑證)的，可以給以報銷市內(nèi)交通補助，其他情況應(yīng)該均不予報銷，讓財務(wù)工作有據(jù)可依。

(二)不斷完善會計數(shù)據(jù)標準體系，建立健全會計集中核算一體化信息系統(tǒng)

2020年8月，遼寧省財政預(yù)算一體化平臺從上線預(yù)算執(zhí)行模塊后，相繼實現(xiàn)了預(yù)算編審、績效管理、會計核算、報表管理等功能，這一舉措實現(xiàn)了以項目管理為核心、涵蓋各級財政資金的閉環(huán)管理和上下級財政間的數(shù)據(jù)共享。為了實現(xiàn)行政事業(yè)單位會計信息化應(yīng)用整體水平的提升，財政部門應(yīng)該依據(jù)報銷制度制定一套統(tǒng)一的報銷標準，通過數(shù)據(jù)標準、信息共享機制和信息交換平臺等方面的基礎(chǔ)建設(shè)，打破監(jiān)管部門間的數(shù)據(jù)壁壘，在安全可控的前提下，實現(xiàn)監(jiān)管部門間會計監(jiān)管數(shù)據(jù)的互通和共享，形成監(jiān)管合力。

具體而言，一是要突出頂層設(shè)計，根據(jù)“差旅費”產(chǎn)生的流程，進行頂層設(shè)計，綜合考慮各種要素，貫穿于“差旅費”發(fā)生前、中和后，精準解決“差旅費”報銷中存在問題；二是要注重一體化系統(tǒng)實用性。借助大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)等新技術(shù)手段，讓報銷人、審核審批人、財務(wù)工作者操作方便。報銷人通過網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)錄入、掃描，上傳電子版附件等方式實現(xiàn)報銷無紙化、信息化、數(shù)字化，建立健全一體化信息系統(tǒng)，實現(xiàn)標準統(tǒng)一、規(guī)則清晰、流程規(guī)范，進而實現(xiàn)規(guī)則統(tǒng)一、制度公平；三是探索組建跨部門的差旅費財務(wù)信息交換機制和共享平臺，初步打破監(jiān)管部門間的數(shù)據(jù)壁壘，消除部門間會計信息孤島，加強數(shù)據(jù)中臺建設(shè)，形成可擴展、可聚合、可比對、結(jié)構(gòu)化的差旅費報銷財務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)。

(三)加強制度的學習、培訓及宣貫，強化全面監(jiān)督

1.強化差旅費管理內(nèi)部控制。通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序加強廉政風險防控機制建設(shè)，進一步提高內(nèi)部管理水平。

2.強化職業(yè)道德約束。針對差旅費管理工作特點，進一步完善公務(wù)人員職業(yè)道德規(guī)范，引導公務(wù)人員自覺遵紀守法、誠實守信、廉潔自律，不斷提高職業(yè)操守。

3.加強誠信建設(shè)。將強化差旅費管理和有序推進公務(wù)人員誠信建設(shè)有機結(jié)合起來，逐步開展公務(wù)人員信用檔案建設(shè)，將差旅費違紀違規(guī)行為納入公務(wù)人員信用信息采集和應(yīng)用范圍，穩(wěn)步推進公務(wù)人員信用狀況與其選聘任職、評選表彰等掛鉤，逐步建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制。

4.強化外部約束。受群體、部門、行業(yè)等方面利益驅(qū)動的影響，極易造成內(nèi)部約束的虛化，在管理全程應(yīng)加強外部約束，比如提高審計、紀檢、巡視等部門監(jiān)督檢查力度。將差旅費違規(guī)違紀監(jiān)督納入日常監(jiān)督，形成常態(tài)化、系統(tǒng)化、機制化安排，防止“運動式”監(jiān)管，監(jiān)督時緊時松[2]。

5.提升整體合力。統(tǒng)籌內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督、上級監(jiān)督和下級監(jiān)督、監(jiān)督檢查和處理問責，特別是要“有問題必查處、有查處必嚴問責”，與單位廉政建設(shè)相結(jié)合，提升打擊和防治“差旅費腐敗”的力度，形成震懾效果。