縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策工具選擇及其優(yōu)化策略

李艷紅，閆文軍

（1.隴南師范高等專科學(xué)校，甘肅 成縣 742500；2.天水師范學(xué)院 教師教育學(xué)院，甘肅 天水 741001）

一、問(wèn)題的提出

義務(wù)教育均衡發(fā)展是新時(shí)代基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的必然訴求。為了使人民群眾享受公平而有質(zhì)量的教育，從義務(wù)教育階段開始，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，以不同的主題或?qū)嵺`形式來(lái)促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。因此，政策工具的選擇與使用也就成了政策效應(yīng)發(fā)揮、政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要載體。研究縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具的使用情況，不僅有助于完善縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策體系，從實(shí)踐上也更有利于促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)教育公平。

為了全方位了解改革開放以來(lái)國(guó)家為促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展而出臺(tái)的政策體系，本研究以“縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策”為主題，利用中國(guó)知網(wǎng)等文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，與義務(wù)教育均衡發(fā)展政策相關(guān)的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展相關(guān)政策的歷史變遷及影響因素研究；二是基于教育政策學(xué)視角的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策文本內(nèi)容的梳理分析及政策執(zhí)行效果的相關(guān)研究；三是縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策制定的影響因素分析及未來(lái)演進(jìn)趨勢(shì)研究；四是以比較研究為視角探討借鑒國(guó)外義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)；五是針對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的特點(diǎn)，對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展相關(guān)政策的專門研究。從已有的研究成果來(lái)看，學(xué)者們更多的是從政策賴以運(yùn)行的制度環(huán)境、文本內(nèi)容、影響因素及具體實(shí)施效果等外在因素開展研究，而從縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策本身出發(fā)的研究較少。因此，基于政策工具分析視角，本研究對(duì)改革開放以來(lái)國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具的使用情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析，全面了解在縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)程中政策工具選擇的偏好及特點(diǎn)，以便更加清晰地預(yù)測(cè)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策走向，從而在實(shí)踐中更好地促進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

二、縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策工具分析

（一）施耐德和英格拉姆政策工具

政策工具就是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所采用的政策手段和政策措施。從20世紀(jì)80年代開始，諸多學(xué)者基于不同的標(biāo)準(zhǔn)和維度對(duì)政策工具理論展開了研究，比較有代表性的如學(xué)者陳振明將政策工具劃分為市場(chǎng)化政策工具、工商管理技術(shù)與社會(huì)化手段；伍爾圖斯（Woolttuis）等將政策工具分為信息型、權(quán)威型、組織型及財(cái)政型；霍普曼（Hoppmann）等將政策工具分為戰(zhàn)略層、綜合層及基本層；哈爾（Phhal）等將政策工具劃分為自愿型、強(qiáng)制型和混合型。其中，應(yīng)用較為廣泛也最為經(jīng)典的分類是施耐德和英格拉姆的政策工具。

施耐德和英格拉姆將政策工具分為五種類型，即權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力工具、符號(hào)工具與規(guī)勸工具和學(xué)習(xí)工具。[1]由于該政策工具的分類依據(jù)是利用不同因素對(duì)個(gè)人或集體行為施加影響而使目標(biāo)群體按照政策意圖實(shí)施行動(dòng)[2]，這與義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的制定維度較為相似，因此，使用該政策工具來(lái)分析改革開放以來(lái)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策具有一定的適切性。

