基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的農(nóng)村公共服務(wù)改善研究
——以山東省泰安市為例

孔鈺瑩，楊永淼

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 山東，泰安 271000）

習(xí)近平主席在黨的十九大報(bào)告中指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。其中，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支柱之一。農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)作為農(nóng)民的基本民生需求，是構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，是廣大農(nóng)民群眾當(dāng)前最亟待解決的問(wèn)題之一。

農(nóng)村公共服務(wù)是指為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活共同需要，為農(nóng)村居民公眾利益服務(wù)的事務(wù)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重要組成部分。本文依據(jù)2019年山東省泰安市實(shí)地調(diào)查農(nóng)村公共服務(wù)狀況的數(shù)據(jù)，分析當(dāng)前農(nóng)民有哪些在農(nóng)村公共服務(wù)方面的需求尚未得到滿足，農(nóng)村公共服務(wù)供給制度的現(xiàn)狀以及如何補(bǔ)足供給短板，優(yōu)化服務(wù)，進(jìn)一步精準(zhǔn)提高農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量，創(chuàng)新資源整合機(jī)制,為泰安市下一步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的工作部署，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件提出相關(guān)政策性建議。創(chuàng)建和完善農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制體系，對(duì)于有效提供農(nóng)村公共服務(wù)，進(jìn)而有效縮小城鄉(xiāng)差別、有效緩解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重大作用和深遠(yuǎn)的意義。

1 泰安市農(nóng)村公共服務(wù)供求現(xiàn)狀

本文依據(jù)的是2019年的一份山東省泰安市實(shí)地調(diào)研的調(diào)查問(wèn)卷，本次調(diào)查發(fā)放問(wèn)卷320份，回收問(wèn)卷308份，有效問(wèn)卷288份，有效率為93.5%。共涉及泰安市的岱岳區(qū)、泰山區(qū)、肥城市、新泰市、東平縣、寧陽(yáng)縣6個(gè)區(qū)(縣)，29個(gè)城鎮(zhèn)的87個(gè)村莊。調(diào)查主要涉及當(dāng)前泰安市基層政府服務(wù)狀況，農(nóng)村公共服務(wù)供給狀況、農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的滿意度以及農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)需求的優(yōu)先序等方面。被調(diào)查的288個(gè)農(nóng)戶中，男性占比57.64%，女性占比42.36%。被調(diào)查者的年齡方面，61歲以上的占9.7%，51~60歲的占24.3%，41~50歲的占34%，31~40歲的占24.3%，30歲以下的占7.6%;被調(diào)查者的受教育程度分別為小學(xué)文化程度占15.28%，初中文化程度占45.49%，高中、中專或職高文化程度占30.9%，大專及以上文化程度占8.33%；被調(diào)查的家庭人均年收入中，0~2500元的占7.99%，2501~5000元的占28.82%，5001~7500元的占27.08%，7501~10000元的占20.14%，而10000元以上的占15.97%。

在本次調(diào)查問(wèn)卷中，我們欣喜地看到泰安市政府在農(nóng)村公共服務(wù)上工作取得了一定的成果，農(nóng)村公共服務(wù)供給狀況不斷向好。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，山東省泰安市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了初步成效，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)程度也持續(xù)增高，獲得了農(nóng)民群眾的較高認(rèn)可。村民對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)供給狀況的滿意度總體較高，越來(lái)越積極參與其中，農(nóng)民的獲得感和幸福感愈強(qiáng)。但是我們依然應(yīng)該理性的審視當(dāng)前的農(nóng)村公共服務(wù)供求狀況，找出尚且不充分不完善之處，加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板。

1.1 農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡，資源錯(cuò)配問(wèn)題較為突出

本文將農(nóng)村公共服務(wù)分為以下三大類：第一，生產(chǎn)保障類，主要涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施以及基本生活保障，例如農(nóng)田水利設(shè)施、生活用水、電力、道路交通等。第二，生活服務(wù)類，主要存在于農(nóng)民對(duì)于生活和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的服務(wù)需求，例如，社會(huì)保障、農(nóng)村治安、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育等。第三，發(fā)展促進(jìn)類，主要是滿足農(nóng)民更高層次的的精神文化需求，以及優(yōu)質(zhì)物質(zhì)資源享受，例如技術(shù)培訓(xùn)、休閑文娛、就業(yè)促進(jìn)。

