政策工具視角下我國老年人體育服務(wù)的治理變遷

吳開霖，范成文

目前，我國60歲及以上人口為2.64億人，占我國人口總數(shù)的18.70%，65歲及以上人口為1.90億人，占我國人口總數(shù)的13.50%。人口老齡化程度進(jìn)一步加深，未來一段時(shí)期將持續(xù)面臨人口長期均衡發(fā)展的壓力[1]。為積極應(yīng)對人口老齡化，2019年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》提出了短、中、長期積極應(yīng)對人口老齡化制度框架的戰(zhàn)略目標(biāo)，把積極應(yīng)對人口老齡化上升到和鄉(xiāng)村振興、科教興國、健康中國、體育強(qiáng)國等并列的最高等級的國家戰(zhàn)略，這是“解決老年人面臨的問題”向“全面系統(tǒng)解決人口老齡化帶來的諸多經(jīng)濟(jì)社會問題”的重大轉(zhuǎn)變，具有里程碑、劃時(shí)代意義。但目前應(yīng)對人口老齡化的法律法規(guī)政策體系與人口老齡化日漸嚴(yán)峻的形勢、與推動積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的要求、與億萬老年人對美好生活的向往與期待相比還很不適應(yīng)。因而建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的積極應(yīng)對人口老齡化法律法規(guī)政策體系，是實(shí)施這一國家戰(zhàn)略的首要任務(wù)。

在人口老齡化程度不斷加深和新時(shí)代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的雙重背景下，老年人體育服務(wù)作為積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略和滿足老年人對美好生活向往的重要載體，是體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的映射內(nèi)容之一，與老年人體育權(quán)益息息相關(guān)。因此，為保障新時(shí)代老年人體育權(quán)益，科學(xué)精準(zhǔn)實(shí)施宏觀政策，規(guī)定與指導(dǎo)老年人體育服務(wù)發(fā)展方向。本文以政策工具為視角，基于內(nèi)容分析法，構(gòu)建四維政策分析框架，對我國老年人體育服務(wù)的治理變遷進(jìn)行回顧，并總結(jié)變遷經(jīng)驗(yàn)，提出政策性思考，以期推動將人口老齡化挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、人民幸福的積極因素，為“十四五”老齡事業(yè)開好局起好步。

1 我國老年人體育服務(wù)政策界定、來源及甄選

老年人體育服務(wù)政策是指黨和國家在特定時(shí)期內(nèi)為了保障老年人體育權(quán)益而制定的與老年人體育服務(wù)發(fā)展息息相關(guān)的法律法規(guī)和計(jì)劃措施。其內(nèi)容分布在專門性老年人體育政策、體育政策、老齡政策以及其他相關(guān)政策中。

本文政策數(shù)據(jù)主要來源于北大法寶法律數(shù)據(jù)庫，并通過以下原則進(jìn)行篩選，（1)政策制定主體為中央黨政機(jī)關(guān)及各職能部門；（2)政策內(nèi)容與老年人體育服務(wù)高度相關(guān)；（3)政策文件內(nèi)容包含政策工具，剔除不包括政策工具的決策文件。最終選取政策文本37份。

2 我國老年人體育服務(wù)政策分析框架構(gòu)建與文本編碼

本研究在基于前人研究的基礎(chǔ)上，從公共政策系統(tǒng)角度出發(fā)，以政策主體、政策客體、政策環(huán)境和政策工具為著力點(diǎn)構(gòu)建四維政策分析框架（見圖1)。其中，政策主體（Z維)是指參與政策的個(gè)人、團(tuán)體或組織，包括政府機(jī)構(gòu)、社會組織、企事業(yè)單位、公共場所（館)、個(gè)人等主體。政策客體（Y維)指的是政策所發(fā)生作用的對象，包括體育制度、體育經(jīng)費(fèi)、體質(zhì)監(jiān)測、體育設(shè)施、體育活動、體育指導(dǎo)、體育組織、體育信息等政策作用領(lǐng)域。政策工具（X維)是指為解決某一社會問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采取的具體手段和方式，包括強(qiáng)制性政策工具（直接提供、管制以及命令和權(quán)威性工具)、自愿性政策工具（市場、家庭與社區(qū)以及志愿者組織)、混合性政策工具（信息與勸誡、補(bǔ)貼、稅收與使用者付費(fèi))。政策環(huán)境（T維)是指影響人口老齡化與老齡事業(yè)發(fā)展進(jìn)程的環(huán)境因素總和，包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會文化環(huán)境、國際環(huán)境等。本研究以專門性老年人體育服務(wù)政策頒布時(shí)間為階段劃分，分為三個(gè)階段。本研究四維政策分析框架是由政策主體、客體、工具以及環(huán)境之間相互作用所構(gòu)成的大系統(tǒng)，其滿足中觀視角、聚焦問題和多元理性的要求。在構(gòu)建的政策分析框架基礎(chǔ)上，基于準(zhǔn)確性與多重編碼原則，采用“政策編號-章編號-節(jié)編號-句編號”四段式編碼規(guī)則，對我國國家層面的37份老年人體育服務(wù)政策進(jìn)行編碼、統(tǒng)計(jì)與分析。

