新形勢下水運轉(zhuǎn)關監(jiān)管風險分析與防控

王堅軍、居斐斐、秦波、匡正波、秦剛

（南京海關，江蘇 南京 210001）

0 引言

在全面深化改革的大背景下，通關模式改革持續(xù)推進，水運轉(zhuǎn)關通關模式因低成本、緩交稅等諸多優(yōu)勢在通關模式中始終占有一定比例，在風險防控過程中值得引起關注。

1 水運轉(zhuǎn)關的業(yè)務特點與優(yōu)勢

近年來，隨著全國一體化通關模式的不斷推進，水運轉(zhuǎn)關通關模式占比逐年下降，在海關總署2017年第48 號關于規(guī)范轉(zhuǎn)關運輸業(yè)務的公告之后，基本趨于穩(wěn)定。

1.1 主要業(yè)務特點

以2021年上半年為例，全國水運轉(zhuǎn)關報關單共96.8 萬票，其中進口12 萬票，出口84.8 萬票，分別占同期水路運輸報關單申報總量的4.6%、5.2%。水運轉(zhuǎn)關業(yè)務因各口岸地理位置、產(chǎn)業(yè)布局等因素，呈現(xiàn)以下主要特點：

1.1.2 從貨物類型看，進口轉(zhuǎn)關貨物以原料為主，出口轉(zhuǎn)關貨物多為制成品。據(jù)統(tǒng)計，進口轉(zhuǎn)關的主要貨物有廢紙、板材、羊毛、聚乙烯、木漿等工業(yè)生產(chǎn)的原料，出口轉(zhuǎn)關的主要貨物涉及塑料地板、輪胎、冰箱冰柜、醫(yī)用紗布片、液晶顯示板等制成品，涵蓋家裝、汽車、家電、醫(yī)療等行業(yè)。

1.1.3 從貨物來源地、流向地看，進出口轉(zhuǎn)關貨物來源地、流向地相近。進口轉(zhuǎn)關貨物多來源于亞、歐、北美地區(qū)，共占進口轉(zhuǎn)關報關單總量的80.7%。其中，東亞地區(qū)的日本、韓國，西歐地區(qū)的德國、荷蘭、比利時，北美地區(qū)的美國分別位于各自大洲業(yè)務量前列。出口轉(zhuǎn)關貨物多流向亞、歐、北美地區(qū)，共占出口轉(zhuǎn)關報關單總量的72.8%，其中亞洲地區(qū)的馬來西亞、伊拉克，歐洲地區(qū)的希臘、俄羅斯，北美地區(qū)的美國、加拿大分別位于各自大洲業(yè)務量前列。

1.2 水運轉(zhuǎn)關的優(yōu)勢分析

課題組開展水運轉(zhuǎn)關調(diào)研，企業(yè)普遍反映，與一體化通關相比，水運轉(zhuǎn)關通關模式具有以下優(yōu)勢：

1.2.1 綜合運費成本低。轉(zhuǎn)關模式下進境地換裝內(nèi)支線船舶運輸至指運地的費用遠低于一體化通關模式下企業(yè)完成口岸通關后承擔的口岸至屬地運輸費用。

1.2.2 時間可預期性強。一體化通關模式下，企業(yè)經(jīng)常遇到貨物積壓時需疏港等待、跨關區(qū)查驗處置時間較長等困擾，而具有物流可預期性特點的轉(zhuǎn)關模式更受歡迎。

1.2.3 海關溝通效率高。由于企業(yè)的經(jīng)營狀況、貨物種類更為屬地海關所熟悉，且海關就在家門口，因此企業(yè)往往傾向于與屬地海關溝通協(xié)調(diào)通關、查驗等業(yè)務。