將表1中呈現(xiàn)的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的滿意度和表2展示的農(nóng)村公共服務(wù)需求的優(yōu)先次序兩個(gè)表格進(jìn)行比較，綜合進(jìn)行剖析發(fā)現(xiàn)農(nóng)民公共服務(wù)需求和滿意度次序之間，呈現(xiàn)出一定的反向關(guān)系。就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、技術(shù)培訓(xùn)、鄉(xiāng)村道路是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的滿意度最差的四項(xiàng)。但是在農(nóng)村公共服務(wù)需求的優(yōu)先次序中，醫(yī)療衛(wèi)生、鄉(xiāng)村道路、社會(huì)保障、飲水質(zhì)量、技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)分別排列為農(nóng)民需求優(yōu)先次序的前六位?？梢钥闯觯r(nóng)民最不滿意的醫(yī)療衛(wèi)生、鄉(xiāng)村道路、就業(yè)服務(wù)恰恰是當(dāng)前時(shí)期農(nóng)民最看重的，最具有需求的。政府目前尚未針對(duì)這些迫切需求實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)供給。

表1 農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的滿意度排名

表2 農(nóng)村公共服務(wù)需求的優(yōu)先次序

1.2 農(nóng)民對(duì)于建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體系缺乏話語(yǔ)權(quán)和參與感

在此次調(diào)查問(wèn)卷中，對(duì)村中的公共服務(wù)有意見(jiàn)時(shí)，知道應(yīng)該向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的哪個(gè)部門反映的人數(shù)有只有47.92%，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策方式上近35%的村民認(rèn)為鄉(xiāng)政府很少征求村民意見(jiàn)。近28%的村民認(rèn)為對(duì)農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展有意見(jiàn)時(shí)，通過(guò)村委會(huì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映成效較差（見(jiàn)表3）。以上都體現(xiàn)了村民對(duì)于建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體系參與度和積極性有限。農(nóng)民的需求和對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的建言獻(xiàn)策，尚未完全實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)傳達(dá)。

表3 基層政府農(nóng)村公共服務(wù)工作情況 頻數(shù)(人)比例(%)

2 泰安市農(nóng)村公共服務(wù)供求體系問(wèn)題的成因分析

2.1 農(nóng)村公共服務(wù)體系現(xiàn)存問(wèn)題

2.1.1 政府單一供給主體造成供需錯(cuò)位 在當(dāng)下政府在農(nóng)村公共服務(wù)體系中，仍然占據(jù)獨(dú)一無(wú)二的供給主體地位，并且尚不存在其他成熟的供給方實(shí)現(xiàn)代替。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初期和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尚未完全成熟的20世紀(jì)，政府同時(shí)承擔(dān)公共服務(wù)生產(chǎn)者和提供者雙重責(zé)任。但隨著我國(guó)改革開(kāi)放的漸至佳境，這一供給方式中種種缺陷逐漸顯現(xiàn)，首先表現(xiàn)在單向“輸血”供給，缺少良性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的比較，容易導(dǎo)致供給不完全、不充分；其次，確實(shí)存在著配置資源效率較低、成本和收益等多年不能保持平衡，甚至產(chǎn)生供求逆差。尤其是在供給過(guò)程中，帶有“計(jì)劃性”、“命令性”等特點(diǎn)，政府主要根據(jù)自身的管理部門決策者的供給偏好和本身所能供應(yīng)農(nóng)村公共服務(wù)的能力的水平進(jìn)行“瀑布式”向下供給，所供給的公共產(chǎn)品與農(nóng)民群眾的真實(shí)需求常常有一定的偏差，使有限的服務(wù)資源因?yàn)楣┣笃顭o(wú)法實(shí)現(xiàn)有效充分的利用。

2.1.2 農(nóng)村公共服務(wù)體系尚不健全 當(dāng)下，泰安市政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給還不能做到高度精確。雖然經(jīng)由新農(nóng)村建設(shè)階段的蓬勃發(fā)展，農(nóng)村公共服務(wù)體系在實(shí)踐中逐漸成型，但仍存在一定欠缺。首先，市縣兩級(jí)農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展缺乏農(nóng)村建設(shè)發(fā)展藍(lán)圖，雖然提出了城鄉(xiāng)服務(wù)均等化，但是缺乏統(tǒng)一的設(shè)計(jì)和理念。并且因?yàn)槌青l(xiāng)差距的長(zhǎng)期存在，使農(nóng)村短時(shí)間內(nèi)依然無(wú)法迎頭趕上城市居民所享受的公共服務(wù)的種類、質(zhì)量、數(shù)量。有些農(nóng)村服務(wù)項(xiàng)目供給還存在盲目性，服務(wù)真空和無(wú)效供給同時(shí)存在，使有相應(yīng)的迫切需求的農(nóng)民得不到理想的回應(yīng)，從而使本身就相較有限的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效能更加低下。

