淺議秦州區(qū)退耕還林工程建設(shè)成效

錢猛虎

（甘肅省天水市秦州區(qū)林業(yè)和草原局 甘肅，天水 741000）

秦州區(qū)位于甘肅省東南部，是天水市委、市政府所在地。轄16鎮(zhèn)420個行政村，7個街道辦事處，43個社區(qū)居委會。全區(qū)行政總面積2442平方公里，總?cè)丝?6.06萬，其中農(nóng)業(yè)人口46.6萬。全區(qū)土地總面積280.93萬畝，其中林業(yè)用地101.08萬畝，占土地總面積的35.98%，有林地面積71.41萬畝，占土地總面積的25.42%，活立木蓄積76.23萬立方米，森林覆蓋率24.85%。

1 工程建設(shè)進(jìn)展情況

秦州區(qū)自1999年啟動退耕還林試點(diǎn)工作，2002年被列為全省退耕還林工程14個重點(diǎn)示范縣區(qū)之一。自試點(diǎn)工作開展以來，得到了市、區(qū)黨委、政府的高度重視和大力支持，全區(qū)緊緊抓住西部大開發(fā)戰(zhàn)略這一有利的歷史機(jī)遇，把退耕還林作為西部大開發(fā)的切入點(diǎn)，圍繞“再造山川秀美新秦州”這一目標(biāo)，在保證退耕農(nóng)戶基本糧田的基礎(chǔ)上，按照“沿梁設(shè)帶、見坡退耕、逢溝治理、沿路植樹”的建設(shè)思路，堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效”的原則，在全區(qū)各級各部門高度重視和密切配合下，在廣大退耕農(nóng)戶的積極參與下，遵循自然規(guī)律、因地制宜，有計劃、有步驟地實(shí)施退耕還林工程，真正做到了實(shí)施一片，保存一片，致富一方。截至2019年初，累計完成省市下達(dá)我區(qū)的退耕還林工程建設(shè)任務(wù)72.9091萬畝，其中，退耕地還林22.4091萬畝（前一輪16.0919萬畝，新一輪6.3172萬畝），配套荒山造林47.6萬畝，封山育林2.9萬畝。共涉及全區(qū)16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個國營林場，430個行政村，農(nóng)戶5.23萬戶15.07萬人，是我區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)史上直接對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民投資最多，群眾參與面最廣，老百姓得到實(shí)惠最大的建設(shè)項(xiàng)目。

1.1 歷年工程任務(wù)完成情況

1999年完成2.69萬畝，全部為退耕地還林；2000年完成2.1萬畝，包括退耕地還林1萬畝，配套荒山造林1.1萬畝；2001年完成2萬畝，包括退耕地還林1萬畝，配套荒山造林1萬畝；2002年完成11.0萬畝，包括退耕地還林4.5萬畝，配套荒山造林6.5萬畝；2003年完成20.5萬畝，包括退耕地還林3.5萬畝，配套荒山造林17萬畝；2004年完成1.3畝，包括退耕地還林1萬畝，配套荒山造林12萬畝；2005年完成7萬畝，包括退耕地還林2萬畝，配套荒山造林3萬畝，封山育林2萬畝；2006年完成1.7萬畝，包括退耕地還林0.4萬畝，配套荒山造林1.3萬畝；2007年完成2.5萬畝，全部為荒山造林；2008年完成1.3萬畝，包括配套荒山造林1萬畝，封山育林0.3萬畝；2009年完成1.1萬畝，包括荒山造林0.7萬畝，封山育林0.4萬畝；2010年完成0.9萬畝，包括荒山造林0.7萬畝，封山育林0.2萬畝；2011年完成荒山造林0.2萬畝；2012年完成荒山造林0.2萬畝；2013年完成荒山造林0.2萬畝；2014年完成1.2萬畝，包括新一輪退耕還林1萬畝，荒山造林0.2萬畝；2015年完成新一輪退耕還林2.0172萬畝；2017年新一輪退耕還林1.3萬畝；2018年新一輪退耕還林2萬畝。各年度任務(wù)完成情況分別占省市下達(dá)任務(wù)的100%。