的53.04%～91.21%，比例均值為76.08%，顯示了更高的求解效率。在所有測試中，ISAGA均未陷入局部收斂陷阱，展現(xiàn)了很強的魯棒性。

1.2.4 充分利用緩稅政策，即轉(zhuǎn)關貨物到達指運地后，才開始計算14日的申報期，企業(yè)實際最長可以享受一個多月的緩稅期，且指運地港口往往具有更優(yōu)惠的堆放暫存條件，有助于減輕企業(yè)資金壓力。

1.2.5 有利于分流口岸貨物、強化屬地化管理。對海關監(jiān)管而言，轉(zhuǎn)關模式能夠減輕口岸海關的壓力，緩解業(yè)務發(fā)展不平衡、不充分的矛盾；能夠發(fā)揮主管海關的屬地監(jiān)管優(yōu)勢，提高監(jiān)管服務水平，促進地方外貿(mào)發(fā)展。

2 水運轉(zhuǎn)關面臨的新形勢和監(jiān)管風險分析

2.1 水運轉(zhuǎn)關面臨的新形勢分析

水運轉(zhuǎn)關通關模式伴隨我國改革開放應運而生、快速發(fā)展，經(jīng)歷了不斷變革，是改革開放的成果。在全面深化改革的大背景下，海關各項業(yè)務改革持續(xù)推進，水運轉(zhuǎn)關面臨的內(nèi)外形勢和要求都發(fā)生新變化。具體體現(xiàn)在：

2.1.1 監(jiān)管形態(tài)由各自管理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。水運轉(zhuǎn)關的主要形式是水轉(zhuǎn)水，涉及海事、移民局、港務、海關等多個監(jiān)管部門。執(zhí)法部門基本履職理念由管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫恚瑓f(xié)同治理的新理念、新要求必然給既有水運轉(zhuǎn)關業(yè)務的運營產(chǎn)生深遠影響。

2.1.2 市場取向由單一追求向多元兼得轉(zhuǎn)變。相對于空、陸路運輸方式而言，水運轉(zhuǎn)關的傳統(tǒng)優(yōu)勢是低成本。但伴隨水運轉(zhuǎn)關自身運載功能的優(yōu)化、監(jiān)管方式的改進以及營運綜合效能的提升，水運轉(zhuǎn)關業(yè)已由過去客戶追求低成本的單一市場價值取向更新轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩?、快捷和低成本綜合權衡的選擇。

2.1.3 運營格局由一家獨大向多式聯(lián)運轉(zhuǎn)變。伴隨“一帶一路”倡議的國家貿(mào)易的推進以及跨境貿(mào)易新業(yè)態(tài)的發(fā)展，多式聯(lián)運應景而生，這種為客戶量身訂制不同運輸方式的聯(lián)運模式，使整個運營格局業(yè)由運輸市場主導轉(zhuǎn)變?yōu)榭蛻艟C合性的自主選擇。

2.1.4 深化改革與創(chuàng)新對通關模式要求的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)行轉(zhuǎn)關監(jiān)管制度與全面深化改革要求之間的差異與不適應性逐步顯現(xiàn)。各地海關正積極探索適應改革要求和貼近現(xiàn)實需求的新舉措和新做法，“離港確認”“大灣區(qū)組合港”“聯(lián)動接卸”等理念和做法應運而生。

2.2 水運轉(zhuǎn)關存在的監(jiān)管風險分析

經(jīng)分析，水運轉(zhuǎn)關相對于本地清關、一體化通關存在的監(jiān)管風險主要有以下幾個方面：

2.2.1 轉(zhuǎn)關運輸過程中的換貨風險。水運轉(zhuǎn)關貨物存在在途時間長的特點，除GPS 及電子關鎖外，其他監(jiān)控措施較少，且不能隨時視頻監(jiān)控集裝箱的實際狀態(tài)，集裝箱商業(yè)封志存在偽造或“虛鎖”（沒有實際上鎖）及柜體柜門整體被切割的風險。以出口水運轉(zhuǎn)關為例，單證放行后的實際貨物是否全部或部分到位無法進行有效的跟蹤監(jiān)控，存在個別不法企業(yè)偷換貨物的風險。

