業(yè)財融合視角下事業(yè)單位預(yù)算績效評價問題與對策研究

吳艷純

○湖南省社會科學(xué)院

自2018年全面實施預(yù)算績效管理以來，我國預(yù)算績效管理工作逐步完善，2020年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》中有10次提到“績效”一詞，2021年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》(國發(fā)〔2021〕5號)要求“推動績效管理提質(zhì)增效”，這些文件的出臺足以顯示黨中央、國務(wù)院對預(yù)算績效管理工作的重視。2022年3月《中華人民共和國財政部令第108號——事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》中將全面實施預(yù)算績效管理作為事業(yè)單位財務(wù)管理的主要任務(wù)。為有效應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力和新冠肺炎疫情沖擊，我國各級財政部門將精打細算過“緊日子”作為常態(tài)，預(yù)算績效評價結(jié)果與資金安排相掛鉤越來越明顯。事業(yè)單位在財政資金緊張的情況下保持原有財政資金總量或獲得更多財政資金撥款，是促進事業(yè)單位預(yù)算績效評價質(zhì)量提升的強有力推動劑，同時加強預(yù)算績效評價也是事業(yè)單位履職效益提升的需要。這就要求事業(yè)單位進行財務(wù)管理模式轉(zhuǎn)型，財務(wù)人員主動融入業(yè)務(wù)，將事后核算與監(jiān)督向前延伸，并融入事前的預(yù)測與分析以及事中的跟蹤與控制[1]，有效發(fā)揮業(yè)財融合優(yōu)勢，業(yè)財融合有利于事業(yè)單位在預(yù)算績效評價中發(fā)揮其在實現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標方面的重大作用，對推進事業(yè)單位持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展具有重要意義。

一、業(yè)財融合概述

(一)業(yè)財融合基本概念

業(yè)財融合是管理會計中的重要內(nèi)容，是指業(yè)務(wù)活動與財務(wù)活動相融合，就是將單位的財務(wù)工作與業(yè)務(wù)工作結(jié)合起來整體考慮，形成雙向互動的一個整體。一方面，對財務(wù)人員來講，要跳出財務(wù)看財務(wù)，擺脫“小財務(wù)”固有思維，將財務(wù)理念和方法融入單位主體業(yè)務(wù)工作，通過對財務(wù)數(shù)據(jù)的預(yù)測與分析，及時反饋給單位業(yè)務(wù)部門和領(lǐng)導(dǎo)層，使得單位發(fā)展目標管理更科學(xué)合理；另一方面，對業(yè)務(wù)人員來講，在業(yè)務(wù)開展的過程中，要充分考慮資金使用的規(guī)范性、合理性和效益性以及業(yè)務(wù)開展所能創(chuàng)造的價值，做到及時防范財務(wù)風險。

在業(yè)財融合的新形勢下，不能局限于傳統(tǒng)財務(wù)視角，未來單位需要的會計人才要能幫助單位解決實際問題，發(fā)現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)背后隱藏的問題和風險，助力單位降本增效，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟效益和社會效益。而有效運用業(yè)財融合的新理念，能幫助財務(wù)人員開拓思維，打開視角，有效克服財務(wù)人員職業(yè)倦怠，業(yè)財融合是會計行業(yè)未來的大趨勢。

(二)事業(yè)單位業(yè)財融合的必要性

為積極推進事業(yè)單位業(yè)財融合，國家財政部門在相關(guān)制度方面提出了明確要求，2016年財政部印發(fā)的《管理會計基本指引》中要求“行政事業(yè)單位應(yīng)利用有效的信息技術(shù)手段，整合和完善管理會計工作流程，促進業(yè)務(wù)和財務(wù)的有機融合，為單位的管理工作提供決策建議和信息依據(jù)”。當前，企業(yè)一般比較重視業(yè)財融合的應(yīng)用，尤其是業(yè)財融合能避免投資浪費、重復(fù)建設(shè)等問題，為企業(yè)創(chuàng)造出更大的價值，帶來更多的利潤。但是，在我國事業(yè)單位中推動業(yè)財融合的進程非常緩慢，在全面實施預(yù)算績效管理的新形勢下，事業(yè)單位推進業(yè)財融合勢在必行。