權(quán)威型政策工具具體包括政府利用合法合規(guī)權(quán)利對(duì)政策對(duì)象進(jìn)行權(quán)利處分、機(jī)構(gòu)管理、財(cái)務(wù)管理及人事管制，它具有權(quán)威性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)。具體表現(xiàn)為政府利用自身的管理權(quán)限對(duì)個(gè)人或者群體進(jìn)行處置與處罰，對(duì)機(jī)構(gòu)所涉及的權(quán)限進(jìn)行規(guī)范約束，通過(guò)控制機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)、人事達(dá)到管理的目標(biāo)。激勵(lì)型政策工具是政府通過(guò)物質(zhì)或精神激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)達(dá)成政策目標(biāo)的機(jī)構(gòu)或社會(huì)群體進(jìn)行的一種效果認(rèn)可方式，具有引導(dǎo)性和靈活性的特點(diǎn)。具體可通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、身份優(yōu)待、績(jī)效評(píng)估及利益刺激等方式實(shí)施。例如，對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展達(dá)標(biāo)的縣區(qū)通過(guò)增加財(cái)政撥款、人員編制、樹立典型等手段予以激勵(lì)。該工具一方面可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育更好更快發(fā)展，另一方面對(duì)其他地域達(dá)成義務(wù)教育均衡發(fā)展指標(biāo)也有一定的引導(dǎo)作用。能力型政策工具是指政府機(jī)關(guān)為政策對(duì)象提供生存發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政撥款、管理運(yùn)行及信息技術(shù)培訓(xùn)等方面的基本保障，具有現(xiàn)實(shí)性和客觀性的特點(diǎn)。例如，政府通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、健全協(xié)調(diào)管理機(jī)制、保障個(gè)人或機(jī)構(gòu)發(fā)展以及對(duì)義務(wù)教育學(xué)校校舍建設(shè)提供支持幫助等。符號(hào)與規(guī)勸型工具是指政府通過(guò)價(jià)值引領(lǐng)、活動(dòng)規(guī)范勸誡、理論支持以及樹立典型等方式對(duì)政策對(duì)象進(jìn)行引導(dǎo)、鼓勵(lì)，具有隱匿性、自發(fā)性的特點(diǎn)。例如，政府對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展提供價(jià)值引領(lǐng)，并進(jìn)行理論闡述，同時(shí)對(duì)偏離政策目標(biāo)的行為進(jìn)行規(guī)勸引導(dǎo)。學(xué)習(xí)型工具是指政府通過(guò)權(quán)力下放、戰(zhàn)略規(guī)劃等方式，引導(dǎo)政策對(duì)象積極參與并進(jìn)行自我評(píng)價(jià)規(guī)約，具有分散性、計(jì)劃性的特點(diǎn)。具體表現(xiàn)為政府通過(guò)制定戰(zhàn)略規(guī)劃、賦予自主權(quán)等引導(dǎo)政策對(duì)象實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)，并對(duì)自身發(fā)展現(xiàn)狀做出客觀評(píng)價(jià)。

（二）改革開放以來(lái)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具統(tǒng)計(jì)

1.研究?jī)?nèi)容選擇

通過(guò)查閱《中華人民共和國(guó)重要教育文獻(xiàn)》、相關(guān)部委門戶網(wǎng)站公布的政策文本等資料，以1978年改革開放以來(lái)為促進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，國(guó)家層面頒發(fā)的相關(guān)法律、法規(guī)、通知、意見、紀(jì)要、綱要、條例、章程、細(xì)則等政策文本為研究對(duì)象，共整理得到相關(guān)文本98份。第一，改革開放以來(lái)我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》等政策文件，義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題逐步提上日程。雖然義務(wù)教育均衡發(fā)展的概念在20世紀(jì)90年代中期才由學(xué)者們提及研究[3]，但是從改革開放以來(lái)我國(guó)出臺(tái)的與義務(wù)教育均衡發(fā)展相關(guān)的系列政策主旨分析來(lái)看，已經(jīng)體現(xiàn)出教育公平、均衡發(fā)展的端倪。因此，本研究的選擇時(shí)間為改革開放以來(lái)至現(xiàn)今。第二，國(guó)家、省級(jí)政府、市級(jí)政府及縣級(jí)政府都陸續(xù)出臺(tái)了促進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的系列政策文本、文件，紛繁復(fù)雜，要求各異。本研究主要集中于國(guó)家層面頒布的政策，從頒布的主體來(lái)看，主要包括全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、教育部、財(cái)政部等國(guó)家機(jī)構(gòu)。第三，通過(guò)查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料并利用各類網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)有關(guān)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策歸類，合并重疊文本，選取的政策文本主要由兩部分構(gòu)成，一是明確包含義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)政策文本，二是雖然沒有明確包含義務(wù)教育均衡發(fā)展相關(guān)字眼，但是政策文本中提及了義務(wù)教育發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容。研究最終篩選得到有效政策文本98份。