2.2.2 轉(zhuǎn)關運輸過程中的檢疫風險。根據(jù)《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》第十四條規(guī)定“輸入動植物、動植物產(chǎn)品和其他檢疫物，應當在進境口岸實施檢疫。”進口貨物的衛(wèi)生檢疫風險是在口岸實施還是在指運地海關實施，目前沒有明確指導意見。如某票貨物攜帶新冠肺炎病毒，轉(zhuǎn)關運輸過程中導致運輸鏈延長，消殺環(huán)節(jié)滯后，有病毒擴散的風險。

2.2.3 稅率匯率變化帶來征稅誤差風險。近年來，有海關在監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)此關區(qū)轉(zhuǎn)關的提前申報報關單適用稅率、匯率存在錯誤的情形。經(jīng)信息中心排查，H2010 系統(tǒng)中的轉(zhuǎn)關提前申報報關單稅率、匯率計算邏輯存在問題。因此，存在多征、漏征稅費的情況。

2.2.4 因自由裁量權帶來的權力尋租風險。水運轉(zhuǎn)關人工干預的存在著自由裁量權，易引發(fā)執(zhí)法不統(tǒng)一，造成執(zhí)法風險以及由此引起的權力尋租的廉政風險。如：海關總署2017年第48 號關于規(guī)范轉(zhuǎn)關運輸業(yè)務的公告，對水運轉(zhuǎn)關實施一定的規(guī)范引導和限制，之后又陸續(xù)對允許轉(zhuǎn)關的條件進行調(diào)整，造成各個海關及工作人員對是否限制轉(zhuǎn)關在政策把握上存在執(zhí)法不統(tǒng)一的情況。

2.3 風險防控存在的困難與不足

2.3.1 風險防控策略有待進一步明確。機構(gòu)改革后，海關風險管理鏈條和領域進一步拓展延伸，將檢驗檢疫風險納入安全準入風險管理，職能的變化對轉(zhuǎn)關業(yè)務領域的風險防控也帶來了新的挑戰(zhàn)。在水運轉(zhuǎn)關業(yè)務領域內(nèi)，目前存在口岸海關與主管海關風險防控工作重點不明晰，職責分工不明確的現(xiàn)狀。

2.3.2 尚未引入企業(yè)差別化管理的理念。海關對轉(zhuǎn)關貨物的監(jiān)管尚未引入企業(yè)差別化管理的理念，歐盟轉(zhuǎn)關運輸?shù)南嚓P規(guī)定具有借鑒意義：海關當局根據(jù)申請可批準對歐盟轉(zhuǎn)關運輸監(jiān)管程序的辦理或終止適用以下簡化手續(xù)：一是經(jīng)認證的承運人身份，允許經(jīng)認證的承運人辦理歐盟轉(zhuǎn)關運輸監(jiān)管程序時不向海關呈驗貨物；二是經(jīng)認證的收貨人身份，允許經(jīng)認證的收貨人在某個經(jīng)認證的地點接受按歐盟轉(zhuǎn)關運輸監(jiān)管程序移動的貨物，視為其義務已履行。

2.3.3 水運轉(zhuǎn)關相關作業(yè)系統(tǒng)需進一步優(yōu)化。

一是水運轉(zhuǎn)關的監(jiān)管作業(yè)、風險防控涉及通關管理、艙單管理、風險防控等多個作業(yè)系統(tǒng)，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)間數(shù)據(jù)交換有不暢的現(xiàn)象，導致布控指令存在失效的風險。

二是因轉(zhuǎn)關申報數(shù)據(jù)沒有報關單申報數(shù)據(jù)那么齊全、準確，對是否限制轉(zhuǎn)關貨物無法通過系統(tǒng)智能判斷，存在突破政策規(guī)定予以轉(zhuǎn)關的情事。