圖1 四維政策分析框架

3 我國老年人體育服務(wù)治理變遷分析

3.1 第一階段（1982～1998年）

20世紀(jì)80年代初，國際社會對老齡問題討論熱烈，紛紛意識到人口老齡化對社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能帶來的嚴(yán)重影響，世界人口會議呼吁各國政府于其發(fā)展政策中充分注意人口老齡化所引起的問題。1982年第一次老齡問題世界大會制定的《老齡問題維也納國際行動計(jì)劃》就關(guān)切到“對年長者的照料應(yīng)當(dāng)超越疾病的治療，并應(yīng)考慮到體力、智力，社會、精神和環(huán)境諸因素之間的相互依存關(guān)系，以促進(jìn)他們的全面身心健康，應(yīng)當(dāng)讓保健和社會部門以及家庭共同來改善年齡較長人士的生活素質(zhì)?！盵2]與此同時(shí)，國內(nèi)結(jié)束十年內(nèi)亂，各項(xiàng)工作開始撥亂反正，體育工作逐步走向正軌。1979年全國體育工作會議提出，要實(shí)現(xiàn)從集中精力抓政治運(yùn)動轉(zhuǎn)向抓體育業(yè)務(wù)的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，也是這一時(shí)期老年人體育問題開始受到了中央政府的關(guān)注。1982年成立了老齡問題世界大會中國委員會，1983年成立了老年人體育協(xié)會并逐步向地方政府推廣普及，但這一階段國家各部委出臺的政策中專門針對老年人體育服務(wù)治理的論述較少[3]，僅有的論述基本分布在各項(xiàng)老齡政策或社會體育政策之中，較為分散，不夠系統(tǒng)。該階段共發(fā)布10部相關(guān)政策文本，發(fā)布部門包括全國人大常委會、國務(wù)院、國家體育運(yùn)動委員會（現(xiàn)為國家體育總局)、民政部、文化部（已撤銷)以及多部委聯(lián)合制定。其中，1982年民政部頒布的《關(guān)于為配合老齡問題世界大會開展敬老愛老活動的通知》是我國第一個(gè)明確提出支持老年人體育活動開展的政策文本。而后全國人大常委會通過的《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》)和《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，更是以法律效力級別對老年人體育服務(wù)治理提供了方向，《體育法》就明確指出:“全社會應(yīng)當(dāng)關(guān)心、支持老年人、殘疾人參加體育活動。”

從政策工具維度來看（見表1)，老年人體育服務(wù)治理共使用25條政策工具，其中混合性與強(qiáng)制性政策工具各有12條，占比均為48%，自愿性政策工具僅有1條，占比為4%。在混合性政策工具中，信息與規(guī)勸為7條，稅收與使用者付費(fèi)為5條，而補(bǔ)貼沒有被使用。在強(qiáng)制性政策工具中，管制為10條，命令與權(quán)威性工具和直接提供均為1條。在自愿性政策工具中，僅有志愿者組織1條，家庭與社區(qū)、市場都沒有被使用。該階段政策工具的運(yùn)用呈現(xiàn)出明顯的分化和差異特征，體現(xiàn)體育社會化特征的自愿性政策工具運(yùn)用不足，主要偏向于管制、信息與規(guī)勸以及稅收與使用者付費(fèi)等政策工具的使用。這一階段多以強(qiáng)制性和混合性政策工具傳遞老年人體育服務(wù)的治理意志。