2.政策高頻詞統(tǒng)計(jì)

政策文本高頻詞在一定程度上可以反映某一時(shí)期政策的核心指向。因此，通過(guò)對(duì)國(guó)家層面發(fā)布的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策文本高頻詞匯統(tǒng)計(jì)，可以了解某一時(shí)期內(nèi)國(guó)家為促進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展所采取的主要政策措施，集中體現(xiàn)政策工具的選擇導(dǎo)向。本研究運(yùn)用Nvivo12質(zhì)性研究統(tǒng)計(jì)工具，對(duì)98份政策文本高頻詞進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，對(duì)相似詞語(yǔ)進(jìn)行合并、加權(quán)統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如表1所示：

表1 縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策文本高頻詞加權(quán)統(tǒng)計(jì)

從改革開放以來(lái)國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展政策高頻詞以及高頻詞加權(quán)統(tǒng)計(jì)來(lái)看（表1），義務(wù)教育均衡發(fā)展質(zhì)量、師資隊(duì)伍建設(shè)、辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)投入、教育教學(xué)質(zhì)量等詞匯出現(xiàn)頻率較高，集中體現(xiàn)于諸多政策文件中。就前九名高頻詞匯排序來(lái)看，處于第一位的是學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，計(jì)數(shù)13次，權(quán)重4.92，這契合義務(wù)教育均衡發(fā)展政策制定的初衷，只有不斷提高學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量，提高辦學(xué)水平，才能真正實(shí)現(xiàn)教育公平；排在第二位的是教師，計(jì)數(shù)8次，權(quán)重3.03，它強(qiáng)調(diào)了教師是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵要素，需要不斷提高教師的教育教學(xué)水平，才能促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與非優(yōu)質(zhì)學(xué)校、達(dá)標(biāo)校與非達(dá)標(biāo)校之間的均衡發(fā)展；教育經(jīng)費(fèi)、資源配置、評(píng)價(jià)辦法等高頻詞匯緊隨其后，這也充分說(shuō)明了要實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，國(guó)家必須提供義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展所需的基本物質(zhì)條件保障。與此同時(shí)，教育效果評(píng)價(jià)、注重學(xué)校的規(guī)范化建設(shè)及優(yōu)質(zhì)發(fā)展目標(biāo)等在政策文本中出現(xiàn)的頻率及占有的權(quán)重比例也相對(duì)較高，這進(jìn)一步說(shuō)明縣域義務(wù)教育要積極采用科學(xué)的評(píng)價(jià)辦法，建立有效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)學(xué)校間教育公平。而學(xué)生素質(zhì)、辦學(xué)規(guī)范化以及教學(xué)課程等要素則是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本載體，也是實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公平義務(wù)教育政策目標(biāo)的基本保障。

3.政策工具選擇情況統(tǒng)計(jì)

參照施耐德和英格拉姆政策工具分類，通過(guò)對(duì)改革開放以來(lái)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展相關(guān)的98份政策文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：國(guó)家出臺(tái)的系列政策累計(jì)使用政策工具共計(jì)328次，其中權(quán)威型工具124次，符號(hào)和規(guī)勸型工具58次，能力型工具82次，激勵(lì)型工具33次，學(xué)習(xí)型工具31次（圖1）。