2.1.3 基層政府管理制度落后 在此次調(diào)查問(wèn)卷中，對(duì)“您認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的主要問(wèn)題”的回答中有204人認(rèn)為“工作方式方法欠佳”，56人認(rèn)為“辦事程序不規(guī)范”，58人認(rèn)為“忽視群眾意見(jiàn)”，16人認(rèn)為“政務(wù)不公開(kāi)”。由此可以看出農(nóng)民群眾認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的主要問(wèn)題在于工作方式、辦事程序上的問(wèn)題。作為最貼近農(nóng)民群眾的基層政府依然存在觀念陳舊，制度僵化等問(wèn)題，這些都容易降低農(nóng)民群眾對(duì)國(guó)家相關(guān)政策的認(rèn)知度，對(duì)政府工作的滿意度，引發(fā)不滿情緒。

2.2 農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制不健全致使農(nóng)民需求不能精準(zhǔn)表達(dá)

2.2.1 農(nóng)民缺乏表達(dá)需求的有效渠道 伴隨著新農(nóng)村建設(shè)的腳步不斷加快，農(nóng)民的文化水平、自身素養(yǎng)、政治參與意識(shí)得到提升，對(duì)新型農(nóng)村公共服務(wù)的需求有了新的覺(jué)悟，呈現(xiàn)出多種類、多層級(jí)、復(fù)雜性、個(gè)性化的特點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的最優(yōu)供給，政府要對(duì)農(nóng)民的真實(shí)需求了然于心，否則有效農(nóng)村公共服務(wù)供給就無(wú)從談起。然而，農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制還未成形。農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)的不充分表達(dá)也是導(dǎo)致農(nóng)民的需求不易被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共服務(wù)供求關(guān)系產(chǎn)生偏離度的一個(gè)重要原因。政府傳統(tǒng)自上而下的決策機(jī)制使決策渠道方向是單一方向向下的，而向上的反饋渠道較不順暢，有關(guān)部門不能及時(shí)聽(tīng)到民意，沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)有效的農(nóng)民意見(jiàn)和需求表達(dá)機(jī)制，使農(nóng)民的意見(jiàn)不能及時(shí)表達(dá)。

2.2.2 農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力不足以及自身局限性 大部分農(nóng)民群體自身實(shí)力薄弱，家庭收入來(lái)源少、收入低，本次調(diào)查中人均年收入在10000元以下的被調(diào)查者占到84.03%。普遍還在追求最基本生活需求，維持家庭正常生活。大部分農(nóng)民習(xí)慣于只做農(nóng)村公共服務(wù)的接受方，存在一定的被動(dòng)依從性，即政府提供什么樣的服務(wù)，就接受什么樣的服務(wù)。某些農(nóng)民甚至對(duì)一些認(rèn)為與自身利益無(wú)關(guān)的，或者不感興趣的農(nóng)村公共服務(wù)抱有不置可否的立場(chǎng)。依靠基層農(nóng)村自治組織自身的內(nèi)部力量，組織生產(chǎn)公共服務(wù)的也是能力十分有限。從農(nóng)民自身角度而言，作為小生產(chǎn)者，傳統(tǒng)小農(nóng)思想依然存在，對(duì)集體行動(dòng)熱情有限，他們往往關(guān)心的是自身利益而非公共利益，這也與農(nóng)民群體平均文化水平不高有關(guān)，政治參與仍然具有短視性、局限性。

2.2.3 公共服務(wù)供給過(guò)程監(jiān)督乏力 我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給一直缺乏完善、系統(tǒng)的法律法規(guī)或者行政制度。無(wú)力監(jiān)督各級(jí)政府部門提供公共服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量，會(huì)形成一道監(jiān)管真空地帶。同時(shí)，作為農(nóng)村公共服務(wù)的接受者，農(nóng)民群眾也不能充分的行使監(jiān)督權(quán)。缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，必然導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給的各種缺陷和不足，這就不容易建立起健康的供給體系。農(nóng)村公共服務(wù)供給體系的“裁判員”的缺位，會(huì)使政府難以評(píng)估效率和準(zhǔn)確把握供給水平。

3 泰安市農(nóng)村公共服務(wù)改善的政策性建議

3.1 針對(duì)農(nóng)民的迫切需求進(jìn)行精準(zhǔn)供給

針對(duì)本次調(diào)查中農(nóng)民群眾需求意愿強(qiáng)烈但滿意度低的公共服務(wù)，醫(yī)療衛(wèi)生、鄉(xiāng)村道路、就業(yè)服務(wù)等，泰安市相關(guān)部門應(yīng)抓緊落實(shí)到位，切切實(shí)實(shí)讓農(nóng)民享受到。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民需求呈現(xiàn)出更多樣化，多層次的特點(diǎn)，政府部門應(yīng)及時(shí)關(guān)注不同時(shí)期不同地域農(nóng)民群眾農(nóng)村公共服務(wù)需求的最新變化趨勢(shì)。例如表2中雖然農(nóng)民進(jìn)行優(yōu)先次序排序時(shí)，位置靠后的是休閑娛樂(lè)、通訊狀況、廣播電視等，這些發(fā)展促進(jìn)類公共服務(wù)有利于農(nóng)民群體精神文化發(fā)展，農(nóng)民傳統(tǒng)思維的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。所以政府在保障基礎(chǔ)設(shè)施及生活服務(wù)類的農(nóng)村公共服務(wù)，發(fā)展促進(jìn)類的公共產(chǎn)品同樣不可忽視。