1.事業(yè)發(fā)展的需要

傳統(tǒng)的財務(wù)管理下，事業(yè)單位財務(wù)人員的工作主要集中在會計核算上，確保資金安全和支出合理合規(guī)，但卻忽略了單位成本管控和輔助決策分析等關(guān)鍵部分，這不僅限制財務(wù)人員職業(yè)發(fā)展，也不能滿足單位長期發(fā)展需要。隨著單位事業(yè)的不斷發(fā)展，已顯示出明顯不足之處，傳統(tǒng)的財務(wù)管理模式僅為事后核算和監(jiān)督，并不能做到事前預(yù)測，不能及時為單位領(lǐng)導(dǎo)決策提供有價值的信息，提供的財務(wù)數(shù)據(jù)是已經(jīng)生成了的，存在嚴重的滯后性，已不能滿足領(lǐng)導(dǎo)決策和事業(yè)單位發(fā)展需要，更不能提升財務(wù)工作的價值。

2.預(yù)算管理的需要

科學(xué)合理的預(yù)算是事業(yè)單位一切業(yè)務(wù)發(fā)展的重要支柱，編制好年初部門預(yù)算、做好預(yù)算執(zhí)行管理和預(yù)算績效評價是預(yù)算管理水平提升的基礎(chǔ)。而要做好以上這些具體的預(yù)算管理工作，需要財務(wù)部門和各職能業(yè)務(wù)部門團結(jié)協(xié)作，這就要求單位業(yè)務(wù)部門要主動與財務(wù)部門溝通以及時知曉預(yù)算相關(guān)政策，同時財務(wù)部門也要深入業(yè)務(wù)流程，主動拓寬財務(wù)職能，做到預(yù)算編制精準，合理分配資金使用方向。譬如筆者所在單位，在每年部門預(yù)算編制開始啟動時，就由財務(wù)部門牽頭組織單位所有部門負責人和相關(guān)經(jīng)辦人員召開預(yù)算編制會議，只有財務(wù)人員面對面地充分與其他部門人員溝通，才能了解項目所需的資金、項目的進度、項目預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)注意的問題，才能真正站在財務(wù)角度提出有建設(shè)性的意見和建議。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效評價存在的問題

為適應(yīng)新時代高質(zhì)量發(fā)展要求，事業(yè)單位預(yù)算績效評價工作一直朝著高質(zhì)量方向發(fā)展，中央提出加快構(gòu)建全面預(yù)算管理績效評價體系以來，全面實施預(yù)算績效管理取得了一系列重大進展和成效。但是基于業(yè)財融合的視角，當前我國事業(yè)單位預(yù)算績效評價實踐工作中還存在許多問題。

(一)預(yù)算績效目標缺乏科學(xué)性

我國事業(yè)單位大部分是公益性事業(yè)單位，資金保障主要依靠財政撥款，在編制部門預(yù)算時，就要對項目設(shè)置預(yù)算績效目標，但是由于公益性事業(yè)單位的工作成效難以在短期內(nèi)凸顯出來，也難以預(yù)測，并且在實際工作中，由于財務(wù)和業(yè)務(wù)部門之間溝通交流不深入，財務(wù)部門對業(yè)務(wù)的規(guī)劃和單位的長期發(fā)展把握不準確，導(dǎo)致設(shè)置預(yù)算績效目標時缺乏全局性、戰(zhàn)略性，致使預(yù)算績效目標設(shè)置不科學(xué)，沒有充分體現(xiàn)單位發(fā)展目標及相關(guān)政策要求。然而，預(yù)算績效目標的設(shè)置又非常關(guān)鍵，是預(yù)算績效監(jiān)控和預(yù)算績效評價的重要依據(jù)，因此，預(yù)算績效目標設(shè)置應(yīng)充分征求各業(yè)務(wù)部門的意見，尤其在資金緊張情況下，要遵循以最少的項目資金獲取最大化項目績效原則，投入的資金數(shù)額要與其達到的效果成正比[2]。以科研事業(yè)單位為例，國家各種重大科研項目課題的研究成果通常需要3-5年時間才能出來，在項目立項之初財務(wù)人員若能參與進來與科研人員充分溝通銜接，了解預(yù)算執(zhí)行中的一些具體問題，那么項目預(yù)算績效目標的設(shè)置就會更加科學(xué)合理。