圖1 縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具選擇統(tǒng)計(jì)圖

從圖1的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，改革開放以來(lái)，在縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具的選擇上，權(quán)威型工具使用較多，占比高達(dá)37.80%，這與我國(guó)實(shí)行的基礎(chǔ)教育管理體制密切相關(guān)，義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策由國(guó)家統(tǒng)一發(fā)布，強(qiáng)調(diào)政策的權(quán)威性；其次是能力型工具占25%，集中體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展的關(guān)注，注重辦學(xué)條件的改善，這是義務(wù)教育學(xué)校均衡發(fā)展的物質(zhì)保障；符號(hào)和規(guī)勸型工具占比17.68%，排在第三位，強(qiáng)調(diào)了政策的價(jià)值引領(lǐng)作用；而激勵(lì)型工具和學(xué)習(xí)型工具占比相對(duì)較低，分別為10.06%和9.45%。從各類政策工具的選擇比例來(lái)看，雖然具有一定的合理性，但是也存在進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)的空間。

4.縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策工具特征

第一，注重國(guó)家導(dǎo)向的權(quán)威型政策工具的運(yùn)用。改革開放至今，從縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)政策來(lái)看，無(wú)論是發(fā)文主體，諸如全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、教育部、財(cái)政部，還是從政策文本所體現(xiàn)的關(guān)鍵要素，諸如促進(jìn)教育公平、提升教育質(zhì)量、改善辦學(xué)條件、提升教師教育教學(xué)水平等，系列政策工具的運(yùn)用都凸顯了國(guó)家對(duì)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，注重政策工具的強(qiáng)制性、權(quán)威型特點(diǎn)。例如，1986年國(guó)家頒布的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，把義務(wù)教育的定義解釋為“國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)”。[4]再如，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、教育部關(guān)于加快國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣“兩免一補(bǔ)”實(shí)施步伐有關(guān)工作意見的通知》（2005年）[5]、《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》（2008年）[6]、教育部等五部門《關(guān)于印發(fā)〈教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022年）〉的通知》（2018年）[7]等，這些文件和通知都充分體現(xiàn)了國(guó)家政策的權(quán)威性與統(tǒng)一性。

第二，強(qiáng)調(diào)能力型政策工具的基礎(chǔ)作用。城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距是制約義務(wù)教育均衡發(fā)展的瓶頸所在，因此，改善辦學(xué)條件也就成了實(shí)現(xiàn)我國(guó)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的突破口。從系列政策工具的運(yùn)用情況來(lái)看，國(guó)家非常重視能力型政策工具的運(yùn)用，政策文本內(nèi)容也集中體現(xiàn)了我國(guó)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的條件改善，主要是在經(jīng)費(fèi)、校際均衡、師資力量等方面加大投入。例如，從2006年起，我國(guó)明確規(guī)定了要按照“明確各級(jí)地方責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。2009年，教育部頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好中小學(xué)教師補(bǔ)充工作的通知》[8]，2018年教育部等五部門《關(guān)于印發(fā)〈教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022年）〉的通知》[7]等政策文件，旨在以教師教學(xué)質(zhì)量的提高來(lái)助力義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第三，重視符號(hào)和規(guī)勸型工具的價(jià)值引導(dǎo)作用。國(guó)家歷來(lái)重視通過(guò)營(yíng)造政策環(huán)境為縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，而符號(hào)和規(guī)勸工具對(duì)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展具有一定的價(jià)值引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。積極的政治文化環(huán)境有利于將政策推進(jìn)所需的價(jià)值觀、信念與態(tài)度內(nèi)化為政策群體個(gè)人的心理要素，因此，符號(hào)和規(guī)勸工具的作用就是對(duì)政策群體內(nèi)部受到的激勵(lì)進(jìn)行假定，將文化概念引入決策情境，從而呼吁、督促政策群體自發(fā)完成政策目標(biāo)。[2]為了促進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，有關(guān)符號(hào)和規(guī)勸型工具在國(guó)家諸多政策中都有所體現(xiàn)。例如，1983年國(guó)家頒布的《關(guān)于全日制普通中學(xué)全面貫徹黨的基礎(chǔ)教育方針、糾正片面追求升學(xué)率傾向的十項(xiàng)規(guī)定》[9]，2019年中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》[10]等政策文件。