1.2 工程建設(shè)質(zhì)量

秦州區(qū)是一個多山的縣級農(nóng)業(yè)區(qū)，山地占全區(qū)總面積的80%，人均7畝的山荒地是秦州最大的優(yōu)勢。我區(qū)在開展退耕還林工程建設(shè)過程中，把質(zhì)量作為整個林業(yè)工作的生命線和永恒主題，以嚴(yán)字當(dāng)頭，從治本入手，以提高“四率”、確保造林質(zhì)量為目標(biāo)，把質(zhì)量工作貫穿于林業(yè)建設(shè)的始終。

一是科學(xué)規(guī)劃，合理設(shè)計，嚴(yán)格執(zhí)行《造林任務(wù)設(shè)計規(guī)程》，加強(qiáng)計劃管理和設(shè)計管理。在造林作業(yè)區(qū)的選擇上，以便于管理和施工相對集中的區(qū)域?yàn)橹鳎辉跇浞N的選擇上，堅持適地適樹，宜喬則喬，宜灌則灌的原則，以刺槐、落葉松、側(cè)柏、山杏等鄉(xiāng)土樹種為主；在林種的選擇上，按照全區(qū)森林分類經(jīng)營方案，大力營造生態(tài)林。通過多年實(shí)踐，全區(qū)探索總結(jié)出了一些較為成功的模式和經(jīng)驗(yàn)，形成了按照因地制宜、適地適樹的原則，多樹種配置、多林種混交、喬灌草結(jié)全、整流域推進(jìn)等各具特色的工程建設(shè)模式，科學(xué)指導(dǎo)全區(qū)造林作業(yè)設(shè)計，為提高造林質(zhì)量提供了技術(shù)依據(jù)。

二是大力推行良種壯苗，加強(qiáng)苗木組織管理。在工程實(shí)施過程中，建立健全苗木組織管理制度，明確各類苗木等級標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行苗木分級制度，大量使用一、二級苗木造林。在苗木組織管理上，凡生態(tài)林苗木由區(qū)種苗站統(tǒng)一調(diào)運(yùn)，經(jīng)濟(jì)林苗木經(jīng)區(qū)果業(yè)局驗(yàn)收后方可用于造林。苗木除達(dá)到等級要求外，側(cè)柏等常綠苗木一律實(shí)行帶土球起苗，草繩綁扎，刺槐、花椒等裸根苗木一律實(shí)行泥漿蘸根、塑料袋包裝，苗木就近供應(yīng)，隨起隨運(yùn)，隨到隨栽，當(dāng)天栽不完的就地假植。人工植苗造林過程中共中央重點(diǎn)推廣運(yùn)用容器苗，采取訂單的形式與廣大育苗戶簽訂合同，使容器苗造林的使用率超過80%，為提高造林成活率，確保造林質(zhì)量奠定了苗木保障。

三是依靠科技，精心施工，確保成活。為切實(shí)提高造林成活率和保存率，在施工栽植中積極推廣帶土栽植、泥漿蘸根、應(yīng)用APT生根粉等先進(jìn)科技成果，將科技措施納入了工程造林規(guī)劃，依靠科技支撐提高了造林質(zhì)量。

2 工程建設(shè)成效

20年退耕還林，秦州區(qū)畫出一片片壯麗的美景，即擴(kuò)大了全區(qū)的林草植被，改善了生態(tài)環(huán)境，增加了林地面積，提高了森林覆蓋率，又調(diào)整了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少了坡耕地農(nóng)耕面積，一定程度上改變了廣種薄收的局面，拉動了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，從而大大增加了農(nóng)民收入?，F(xiàn)在，秦州區(qū)山嶺郁郁蔥蔥，山川大地的基調(diào)已經(jīng)突現(xiàn)了由黃變綠的歷史性轉(zhuǎn)變。這是幾代秦州人夢寐以求的愿望，是秦州兒女用20年心血和漢水換取的重大成果。