(二)預(yù)算執(zhí)行管理缺乏指導(dǎo)性

預(yù)算執(zhí)行全過程管理是預(yù)算實施的重要內(nèi)容，各級預(yù)算單位對預(yù)算執(zhí)行負主體責任，由于預(yù)算單位各部門相互獨立，缺乏一個完整有效的組織機構(gòu)對預(yù)算執(zhí)行進行跟蹤監(jiān)控和分析，致使預(yù)算執(zhí)行管理缺乏指導(dǎo)性，不能及時糾正預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題。從業(yè)財融合的角度來看，事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行中主要存在以下問題：一是預(yù)算編制業(yè)財融合度低。在財務(wù)部門負責牽頭編制部門預(yù)算時，一般是匯總各業(yè)務(wù)部門提供的預(yù)算數(shù)據(jù)，對各職能部門具體業(yè)務(wù)不了解，加之財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間溝通交流不暢，不清楚各項目資金使用情況，業(yè)務(wù)部門不了解預(yù)算有關(guān)制度，導(dǎo)致項目的預(yù)算執(zhí)行過程難以做到事前預(yù)警、事中控制和事后監(jiān)督，與預(yù)算編制時設(shè)置的目標不相符；二是項目支出進度與項目完成進度不一致。業(yè)務(wù)部門為了順利完成項目預(yù)算績效目標，設(shè)置項目預(yù)算績效目標時一般都比較保守，這樣導(dǎo)致預(yù)算績效目標早已完成，但是項目資金還存在較大剩余，致使項目資金有效利用率較低或者超額完成預(yù)算績效目標；三是項目支出預(yù)算執(zhí)行進度不均衡。事業(yè)單位一般能確保人員經(jīng)費等基本支出均衡支付，但是項目支出執(zhí)行進度很難做到均衡支付。由于業(yè)務(wù)部門對預(yù)算執(zhí)行重視程度低，財務(wù)部門未對項目預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)進行跟蹤，致使在財政部門強調(diào)要求的時間段或者檢查的時間段預(yù)算執(zhí)行率非常高，而項目支出預(yù)算執(zhí)行進度不均衡的問題仍然會存在。

(三)績效評價結(jié)果缺乏約束性

有效運用預(yù)算績效評價結(jié)果是加強事業(yè)單位預(yù)算績效評價管理的重點，目的在于對預(yù)算管理中的一些問題進行有效整改并落實到位，通過預(yù)算績效評價結(jié)果的有效反饋和運用來促進單位規(guī)范并改進預(yù)算管理。但是目前在事業(yè)單位中，預(yù)算績效評價結(jié)果沒有得到充分運用，尚未發(fā)揮出應(yīng)有的效果，主要是由于預(yù)算績效評價結(jié)果缺乏約束性，具體來講：一是預(yù)算績效評價結(jié)果受行政干預(yù)較大。在行政事業(yè)單位中，官本位思想濃厚，事業(yè)單位內(nèi)部的強勢部門打壓預(yù)算績效評價主管部門，干預(yù)績效評價結(jié)果，弱化了預(yù)算績效評價結(jié)果的約束力；二是預(yù)算績效評價結(jié)果運用流于形式。事業(yè)單位中即使有對項目和部門出具的完整的預(yù)算績效評價報告，但是由于缺乏相應(yīng)“動真格”式的獎懲制度，尚未起到實際的預(yù)算績效評價反饋效果[3]；三是預(yù)算績效評價機制有待進一步規(guī)范。事業(yè)單位預(yù)算績效評價結(jié)果不理想主要是因為缺乏一套完整統(tǒng)一的預(yù)算績效評價指標體系，對資金支出的結(jié)果能否滿足預(yù)算績效評價指標未予以重視。