第四，學(xué)習(xí)型、激勵(lì)型工具的作用發(fā)揮欠佳。我國(guó)推進(jìn)的義務(wù)教育均衡發(fā)展一貫強(qiáng)調(diào)政府的主體責(zé)任，偏重于辦學(xué)條件改善，注重追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)，側(cè)重謀求同一發(fā)展，表現(xiàn)出明顯的路徑依賴特征。[11]學(xué)習(xí)型與激勵(lì)型工具的運(yùn)用能夠從根本上改變傳統(tǒng)的路徑依賴模式，激發(fā)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)主體的活力和積極性。改革開放以來(lái)，為促進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了系列政策文件，從政策主旨來(lái)看，主要有縣域義務(wù)教育發(fā)展的財(cái)政政策、教師政策、辦學(xué)和管理政策、質(zhì)量政策及督導(dǎo)和評(píng)估政策等，政策工具表現(xiàn)為權(quán)威型、能力型和符號(hào)規(guī)勸型，而對(duì)于賦予縣域義務(wù)教育學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán)，提高教育教學(xué)質(zhì)量的學(xué)習(xí)型工具雖有所涉及，但無(wú)論是從政策文本內(nèi)容的考察，還是各項(xiàng)政策工具在政策體系中所占的比例來(lái)看，學(xué)習(xí)型政策工具的運(yùn)用普遍不足，這也導(dǎo)致了縣域義務(wù)教育學(xué)校均衡發(fā)展過(guò)程中自身內(nèi)在動(dòng)力不足，學(xué)校辦學(xué)主體作用發(fā)揮不充分，造成學(xué)校的發(fā)展不能因地制宜、因時(shí)制宜、因校制宜。

三、縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的優(yōu)化策略

政策工具的選擇運(yùn)用集中體現(xiàn)了國(guó)家的政策導(dǎo)向，對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展具有一定的引導(dǎo)作用。在“十四五”發(fā)展規(guī)劃中，為了實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)，達(dá)成優(yōu)質(zhì)均衡目標(biāo)，辦人民滿意的教育，從我國(guó)現(xiàn)階段縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，政策工具的選擇應(yīng)隨著時(shí)代的變化做出及時(shí)的優(yōu)化和調(diào)整。

（一）繼續(xù)發(fā)揮好權(quán)威型、能力型、符號(hào)和規(guī)勸型政策工具的作用

改革開放以來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展走過(guò)了“有學(xué)可上”到“均衡發(fā)展”，再到“優(yōu)質(zhì)公平”的發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)了政策預(yù)定的發(fā)展目標(biāo)，這與國(guó)家政策的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有著密不可分的關(guān)系，也是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)?？梢哉f(shuō)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策是國(guó)家進(jìn)行教育管理的一種政治措施，代表了廣大人民的意志，其權(quán)威性與實(shí)用性并行，目的性與可行性共存。[12]在新時(shí)代背景下，為了整體提高我國(guó)縣域義務(wù)教育的辦學(xué)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)均衡高質(zhì)量發(fā)展”，必須繼續(xù)堅(jiān)持黨和國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在政策工具的選用上仍然要重視權(quán)威型政策工具的權(quán)威強(qiáng)制作用，利用能力型政策工具不斷提高義務(wù)教育學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施條件和辦學(xué)水平，為義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的物質(zhì)保障。同時(shí)，發(fā)揮符號(hào)和規(guī)勸型政策工具的價(jià)值引領(lǐng)作用，秉承教育公平的價(jià)值導(dǎo)向，為義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供思想保障和價(jià)值指引。