三是口岸地海關無法對以直轉(zhuǎn)、中轉(zhuǎn)方式進口的轉(zhuǎn)關貨物布控并實施報關單查驗，只能通過非報關單實施查驗。

3 水運轉(zhuǎn)關風險防控的相關建議

所謂存在的就是合理的，正因水運轉(zhuǎn)關有其存在的優(yōu)勢，在很長一段時間內(nèi)還將繼續(xù)存在。水運轉(zhuǎn)關面臨的新形勢以及監(jiān)管風險，同樣值得關注，需采取必要措施以維護水運轉(zhuǎn)關健康發(fā)展，故課題組提出以下建議供參考：

3.1 調(diào)整水運轉(zhuǎn)關政策

3.1.1 順應深化改革方向。全國一體化通關持續(xù)深入，課題組認為在水運轉(zhuǎn)關政策上，要更加注重企業(yè)的實際需求和深化改革的方向，用“規(guī)范和支持”來代替“規(guī)范和限制”，將聯(lián)程運輸規(guī)范到轉(zhuǎn)關政策中。同時建議修訂《中華人民共和國海關關于進出口貨物轉(zhuǎn)關運輸監(jiān)管辦法》（簡稱《辦法》），使其更好地適應海關改革發(fā)展需要。將原《辦法》中“查驗”應根據(jù)“查檢合一”要求，統(tǒng)一表述為“檢疫、查驗、檢驗”，更加貼合當前業(yè)務實際。

3.1.2 助力區(qū)域一體化發(fā)展。海關改革呈現(xiàn)“關區(qū)內(nèi)通關——區(qū)域一體化——全國一體化——區(qū)域深度一體化”螺旋式上升的態(tài)勢，當前，隨著長江經(jīng)濟帶作為國家戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體現(xiàn)為要素資源協(xié)調(diào)配置和以中心城市為動力源向周邊輻射。水運轉(zhuǎn)關的政策也應適應這種發(fā)展模式，在垂直管理的大框架下，促進海關管理資源的合理流動和高效配置，打破原有的口岸與屬地海關分工方式，推進口岸海關和屬地海關職能銜接，進一步發(fā)揮屬地海關管理效能，形成適應區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新海關風險防控體制機制。

3.1.3 滿足疫情防控需求。推動有關部門加強對現(xiàn)有轉(zhuǎn)關貨物準入清單和負面清單的梳理，清理與改革要求不相適應的相關規(guī)定，全面系統(tǒng)梳理衛(wèi)生、動植物、食品、商檢等業(yè)務條線必須在第一進境地口岸完成查檢的商品，明確在第一進境地查驗、檢驗和檢疫的重點，以滿足疫情防控需求。

3.2 完善水運轉(zhuǎn)關風險防控策略

3.2.1 重塑口岸和主管海關分工。圍繞貿(mào)易安全與便利的總體目標，按照業(yè)務布局和轉(zhuǎn)關監(jiān)管鏈條中的不同位置，明確口岸海關與主管海關的職責分工，推進兩地協(xié)同監(jiān)管，提升風險防控效能?？诎逗ｊP應聚焦安全準入（出）風險防控，重點關注涉槍涉爆、核生化、衛(wèi)生疫情、動植物疫情等風險，針對禁止進境貨物、限制轉(zhuǎn)關貨物實施布控，開展口岸攔截，保障國門安全。途中貨物調(diào)換、道具柜、貨物破損滅失等風險防控以及除作為第一進境地必須完成的查檢職責外，均可納入主管海關主體職責范圍，有效緩解口岸海關監(jiān)管壓力，實現(xiàn)貨物快速分流，同時發(fā)揮主管海關在企業(yè)管理方面的優(yōu)勢，強化企業(yè)稽查、信用管理等后續(xù)監(jiān)管力度，形成兩地海關監(jiān)管合力。