表1 老年人體育服務(wù)政策工具頻數(shù)表

從政策工具與政策主體維度的交互情況來看（見圖2)，政府機(jī)構(gòu)共有14條政策工具，占全部政策工具的41.17%，在管制、信息與規(guī)勸等政策工具上最為頻繁。公共場所（館)共有9條政策工具，占全部政策工具的26.47%，集中在稅收與使用者付費(fèi)、信息與規(guī)勸以及管制上。企事業(yè)單位（4 條，11.77%)、社會組織（4 條，11.77%)、個(gè)人（3條，8.82%)都主要集中在信息與規(guī)勸、志愿者組織上。在政府關(guān)注老年人體育問題之初，正值我國改革開放肇始之際，百廢待興，體育發(fā)展伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的重新分化與整合[4]。國家體委1986年《關(guān)于體育體制改革的決定（草案)》就提出“推動體育社會化、科學(xué)化，促進(jìn)體育事業(yè)的全面發(fā)展”。1993年《關(guān)于深化體育改革的意見》明確提出“建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，符合現(xiàn)代體育運(yùn)動規(guī)律，國家調(diào)控，依托社會，有自我發(fā)展活力的體育體制和良性循環(huán)的運(yùn)行機(jī)制，形成國家辦與社會辦相結(jié)合、集中與分散相結(jié)合的格局”。在這一階段，我國政府開始認(rèn)識到體育管理方式與體育職能轉(zhuǎn)變的必要性與重要性，有意識地嘗試以國家與社會力量結(jié)合的形式來發(fā)展體育，在體育管理體制方面開始進(jìn)行了社會化的改革試驗(yàn)。該階段政府機(jī)構(gòu)與社會力量逐漸“進(jìn)場”老年人體育服務(wù)治理場域，但治理仍以“國家隊(duì)”為主，社會組織等社會力量存在感還比較弱，社會活力尚未彰顯。

圖2 第一階段（1982～1998年）政策工具與政策主體維度的交互情況

從政策工具與政策客體維度的交互情況來看（見圖3)，體育設(shè)施共有11條政策工具，占全部政策工具的44%，主要在稅收與使用者付費(fèi)、管制等政策工具上。體育活動（11條，44%)、體育指導(dǎo)（2條，8%)主要在管制、信息與規(guī)勸等政策工具上。體育信息（1條，4%)在信息與規(guī)勸上。這一階段體育設(shè)施與體育活動是政府部門最為關(guān)切的老年人體育服務(wù)治理內(nèi)容，主要集中在管制，稅收與使用者付費(fèi)、信息與規(guī)勸等政策工具上。如1995年國家體委《關(guān)于公共體育場館向群眾開放的通知》要求公共體育場館要向社會群眾開放，同時(shí)采取有效措施為老年人提供便利條件和優(yōu)惠服務(wù)。要求充分利用現(xiàn)有公共體育場館開展形式多樣、健康文明的體育活動，吸引更多的人參加體育鍛煉，以掀起群眾性體育健身熱潮。各級體育行政部門積極響應(yīng)號召，開始有計(jì)劃、有組織、有步驟地開放公共體育場館，開展健身活動。1996年全國各地開展以全民健身為主體的百萬人登山活動、百萬人長跑活動、百萬人自行車比賽、百萬人渡江游泳活動等形式的全民健身活動，吸引數(shù)以萬計(jì)的群眾參加。1997年全國已有接近90%的公共體育場館無條件向社會群眾開放，這滿足了人民群眾日益漸增的健身需求，掀起了全民健身的浪潮[5]。