三、業(yè)財融合下優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算績效評價的措施

由于事業(yè)單位財務(wù)信息共享率低，部門之間的溝通協(xié)調(diào)機制不暢通，致使事業(yè)單位管理效率較低，影響預(yù)算績效評價工作的順利開展。隨著管理方式信息化水平不斷提高，信息化支撐下的業(yè)財融合對事業(yè)單位預(yù)算績效評價優(yōu)化具有很大促進作用，也將大大提高事業(yè)單位管理效率。利用業(yè)財融合帶來的優(yōu)勢優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算績效評價，應(yīng)從以下四個方面入手。

(一)樹立正確的績效評價理念

在業(yè)財融合的預(yù)算績效評價過程中，單位全員參與程度直接關(guān)系到預(yù)算績效評價的質(zhì)量。事業(yè)單位的預(yù)算績效評價理念更需突出領(lǐng)導(dǎo)重視以及全員參與的共識。首先，要從領(lǐng)導(dǎo)開始轉(zhuǎn)變理念，樹立業(yè)財融合的意識。領(lǐng)導(dǎo)作為單位預(yù)算管理的直接引導(dǎo)者，做好頂層設(shè)計，同時加強對預(yù)算績效評價專業(yè)知識的培訓(xùn)，并組建專業(yè)的人才隊伍，提高預(yù)算績效的內(nèi)在要求，對單位預(yù)算績效評價工作從根本上起到推進作用；其次，事業(yè)單位預(yù)算績效評價管理應(yīng)當成立一個涉及各利益相關(guān)方的工作小組，明確各方利益相關(guān)者在預(yù)算績效評價管理中的職責，避免職責疊加、重復(fù)評價和多頭管理問題[4]，根據(jù)各行業(yè)不同類別的事業(yè)單位業(yè)務(wù)特點，以提高財政資金使用效益為目標，加強預(yù)算績效評價的管理；最后，要加強合作理念，尤其是強化財務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門之間的溝通。財務(wù)人員要勇于和敢于“走出去”，提升自己的工作價值[5]，通過宣傳財務(wù)制度和財務(wù)報銷流程等，加深對各業(yè)務(wù)部門工作的了解，打破溝通障礙，推進業(yè)財融合，可以設(shè)置“財務(wù)業(yè)務(wù)伙伴”崗位，提高業(yè)財工作對接的效率。

(二)構(gòu)建科學(xué)的績效評價體系

為構(gòu)建科學(xué)的績效評價體系，一是要加強預(yù)算績效目標科學(xué)性。涉及的相關(guān)部門應(yīng)加快設(shè)計科學(xué)合理的預(yù)算績效目標。在預(yù)算編制和新建項目時，加強財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)同，發(fā)揮業(yè)財融合優(yōu)勢，制定科學(xué)合理的預(yù)算績效目標?？冃繕嗽O(shè)置既要指向明確，細化量化指標與單位發(fā)展、預(yù)算支出范圍和效果緊密相關(guān)，并采用成本效益分析法細化預(yù)算績效目標，使其具有可衡量性，又要合理可行，與預(yù)算資金量相匹配，符合客觀實際，確保能如期實現(xiàn)，還要與年度計劃任務(wù)相匹配，以全面提高績效目標設(shè)置質(zhì)量；二是要加強預(yù)算執(zhí)行管理。在編制預(yù)算時，要對各項目年度所需資金進行科學(xué)研判和充分調(diào)研討論，提高預(yù)算安排的精準度，避免在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整等問題；在具體執(zhí)行時，財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門要對資金的使用進度和項目完成情況進行跟蹤分析，確保項目按時、按進度完成，保證資金使用的合理合規(guī)；三是要加強績效評價結(jié)果的綜合研判。要以結(jié)果為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變工作重點，可以對預(yù)算執(zhí)行過程適當放權(quán)，強調(diào)項目負責人主體責任，將重點放在績效評價結(jié)果上。