2.1 生態(tài)效益明顯

退耕還林工程使我區(qū)林地面積、森林面積同步增長，林分結(jié)構(gòu)和質(zhì)量進(jìn)一步優(yōu)化，林木蓄積量逐年遞增，森林覆蓋率顯著提高，生態(tài)環(huán)境明顯改善，工程區(qū)水源涵養(yǎng)和遏制水土流失能力明顯得到加強(qiáng)。20年來，全區(qū)累計完成退耕還林工程面積72.9萬畝，林業(yè)用地面積凈增22.4091萬畝，森林覆蓋率逐年提升，達(dá)到24.9%。通過20年的退耕還林，“水不下山、泥不出溝、路不起塵”的良好氣候正在逐漸形成，水土流失的面積和程度在顯著減少和減弱，抗御自然災(zāi)害的能力明顯得到了加強(qiáng)，生態(tài)效益十分顯著。

2.2 經(jīng)濟(jì)效益巨大

退耕還林工程是“德政工程、民心工程”，20年來我區(qū)累計兌現(xiàn)退耕還林補(bǔ)助資金51496.36萬元，其中糧食折資和現(xiàn)金直補(bǔ)資金455652.59萬元，種苗造林費(fèi)5843.77萬元，退耕農(nóng)戶戶均經(jīng)濟(jì)收入達(dá)0.98萬元，即增加了農(nóng)民收入，開辟了新的致富渠道，又調(diào)整了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了農(nóng)民脫貧致富，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是栽植的部分高效經(jīng)濟(jì)林已發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，且掛果后的經(jīng)濟(jì)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于單產(chǎn)糧食的收入。通過大櫻桃、蘋果、梨等一大批適宜我區(qū)種植的林果產(chǎn)業(yè)，許多種植戶脫了貧致了富走上了富裕之路，同時提高了全區(qū)農(nóng)民發(fā)展林果產(chǎn)業(yè)的積極性，促進(jìn)了我區(qū)果品產(chǎn)業(yè)多元化、高效化發(fā)展。二是通過解放土地耕種勞動力，促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移，從事勞務(wù)輸出、手工業(yè)、果品加工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、舍飼畜牧業(yè)等一大批產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實(shí)施退耕還林工程，對提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入極為顯著。

2.3 社會效益突顯

秦州區(qū)在20年退耕還林工程建設(shè)中，累計退出耕地22.4091萬畝，耕種土地面積的減少，促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，帶動了種植業(yè)，舍飼畜牧業(yè)、果品加工業(yè)、商貿(mào)流通業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、手工業(yè)等一大批相關(guān)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，不僅拓寬了林副產(chǎn)品銷售渠道，穩(wěn)定了林農(nóng)收益，拉動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且消化了農(nóng)村剩余勞動力，充分體現(xiàn)了退耕還林在調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)脫貧致富方面發(fā)揮的巨大作用。同時，通過退耕還林工程的實(shí)施和宣傳，農(nóng)民群眾不僅從國家退耕還林補(bǔ)助中得到了實(shí)惠，而且感受到了生態(tài)改善給生產(chǎn)生活帶來的好處，生態(tài)意識明顯增強(qiáng)，實(shí)施退耕還林、改善生態(tài)環(huán)境的積極性空前高漲。各級黨委、政府更加注重生態(tài)建設(shè)，把生態(tài)建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合起來，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游等，從而形成了多種經(jīng)營、各業(yè)共建、協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。