圖3 第一階段（1982～1998年）政策工具與政策客體維度的交互情況

3.2 第二階段（1999～2014年）

2000年我國第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上老年人口已達(dá)到1.29億，占總?cè)丝诘?0.46%，其中65歲以上人口達(dá)到8827萬，占總?cè)丝诘?.1%[6]。按照人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)，我國正式進(jìn)入老齡化國家行列。與西方老齡化國家相比，該階段我國人口老齡化呈現(xiàn)規(guī)模巨大、速度超快、發(fā)展不均衡、高齡化明顯、未富先老等基本特征[7]。各種老齡問題短期內(nèi)同步呈現(xiàn)，決策者們開始意識到老齡化社會給中國經(jīng)濟(jì)社會可能帶來的危機(jī)和挑戰(zhàn)，試圖通過體育來增進(jìn)老年人的健康水平，以減輕社會負(fù)擔(dān)[3]。同時(shí)，國際社會對開展運(yùn)動促進(jìn)老年人的健康和福祉達(dá)成共識，2002年《馬德里老齡問題國際行動計(jì)劃》中提到:“鼓勵(lì)老年人保持或采取活躍和健康的生活方式，包括日常活動和運(yùn)動?！边@一階段我國共發(fā)布19部相關(guān)政策文本，發(fā)布部門包括國務(wù)院、國家體育總局、全國老齡工作委員會以及多部委聯(lián)合制定。其中，1999年頒布的《國家體育總局關(guān)于加強(qiáng)老年人體育工作的通知》（以下簡稱《通知》)是我國第一個(gè)對老年人體育服務(wù)治理進(jìn)行全面論述的專門性政策，包括體育制度、體育組織、體育經(jīng)費(fèi)、體育活動等多項(xiàng)內(nèi)容。該階段隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展以及社會管理的日益完善，實(shí)踐中已經(jīng)具備了老年人體育服務(wù)治理的各項(xiàng)社會基礎(chǔ)。如市場在資源配置中的基礎(chǔ)性地位向決定性作用轉(zhuǎn)變，“有效市場”與“有為政府”有機(jī)統(tǒng)一，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制日臻完善。社會管理體制從“社會管理”向“社會治理”轉(zhuǎn)變，“政府掌舵”與“社會劃槳”有機(jī)統(tǒng)一，社會治理體制、社會治理格局逐漸形成。體育社會組織從“規(guī)范管理”向“培育增能”轉(zhuǎn)變，數(shù)量與質(zhì)量有機(jī)統(tǒng)一，體育社會組織活力日益彰顯[8]。

從政策工具維度來看（見表1)，老年人體育服務(wù)治理共使用57條政策工具，其中強(qiáng)制性政策工具31條，占比54%，混合性政策工具21條，占比37%，自愿性政策工具5條，占比9%。在強(qiáng)制性政策工具中，管制仍然是運(yùn)用最多的政策工具，而直接提供沒有被運(yùn)用。在混合性政策工具中，主要運(yùn)用的政策工具為信息與規(guī)勸、稅收與使用者付費(fèi)。在自愿性政策工具中，家庭與社區(qū)首次被運(yùn)用，志愿者組織運(yùn)用增多，市場仍然沒有被運(yùn)用。這一階段強(qiáng)制性政策工具運(yùn)用增多，是推進(jìn)老年人體育服務(wù)治理的主要政策工具，其中以管制為主?；旌闲哉吖ぞ咻^上階段運(yùn)用有所降低，但其信息與規(guī)勸、稅收與使用者付費(fèi)在治理中仍扮演了重要角色。自愿性政策工具運(yùn)用略有增加，但與該階段市場經(jīng)濟(jì)、社會管理、體育社會組織的迅猛發(fā)展相比仍顯不足。

從政策工具與政策主體維度的交互情況來看（見圖4)，政府機(jī)構(gòu)共有33條政策工具，占全部政策工具的47.82%，主要集中在管制上。社會組織（10 條，14.49%)、企事業(yè)單位（7 條，10.14%)以及個(gè)人（7條，10.14%)，都主要集中在信息與規(guī)勸、志愿者組織上。公共場所（館)（12條，17.39%)，集中在稅收與使用者付費(fèi)、信息與規(guī)勸上。該階段政策工具與政策主體的交互情況與上一階段的政策工具布局相差無幾，但政策工具運(yùn)用總量成倍增長，由第一階段的25條增加至57條。原因在于這一階段我國正式步入老齡化社會，中央政府意識到我國人口老齡化速度之快、規(guī)模之大，世界前所未有，必須主動謀劃頂層設(shè)計(jì)，協(xié)同推進(jìn)服務(wù)治理，才能平穩(wěn)度過老齡化社會。如1999年《國家體育總局關(guān)于加強(qiáng)老年人體育工作的通知》就提出“老年人體育經(jīng)費(fèi)要多渠道籌措，要發(fā)揮社會各方面的積極性，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等以各種形式對老年人體育工作給予經(jīng)費(fèi)支持”“各企事業(yè)單位和行業(yè)的體育干部、業(yè)余體校的教練員也要積極對老年人體育活動給予指導(dǎo)?！?006年《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出“制定相關(guān)政策法規(guī)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會力量投入老年文化體育事業(yè)。”這一階段我國積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會組織、企事業(yè)單位等社會力量對老年人體育服 務(wù)進(jìn)行協(xié)同治理。