(三)強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用機制

預(yù)算績效評價結(jié)果有效運用是事業(yè)單位預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為提高專業(yè)性和獨立性，對單位重點項目和整體支出進行績效評價，可以聘請第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效評價，把預(yù)算績效評價工作落到實處。同時為進一步提升財政資金的使用效益，事業(yè)單位必須加強對預(yù)算績效評價結(jié)果的有效運用。一是要建立科學(xué)完整的預(yù)算績效評價指標體系，這是績效評價中重要的考核工具，還要根據(jù)不同項目的業(yè)務(wù)特點，通過加強溝通、實地調(diào)研等方式，制定出預(yù)算支出、資金管理、執(zhí)行情況等共性指標，又要有數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等個性指標，完善評價指標體系，同時定量指標設(shè)置要多于定性指標設(shè)置，盡量減少人為主觀因素的影響；二是要明確評價的重點和反饋機制，提高業(yè)務(wù)部門對評價的參與度，推進業(yè)財融合程度，加強對預(yù)算績效評價結(jié)果的分析使用；三是要健全預(yù)算績效評價結(jié)果獎懲機制。為進一步促進預(yù)算管理，不僅要發(fā)現(xiàn)問題，更要解決問題，要確保預(yù)算績效評價結(jié)果與資金安排緊密相關(guān)，并與部門年度考核相掛鉤，只有這樣才能真正加強預(yù)算績效評價結(jié)果的約束力，提高預(yù)算績效評價的實效性，推動事業(yè)單位預(yù)算績效評價朝著高質(zhì)量方向不斷發(fā)展。

(四)建設(shè)業(yè)財一體化信息平臺

業(yè)財融合的關(guān)鍵在于實現(xiàn)財務(wù)、業(yè)務(wù)信息各項數(shù)據(jù)的共享。財務(wù)和業(yè)務(wù)管理信息相融合，建設(shè)完善的業(yè)財一體化信息平臺，能為業(yè)財融合提供強有力支撐，更能促進單位預(yù)算績效評價優(yōu)化。目前，事業(yè)單位信息化平臺建設(shè)不完善成為業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門融合的重要阻力[6]，財務(wù)和業(yè)務(wù)信息數(shù)據(jù)無法共享直接導(dǎo)致了預(yù)算績效目標制定不科學(xué)、不合理，導(dǎo)致信息孤島的存在。信息化建設(shè)是大勢所趨，也是事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，一方面要推動財務(wù)信息的公開、透明，另一方面也要促進業(yè)務(wù)部門各項信息公開。建設(shè)業(yè)財一體化信息平臺，推動各項信息共享，對單位財務(wù)、業(yè)務(wù)管理等信息化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進行有效歸集，并將各個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進行有效共享，為預(yù)算管理和單位領(lǐng)導(dǎo)層決策提供大數(shù)據(jù)智能化平臺，讓信息流動更加通暢，更有利于單位預(yù)算績效評價工作的開展。

四、結(jié)束語

業(yè)財融合是會計行業(yè)未來發(fā)展的趨勢。事業(yè)單位要在預(yù)算績效評價工作中實現(xiàn)有效的業(yè)財融合，充分利用業(yè)財融合優(yōu)勢不斷改進內(nèi)部各職能部門預(yù)算績效評價工作的方式方法，樹立正確的績效評價理念，在建設(shè)業(yè)財一體化信息平臺下構(gòu)建科學(xué)的績效評價體系和健全的績效評價結(jié)果運用機制。隨著事業(yè)單位改革的不斷深化，應(yīng)在財務(wù)管理中加強業(yè)財融合，從財務(wù)、業(yè)務(wù)和技術(shù)三個維度共同發(fā)力，從而有效促進預(yù)算績效評價工作，提高資金使用效益，推動事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。