（二）基于供給側(cè)改革做好政策工具的選擇搭配

長(zhǎng)期以來(lái)，由于受“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)立”的影響以及東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平梯度差異的制約，我國(guó)縣域義務(wù)教育發(fā)展水平無(wú)論是在辦學(xué)條件、師資水平，還是經(jīng)費(fèi)投入等方面，農(nóng)村和城市、東部和西部地區(qū)的學(xué)校都存在很大差距，并且隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)村與城市、東部與西部的義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展過(guò)程中的差距勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步加大。為了提高我國(guó)基礎(chǔ)教育的整體質(zhì)量和水平，縮小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)教育公平，未來(lái)相關(guān)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具的選擇使用應(yīng)更多地考慮地域差異、學(xué)校差異。基于供給側(cè)改革的視角，根據(jù)不同地域義務(wù)教育發(fā)展的實(shí)際狀況，有針對(duì)性地采取特殊政策予以照顧支持。在有限條件下，要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，一方面需要提升教育資源的質(zhì)量，另一方面需要結(jié)合教育公平的理念，對(duì)弱勢(shì)群體和單位實(shí)行教育補(bǔ)償。[13]例如，對(duì)于西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、民族地區(qū)及農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展應(yīng)更多使用能力型政策工具，首先保證這些地區(qū)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件供應(yīng)，甚至可以以超越城鎮(zhèn)地區(qū)的物質(zhì)經(jīng)費(fèi)投入來(lái)彌補(bǔ)其在教育教學(xué)質(zhì)量方面的差距，而對(duì)于東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者城鎮(zhèn)地區(qū)，要多發(fā)揮符號(hào)與規(guī)勸型和學(xué)習(xí)型政策工具的作用，賦予學(xué)校更大的辦學(xué)自主權(quán)，在追求高質(zhì)量的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的特色發(fā)展。

（三）充分挖掘?qū)W習(xí)型、激勵(lì)型政策工具的積極作用

外因是事物變化發(fā)展的條件，內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根本。縣級(jí)政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵和責(zé)任主體，要達(dá)成義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的最終目標(biāo)，必須調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)卣蛯W(xué)校的積極性，賦予當(dāng)?shù)卣蛯W(xué)校更多、更大的辦學(xué)自主權(quán)。實(shí)現(xiàn)均衡體現(xiàn)的是資源的再分配，是一個(gè)調(diào)整—整合—再調(diào)整—再整合的過(guò)程。國(guó)家政策在保障義務(wù)教均衡發(fā)展過(guò)程中將面臨利益沖突、配合度低及資源不足等問(wèn)題，無(wú)法實(shí)現(xiàn)政策有效落實(shí)。[14]未來(lái)政策工具的選擇與使用要充分發(fā)揮好學(xué)習(xí)型、激勵(lì)型政策工具的引導(dǎo)作用，充分放權(quán)，實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育發(fā)展由“外向依靠”向“內(nèi)生發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，從而體現(xiàn)國(guó)家政策的宏觀調(diào)控與激勵(lì)引導(dǎo)。

（四）利用好政策工具的合力作用，并予以動(dòng)態(tài)調(diào)整

任何教育政策目標(biāo)的達(dá)成，都是政策工具合力作用的結(jié)果?？v觀改革開放以來(lái)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策脈絡(luò)，盡管在不同的歷史時(shí)期，各類政策工具所占比例及其發(fā)揮的作用大小各異，但是，義務(wù)教育均衡發(fā)展之所以能取得如今的成就，與各級(jí)各類政策工具的綜合運(yùn)用密不可分。因此，未來(lái)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策工具選擇應(yīng)充分利用好各類工具的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮其合力作用，并且要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和政策環(huán)境的變化及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整各類政策工具的比例，使政策工具能夠緊貼時(shí)代發(fā)展的要求，助力義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展政策目標(biāo)的早日達(dá)成。