圖4 第二階段（1999～2014年）政策工具與政策主體維度的交互情況

從政策工具與政策客體維度的交互情況來看（見圖5)，政策客體（政策作用領(lǐng)域)大于十條政策工具的有體育活動（26條，32.91%)、體育設(shè)施（17 條，21.51%)、體育指導(dǎo)（11 條，13.93%)等領(lǐng)域。其中，體育活動領(lǐng)域除直接提供外，均在其他政策工具上，并以管制為主，體育設(shè)施主要在稅收與使用者付費(fèi)、信息與規(guī)勸、管制上，體育指導(dǎo)主要在管制上。政策客體小于十條政策工具的有體育組織（9 條，11.39%)、體育經(jīng)費(fèi)（5 條，6.32%)、體質(zhì)監(jiān)測（4條，5.07%)、體育制度（4條，5.07%)、體育信息（3條，3.79%)等領(lǐng)域。其中，體育組織主要在管制上，體育制度在命令與權(quán)威性工具上。這一階段老年人體育服務(wù)全領(lǐng)域內(nèi)容都受到了決策者的關(guān)注，如2001年《國民體質(zhì)監(jiān)測工作規(guī)定》在國民體質(zhì)監(jiān)測對象中增加了老年組。2009年全國老齡工作委員會辦公室研究課題設(shè)置了老年體育方向。2010年國家體育總局、全國老齡工作委員會辦公室、中國老年人體育協(xié)會聯(lián)合舉辦了首屆全國老年人健身活動展示大會及健身秧歌交流活動等等。其中體育活動、體育設(shè)施、體育指導(dǎo)的關(guān)注程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他服務(wù)領(lǐng)域，尤其以體育活動最為突出。該階段發(fā)布的絕大部分政策都提到了老年人體育活動的開展。在實(shí)踐中，通過政策傳達(dá)落實(shí)，“敬老月”活動、“全民健身日”活動、全國老年人體育健身大會、全國億萬老年人健身展示活動[5]等老年人體育活動開展地如火如荼。

圖5 第二階段（1999～2014年）政策工具與政策客體維度的交互情況

3.3 第三階段（2015～2020年）

截至2015年底，全國60歲及以上老年人口2.22億人，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口1.43億人，占總?cè)丝诘?0.5%[9]，這一階段人口老齡化程度持續(xù)加深，高齡和失能老年人數(shù)量增加，對老年健康服務(wù)的剛性需求不斷釋放，伴隨家庭結(jié)構(gòu)的變化，給老年健康服務(wù)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[10]。積極應(yīng)對人口老齡化將是我國的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略任務(wù)，能否有效應(yīng)對，不僅影響到經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還會影響到我國小康社會的全面建設(shè)[11]以及中華民族偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)。體育健身活動作為積極應(yīng)對人口老齡化的便捷、經(jīng)濟(jì)、有效方式，是老年人保持健康、延緩衰老的理想途徑，對老年人延長健康壽命，增強(qiáng)自主活動能力具有重要意義，也受到了黨和國家的高度認(rèn)可。而老年人體育工作作為我國老齡事業(yè)和體育事業(yè)的重要組成部分，也被融入積極應(yīng)對人口老齡化、全民健身、健康中國、體育強(qiáng)國等國家戰(zhàn)略當(dāng)中。該階段我國共發(fā)布8部相關(guān)政策文本，發(fā)布部門包括國務(wù)院、國家體育總局、全國老齡工作委員會以及多部委聯(lián)合制定。其中，2015年國家體育總局等12部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下老年人體育工作的意見》（以下簡稱《意見》)進(jìn)一步對老年人體育服務(wù)治理進(jìn)行了全面論述，從老年人的體育組織網(wǎng)絡(luò)、體育健身場地設(shè)施、體育健身活動、經(jīng)費(fèi)投入和支持保障等方面明確了老年人體育工作的目標(biāo)任務(wù)。同時(shí)，該階段我國全面深化改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)，改革不再拘泥于經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域，而是包括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及國防和軍隊(duì)改革、黨的建設(shè)制度改革等等[12]。本次改革以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能，協(xié)調(diào)高效推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化[13]。政府逐漸退出體育事務(wù)微觀管理領(lǐng)域，在宏觀政策方向上對體育發(fā)展進(jìn)行調(diào)適，社會力量大力發(fā)揮其在體育中的作用。我國體育管理體制改革進(jìn)入深水期，改革方向更加明朗，改革內(nèi)容更加明晰，主體責(zé)任更加明確[5]。這為該階段老年人體育服務(wù)的治理打下了良好的基礎(chǔ)。