3 主要經(jīng)驗(yàn)做法

3.1 創(chuàng)新運(yùn)作機(jī)制，實(shí)行工程項(xiàng)目管理

在工程建設(shè)過程中不斷強(qiáng)化工程建設(shè)全過程的質(zhì)量管理，按照“統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一施工作業(yè)、統(tǒng)一檢查驗(yàn)收、統(tǒng)一上圖存檔”的總體要求，在造林過程中嚴(yán)把設(shè)計關(guān)、種苗關(guān)、整地關(guān)、栽植關(guān)四道關(guān)口，造林的各個環(huán)節(jié)都按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施。針對全區(qū)荒造任務(wù)大的實(shí)際，在全面總結(jié)林業(yè)生態(tài)建設(shè)管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新機(jī)制，加強(qiáng)管理，變行政推促和發(fā)動群眾造林為個體承包和合同造林。一是全面推行了專業(yè)隊(duì)承包造林，由林業(yè)局、專業(yè)隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三方簽訂造林合同，明確各方的權(quán)利義務(wù)，實(shí)行公開招標(biāo)，責(zé)任到人，組織多支專業(yè)隊(duì)開展整地和栽植工作，既解決了發(fā)動群眾造林勞力難以組織的問題，又通過專業(yè)隊(duì)驗(yàn)收苗木進(jìn)一步杜絕了等外苗、人情苗、劣質(zhì)苗上山造林的問題，并通過嚴(yán)格執(zhí)行合同和在資金管理上的報賬制，從機(jī)制上保證了造林質(zhì)量。二是大力發(fā)展非公有制林業(yè)，不栽無主樹，不造無主林。我區(qū)非公有制林業(yè)起步較早，基礎(chǔ)較好，2003年以來，全區(qū)堅持落實(shí)“誰造誰有，合造共有”的政策，為各種林業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，解放思想，用足用活政策，進(jìn)一步明確明晰產(chǎn)權(quán)，樹立了放手發(fā)展民營林業(yè)的新思路；堅持給民營林業(yè)以國民待遇，落實(shí)退耕還林有關(guān)苗木補(bǔ)助政策，營造了民營林業(yè)發(fā)展的新環(huán)境；堅持引導(dǎo)各林場將荒山治理與育苗相結(jié)合，普及鄉(xiāng)土樹種，推廣容器育苗，實(shí)行林草、林藥、林菌間作多種模式，以創(chuàng)新機(jī)制創(chuàng)造了民營林業(yè)發(fā)展的新動力。

3.2 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)，嚴(yán)格落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制

自工程開展以來，市、區(qū)黨委、政府高度重視退耕還林工程建設(shè)，把退耕還林工程建設(shè)列入重要議事日程，實(shí)行各級政府對退耕還林工程建設(shè)負(fù)總責(zé)，主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人制度。市、區(qū)、鄉(xiāng)各級政府層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，建立健全行政領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)人員“雙軌”承包責(zé)任制，將各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)細(xì)化分解到每一個領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)人員頭，把工程建設(shè)成效與各級領(lǐng)導(dǎo)干部政績和技術(shù)人員工資掛鉤，定期考核，兌現(xiàn)獎罰。林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)班子成員劃片負(fù)責(zé)，聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各基層林業(yè)站，基層林業(yè)站技術(shù)人員固定聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)，駐點(diǎn)服務(wù)，到鄉(xiāng)包村開展技術(shù)服務(wù)工作。在檢查驗(yàn)收管理上，實(shí)行定點(diǎn)、定人和“誰檢查、誰簽字、誰負(fù)責(zé)”的工作責(zé)任制。各個環(huán)節(jié)上責(zé)任制的落實(shí)，將造林質(zhì)量全過程管理充分落到了實(shí)處。2003年中共天水市委、市政府實(shí)行了林業(yè)生態(tài)建設(shè)“八項(xiàng)制度”，即嚴(yán)格執(zhí)行政府目標(biāo)管理責(zé)任制、技術(shù)承包責(zé)任制、工程申報管理合同制、種苗供應(yīng)責(zé)任制、管護(hù)責(zé)任制、檢查驗(yàn)收責(zé)任制、糧款兌現(xiàn)責(zé)任制和督察責(zé)任制，并對林業(yè)生態(tài)建設(shè)實(shí)行“一票否決”。通過各方面的共同努力，進(jìn)一步推動了我區(qū)退耕還林工程的建設(shè)步伐，并取得了可喜的成績。