3.2.2 貼合“兩輪驅(qū)動”要求。進一步優(yōu)化科學隨機比例，針對口岸與主管海關風險程度差異，研究設定隨機抽批比例，在確保覆蓋的同時開展風險測量。結(jié)合水運轉(zhuǎn)關貨物特點，加強對轉(zhuǎn)關貨物開展風險分析，深化海關大數(shù)據(jù)應用，以高風險轉(zhuǎn)關業(yè)務涉及的報關單、轉(zhuǎn)關單、主要商品、運輸路線、業(yè)務量、違法違規(guī)情況等相關數(shù)據(jù)進行關聯(lián)分析，深度挖掘數(shù)據(jù)體現(xiàn)出的行為規(guī)律，查找風險點，并確定需重點監(jiān)控的轉(zhuǎn)關貨物、企業(yè)、運輸船舶等，實施人工精準布控。

3.2.3 按照不同風險等級承運人實施差別化管理。加強對承運人的風險評估力度，強化承運人責任意識，通過與高資信承運人的合作，加強對低資信承運人的懲戒，是提升風險防控工作效能的一個新路徑。對承運人、收發(fā)貨人是高級認證企業(yè)的轉(zhuǎn)關運輸監(jiān)管，則簡化監(jiān)管手續(xù)，制定差別化布控規(guī)則，逐步形成海關與第三方承運人合作共治的局面。

3.3 完善相關作業(yè)系統(tǒng)

3.3.1 完善轉(zhuǎn)關作業(yè)系統(tǒng)和通關作業(yè)系統(tǒng)。一是進一步梳理不合理不暢通不智能的功能，加以改善，實現(xiàn)智慧海關監(jiān)管，強化機器智能學習，減少人工干預，既可以解放現(xiàn)場人力資源，又可以減少人為差錯；二是對提前申報邏輯、計稅邏輯進行調(diào)整，避免多征、漏征稅款；另外，可以探索出口貨物“兩單合一，一次申報”，簡化出口水運轉(zhuǎn)關手續(xù)。若在出口報關單上增加相應轉(zhuǎn)關字段，即可實現(xiàn)“兩單合一、一次申報”。貨物運抵啟運地海關監(jiān)管作業(yè)場所后，啟運地海關對報關單進行放行作業(yè)的同時，系統(tǒng)自動將報關單數(shù)據(jù)發(fā)至出境地海關。出境地海關掌握報關單全數(shù)據(jù)后，有助于進行二次風險甄別，并可依據(jù)風險研判結(jié)果實施精準布控查驗，強化對途中監(jiān)管風險的有效防控。

3.3.2 完善風控作業(yè)系統(tǒng)。梳理風險控制系統(tǒng)，整合系統(tǒng)資源，將風險控制嵌入物流管理環(huán)節(jié)。一是優(yōu)化和完善新一代風控系統(tǒng)中對進口轉(zhuǎn)關貨物的布控處置功能，在新一代風控系統(tǒng)中新增二程艙單的風險甄別功能；二是在艙單場景中增加預定式加鎖功能；三是實現(xiàn)新一代風控系統(tǒng)與艙單管理系統(tǒng)、監(jiān)管作業(yè)場所管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)的共享與有效聯(lián)動。

4 結(jié)語

水運轉(zhuǎn)關運輸是改革開放的產(chǎn)物，在國際貿(mào)易中起著至關重要的作用，順應改革潮流、助力國家經(jīng)濟發(fā)展，更主動地適應新形勢、新要求是海關管理職責中的應有之義。本文在水運轉(zhuǎn)關政策和風險防控策略調(diào)整、完善作業(yè)系統(tǒng)等方面做了初步的探索，填補了當前水運轉(zhuǎn)關風險防控工作的研究空白。而水運轉(zhuǎn)關管理機制的進一步完善、流程的整合再造，全鏈條、差別化管理模式的研究仍需經(jīng)過理論和實踐的探討。