從政策工具維度來看（見表1)，老年人體育服務(wù)治理共使用57條政策工具，其中強(qiáng)制性政策工具29條，占比51%，混合性政策工具22條，占比38%，自愿性政策工具6條，占比11%。在強(qiáng)制性政策工具中，管制為18條，仍然運(yùn)用最多，占比最高，其次是直接提供和命令與權(quán)威性工具。在混合性政策工具中，信息與規(guī)勸為17條，其運(yùn)用達(dá)到歷史最高值，補(bǔ)貼略微上升，稅收與使用者付費(fèi)降低。在自愿性政策工具中，市場為4條，歷史首次被運(yùn)用，志愿者組織降低，家庭與社區(qū)沒有被運(yùn)用。可以看出，管制等強(qiáng)制性政策工具仍然是老年人體育服務(wù)治理的“主力軍”?；旌闲哉吖ぞ咧校砸孕畔⑴c規(guī)勸為推進(jìn)治理的主要手段。隨著經(jīng)濟(jì)、社會體制改革效果漸顯，自愿性政策工具占比增加，市場等自愿性政策工具開始“登臺唱戲”。

從政策工具與政策主體維度的交互情況來看（見圖6)，政府機(jī)構(gòu)共有44條政策工具，占全部工具的49.44%，主要在管制、信息與規(guī)勸、直接提供、命令與權(quán)威性工具以及市場上。企事業(yè)單位（12 條，13.48%)、社會組織（11 條，12.36%)主要在信息與規(guī)勸以及市場上。公共場所（館)（12條，13.48%)主要在信息與規(guī)勸、管制、補(bǔ)貼以及稅收與使用者付費(fèi)上。個(gè)人（10條，11.24%)主要在信息與規(guī)勸以及管制上。這一階段政策主體在政策工具上的頻數(shù)與上一階段相比，得到了全面的提升，政策主體與工具間的交互更加頻繁、更加緊密?！兑庖姟犯敲鞔_提出:“要注重社會化，加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造條件吸引社會力量參與老年人公共體育服務(wù)?！?/p>

圖6 第三階段（2015～2020年）政策工具與政策主體維度的交互情況

從政策工具與政策客體維度的交互情況來看（見圖7)，體育設(shè)施共有21條政策工具，占全部政策工具的25.93%，主要在信息與規(guī)勸、管制、直接提供等政策工具上。體育制度（6條，7.41%)主要在命令與權(quán)威性工具上。體育經(jīng)費(fèi)（5條，6.17%)主要在直接提供上。體質(zhì)監(jiān)測（2條，2.47%)在信息與規(guī)勸以及志愿者組織上。體育活動（12條，14.81%)、體育指導(dǎo)（12 條，14.81%)、體育組織（13 條，16.05%)、體育信息（10 條，12.35%)主要在管制、信息與規(guī)勸上。這一階段老年人體育服務(wù)治理進(jìn)一步受到了決策者的關(guān)注與支持，各項(xiàng)政策作用領(lǐng)域在政策工具上的頻數(shù)增多。其中體育活動、體育設(shè)施、體育指導(dǎo)、體育組織、體育信息的關(guān)注程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他服務(wù)領(lǐng)域，尤其以體育設(shè)施最為突出。這側(cè)面反映出老年人健身風(fēng)尚形成后體育場地設(shè)施短缺的尷尬以及日益增加的多元化體育服務(wù)需求。

圖7 第三階段（2015～2020年）政策工具與政策客體維度的交互情況

4 研究結(jié)果與政策性思考

4.1 研究結(jié)果

通過四維政策分析框架對老年人體育服務(wù)治理進(jìn)行深入分析，得出以下研究結(jié)果:

圖8 政策工具分階段運(yùn)用頻數(shù)

（1)在政策工具方面，整體上呈現(xiàn)出強(qiáng)制性政策工具和混合性政策工具運(yùn)用過溢，自愿性政策工具運(yùn)用不足的政策文本特征。其中，強(qiáng)制性政策工具中的管制、混合性政策工具中的信息與規(guī)勸運(yùn)用最為頻繁，兩者之和占全部政策工具的64.75%，而整個(gè)自愿性政策工具僅占比8%。從分階段看，管制、信息與規(guī)勸每個(gè)階段運(yùn)用占比最高，命令與權(quán)威性工具、補(bǔ)貼的運(yùn)用呈現(xiàn)逐漸上升趨勢，志愿者組織每個(gè)階段占比較低，但都有一定比例的運(yùn)用。由此可見，我國老年人體育服務(wù)主要通過管制、信息與規(guī)勸等強(qiáng)制性政策工具和混合性政策工具進(jìn)行服務(wù)治理。具言之，主要通過行政管理和試圖說服等方式傳遞治理意志。然而，行政管理的“采取措施”“要重視”“要加強(qiáng)”等宣示性政策文本表述，不具可操作性，難以細(xì)致落地，而試圖說服最終的決策權(quán)仍在私人手中。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制日臻完善、社會治理格局逐漸形成以及體育社會組織迅猛發(fā)展，老年人體育服務(wù)治理應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)制度化、社會化，應(yīng)增加命令與權(quán)威性工具、自愿性政策工具的使用頻率。