3.3 完善檔案管理，嚴(yán)格兌現(xiàn)政策

退耕還林工程檔案管理工作是退耕還林工程建設(shè)重要基礎(chǔ)工作的組成部分，是退耕還林工程管理的重要內(nèi)容。做好退耕還林工程檔案管理工作，對提高退耕還林工程管理水平，確保國家政策兌現(xiàn)到位具有重要作用。因此，我區(qū)按照國家及省市有關(guān)檔案管理的文件精神，把檔案建立及管理工作作為工程實(shí)施的一項(xiàng)重要內(nèi)容納入工程管理全過程，并制定印發(fā)了《秦城區(qū)退耕還林工程建檔手冊》，在檔案管理上，實(shí)行區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶四級管理體制。由于我區(qū)對建檔工作高度重視，檢查驗(yàn)收時將檔案規(guī)范與否作為衡量工程質(zhì)量的重要依據(jù)之一，目前各級都有一套完整、規(guī)范、整齊的退耕還林工程檔案，并設(shè)有退耕還林專柜，委派專人進(jìn)行管理。在完善檔案管理的同時，全區(qū)嚴(yán)格兌現(xiàn)退耕還林政策，取信于民，在退耕還林工程實(shí)施過程中，始終把落實(shí)政策、兌現(xiàn)補(bǔ)助，維護(hù)人民群眾利益放在首位，按照省市下達(dá)的計劃指標(biāo)，對驗(yàn)收合格面積，及時、足額地將各項(xiàng)補(bǔ)助發(fā)放到退耕農(nóng)戶手中。

3.4 效益監(jiān)測的開展，為工程管理提供科學(xué)的依據(jù)

自退耕還林工程建設(shè)開展以來，我區(qū)把效益監(jiān)測作為衡量退耕還林建設(shè)成效的主要手段來抓。在沒有任何支撐費(fèi)用的前提下，依托黃河水土保持天水治理監(jiān)督局等單位，采取協(xié)作的形式，根據(jù)退耕還林實(shí)施情況，流域立地條件等因素在綜合考慮觀測流域的典型性、代表性及完整性等特征的前提下，最后確定以羅峪溝作為監(jiān)測點(diǎn)，并抽調(diào)專人進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)測。監(jiān)測工作采取典型農(nóng)戶及典型地塊兩種方法，監(jiān)測內(nèi)容涉及退耕農(nóng)戶人口、勞力、土地利用結(jié)構(gòu)、土地生產(chǎn)率、投入與產(chǎn)出、生產(chǎn)生活消耗以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響各方面，以此來監(jiān)測評估退耕還林工程建設(shè)后的三大效益情況。

3.5 強(qiáng)化管理措施，嚴(yán)格落實(shí)管護(hù)責(zé)任

一是管護(hù)實(shí)行雙向目標(biāo)責(zé)任制，即區(qū)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會簽訂目標(biāo)責(zé)任書，將林木管護(hù)、火災(zāi)預(yù)防、人畜破壞、病蟲害防治、毀林開荒、放牧等控制指標(biāo)納入政府年度工作目標(biāo)，作為政績考核內(nèi)容；二是與所有涉及退耕地還林的農(nóng)戶簽訂合同書，充分體現(xiàn)“誰退耕、誰管護(hù)、誰受益”的退耕還林政策，并以此靠實(shí)管護(hù)責(zé)任，落實(shí)政策兌現(xiàn)；三是完善管護(hù)設(shè)施，健全管護(hù)機(jī)制。在蒿背山、棱干梁、市區(qū)南北兩山等重要造林區(qū)域修建護(hù)林房。結(jié)合全面推行林長制工作，建立區(qū)、鎮(zhèn)、村三級林長組織體系，區(qū)、鎮(zhèn)建立黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任“雙林長”的工作機(jī)制，村級設(shè)立林長和副林長，構(gòu)建以村級林長、專職護(hù)林員（草管員）、監(jiān)管員（村監(jiān)委會主任）為主體的“一長兩員”林草資源源頭管護(hù)架構(gòu)，形成干群結(jié)合，全民護(hù)林的管護(hù)體系。在措施落實(shí)上，突出依法管護(hù)，由區(qū)森林公安局通過巡查辦案，震懾了犯罪，教育了群眾。在對護(hù)林員的管理上，把管護(hù)成效與報酬相掛鉤，靠實(shí)了管護(hù)責(zé)任。