（2)政策主體方面，基于政策工具與政策主體的交互關(guān)系，從整體上看，政府機(jī)構(gòu)的頻數(shù)為91，占全部政策工具的48.17%，較好地體現(xiàn)了政府在老年人體育服務(wù)治理中的主導(dǎo)作用，公共場所（館)（16.75%)、社會組織（12.57%)、企事業(yè)單位（12.04%)、個(gè)人（10.47%)的占比都超過了10%，體現(xiàn)了社會力量的支持與參與作用。從分階段看，政府機(jī)構(gòu)、公共場所（館)、企事業(yè)單位、社會組織、個(gè)人等政策主體的運(yùn)用頻數(shù)呈逐年上升趨勢。從政策工具結(jié)構(gòu)來看，政府機(jī)構(gòu)主要在管制、信息與規(guī)勸、命令與權(quán)威性工具等政策工具上傳遞治理意識，在自愿性政策工具上較少，其中在命令與權(quán)威性工具上逐階段增加。公共場所（館)、企事業(yè)單位、社會組織、個(gè)人在各類政策工具上的頻數(shù)有一定波動，但所交互的政策工具類型逐漸增多，市場、補(bǔ)貼、直接提供、志愿者組織等政策工具逐漸被運(yùn)用?？梢钥闯觯夏耆梭w育服務(wù)治理政府始終“在場”，社會組織、企事業(yè)單位等社會力量逐漸“進(jìn)場”，這就要求充分協(xié)調(diào)好“掌舵”與“劃槳”、“搭臺”與“唱戲”的政社關(guān)系。

圖9 政策主體分階段運(yùn)用頻數(shù)

（3)政策客體方面，基于政策工具與政策客體的交互關(guān)系，從整體上看，體育活動和體育設(shè)施是決策者最為關(guān)注和支持的政策作用領(lǐng)域，兩者占比最高均為26.49%，其次為體育指導(dǎo)（13.51%)、體育組織（11.89%)、體育信息（7.57%)、體育制度（5.41%)、體育經(jīng)費(fèi)（5.41%)、體質(zhì)監(jiān)測（3.24%)。從分階段看，體育制度、體育活動、體育組織、體育指導(dǎo)、體育信息等領(lǐng)域所受的關(guān)注度逐階段上升，而體育設(shè)施、體質(zhì)監(jiān)測在第二階段達(dá)到最高值后有所回落。從政策工具結(jié)構(gòu)來看，體育活動領(lǐng)域運(yùn)用了多種類型的政策工具，其中以管制、信息與規(guī)勸為主。體育設(shè)施則主要以稅收與使用者付費(fèi)、信息與規(guī)勸、管制為主。在全民健身、健康中國、體育強(qiáng)國等國家戰(zhàn)略背景下，體育設(shè)施的普及，體育活動的開展得到了極大的提升，但體育組織、體育指導(dǎo)、體育信息等作為老年人體育服務(wù)供給側(cè)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)勁引擎，未來還需要加強(qiáng)發(fā)展。

圖10 政策客體分階段運(yùn)用頻數(shù)

4.2 政策性思考

（1)在政策工具方面，要減少宣示性政策文本表述，注重政策工具運(yùn)用的前瞻性與針對性、制度化與社會化以及政策工具間的功能性協(xié)同發(fā)展，不斷改進(jìn)、完善政策工具運(yùn)用與類型配比。具言之，應(yīng)適當(dāng)降低管制、信息與規(guī)勸等政策工具的使用頻率，適度增加命令和權(quán)威性工具、補(bǔ)貼、市場、志愿者組織、家庭與社區(qū)等政策工具。原因在于:命令和權(quán)威性工具可以通過權(quán)力下放方式，讓地方政府擁有老年人體育服務(wù)治理的自由裁量權(quán)，以制定符合地方實(shí)際情況的治理規(guī)劃，從而更加具有可操作性。補(bǔ)貼可以通過政府購買的形式，如發(fā)放“體育消費(fèi)券”等，讓老年人具有更多的自主選擇權(quán)，從而增加老年人體育參與的積極性。市場、志愿者組織能以更加彈性、靈活的方式提供體育服務(wù)，從而滿足老年人多元化的體育服務(wù)需求。家庭與社區(qū)則能營造良好的體育鍛煉氛圍，緩和家庭代際關(guān)系。

（2)在政策主體方面，在“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能”“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”（政府工作報(bào)告，2021)的背景下，老年人體育服務(wù)治理應(yīng)當(dāng)以治理主體多元性，治理過程協(xié)同性，治理結(jié)果超越性為科學(xué)指向，形成老年人體育服務(wù)的協(xié)同治理格局。同時(shí)，治理重心要下移基層，避免基層政策實(shí)施過程中“看得見的管不了，管得了的看不見”的問題。這就要求由政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)好“掌舵”與“劃槳”、“搭臺”與“唱戲”的政社關(guān)系?！罢坪枚妗?各級政府要做好老年人體育服務(wù)治理的頂層科學(xué)決策，規(guī)定與指導(dǎo)老年人體育服務(wù)的發(fā)展方向。同時(shí)，應(yīng)充分調(diào)動政府、市場、社會、家庭和包括老年人在內(nèi)各社會力量的積極性，形成積極參與、全民行動的新態(tài)勢?！皠澓脴?市場、社會、家庭、個(gè)人等社會力量要充分利用自身的資源與優(yōu)勢，積極參與老年人體育服務(wù)治理?！按詈门_”:政府要完善市場機(jī)制，繼續(xù)放寬市場準(zhǔn)入，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)老年人體育服務(wù)資源要素集聚?！俺脩颉?市場、社會、家庭、個(gè)人等社會力量要積極參與老年人體育服務(wù)的生產(chǎn)與供給，提供高質(zhì)量、多元化的老年人體育服務(wù)。

（3)在政策客體方面，伴隨著老年人代際更替和收入水平提升，老年人體育服務(wù)需求結(jié)構(gòu)升級態(tài)勢明顯，總體上呈現(xiàn)出由生存型向發(fā)展型和享受型轉(zhuǎn)型。這就要求深化老年人體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以提供多層次、個(gè)性化、品質(zhì)化、精準(zhǔn)化的服務(wù)產(chǎn)品。未來政策作用領(lǐng)域取向應(yīng)以過度集中向適度均衡轉(zhuǎn)變?yōu)樵瓌t，以高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橹赶颍y(tǒng)籌兼顧老年人體育服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)老年人體育服務(wù)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。具言之，首先，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)齊體育組織、體育指導(dǎo)、體育信息、體質(zhì)監(jiān)測等政策作用領(lǐng)域短板，進(jìn)一步提升老年人體育服務(wù)均衡發(fā)展能力。其次，要抓住雙循環(huán)新發(fā)展格局賦予老年人體育服務(wù)發(fā)展的新機(jī)遇:利用好5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等“新基建”，為老年人體育服務(wù)提質(zhì)增效和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供更加有力的信息化技術(shù)和原創(chuàng)性技術(shù)創(chuàng)新支持。利用好“新型城鎮(zhèn)化”所帶來的老年人體育服務(wù)生產(chǎn)要素和需求聚集效應(yīng)。利用好社會發(fā)展領(lǐng)域?qū)ν忾_放的機(jī)遇，引入國外優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源，彌補(bǔ)國內(nèi)高質(zhì)量供給的短板。

5 結(jié)語

縱觀整個(gè)老年人體育服務(wù)治理變遷歷程，政策工具的運(yùn)用，政策主體的參與，政策的作用領(lǐng)域基本上都與時(shí)代政策環(huán)境相互影響并逐漸形成良好的發(fā)展效應(yīng)，展現(xiàn)出客觀事物的螺旋前進(jìn)屬性。當(dāng)今，在世界大變局與中國大發(fā)展的歷史性交匯期，新時(shí)代政策環(huán)境的變化對老年人體育服務(wù)治理提出了新挑戰(zhàn)，但同時(shí)也帶來了新機(jī)遇。未來老年人體育服務(wù)的治理，要在“積極應(yīng)對人口老齡化”國家戰(zhàn)略背景下，牢牢抓住“變革、轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新”的新時(shí)代主旋律，利用好科技革命的突破性進(jìn)展和制度的偉大創(chuàng)新來突破老年人體育服務(wù)現(xiàn)有治理體系，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。