3.2 創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給制度，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

要使泰安市農(nóng)村公共服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展，就要有創(chuàng)新精神。轉(zhuǎn)變思維，利用更先進(jìn)的技術(shù)，創(chuàng)新現(xiàn)有的農(nóng)村公共服務(wù)供給制度。首先，泰安市政府可以選擇和社會(huì)資本深入合作，扶植更多優(yōu)質(zhì)農(nóng)村公共服務(wù)提供單位和個(gè)人。政府更加開(kāi)明的態(tài)度和胸襟，提供寬松的市場(chǎng)環(huán)境，例如通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式。政府通過(guò)妥善選取具備一定管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)合作共贏。另外，加強(qiáng)政府相關(guān)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，確保農(nóng)村公共服務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)智能化管理。大數(shù)據(jù)平臺(tái)可以幫助政府精確提供公共服務(wù)，提供了技術(shù)支持和解決方案的可能性，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的高精準(zhǔn)性?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”的實(shí)現(xiàn)，可以充分統(tǒng)籌調(diào)度各鄉(xiāng)村之間的現(xiàn)有的公共服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)富余資源有效流轉(zhuǎn)，互通有無(wú)。

3.3 加快建設(shè)科學(xué)的農(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制

泰安市政府需設(shè)立自上而下的決策落實(shí)和自下而上溝通反饋的雙向決策機(jī)制。呼吁農(nóng)民也參與到關(guān)乎切身群體利益的相關(guān)公共服務(wù)決策，也有利于政府得到充分的反饋，對(duì)不完善的決策及時(shí)做出調(diào)整?；鶎诱杂X(jué)建立科學(xué)民主的人、財(cái)、物的決策機(jī)制和管理機(jī)制。尤其是涉及村集體利益的重要農(nóng)村公共服務(wù)的事項(xiàng)，要充分進(jìn)行公平表決、民主協(xié)商。提高農(nóng)民的組織化，建立農(nóng)民協(xié)會(huì)，使單一農(nóng)民個(gè)體需求通過(guò)合法的組織和渠道進(jìn)行表達(dá)，讓這類組織成為協(xié)調(diào)政府和農(nóng)民關(guān)系的橋梁。

3.4 建立農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效的監(jiān)督制度

農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，需要用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制對(duì)泰安市政府農(nóng)村公共服務(wù)供給績(jī)效進(jìn)行測(cè)度和及時(shí)評(píng)價(jià)?？梢孕纬梢哉娃r(nóng)戶為主體的雙主體績(jī)效評(píng)價(jià)模式，對(duì)公共產(chǎn)品的供求進(jìn)行績(jī)效分析和評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。應(yīng)根據(jù)泰安市各區(qū)縣的實(shí)際情況要建立靈活的、科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，調(diào)整評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重分配，以農(nóng)民群眾和政府為雙主體，及時(shí)評(píng)測(cè)農(nóng)民的滿意度，及時(shí)跟蹤評(píng)估政府公共服務(wù)建設(shè)進(jìn)程，及時(shí)公布相關(guān)項(xiàng)目，自覺(jué)接受農(nóng)民群眾、各行各業(yè)人士、相關(guān)專業(yè)學(xué)者的監(jiān)督。

3.5 轉(zhuǎn)變基層政府工作作風(fēng)問(wèn)題，創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制

作為與農(nóng)民群眾緊密相聯(lián)系的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，要牢記為農(nóng)民服務(wù)的意識(shí)，積極向農(nóng)民宣傳和講解國(guó)家和省級(jí)政府的相關(guān)惠農(nóng)政策，讓有關(guān)惠農(nóng)政策扎扎實(shí)實(shí)落實(shí)到農(nóng)民頭上。相關(guān)基層政府工作人員除了堅(jiān)持嚴(yán)格遵守黨政紀(jì)律，嚴(yán)格按照工作程序?yàn)檗r(nóng)民辦實(shí)事、辦對(duì)事，還應(yīng)時(shí)時(shí)刻刻虛心接受農(nóng)民群眾的意見(jiàn)與批評(píng)，對(duì)農(nóng)民群眾的建言獻(xiàn)策認(rèn)真聽(tīng)取，服務(wù)意識(shí)進(jìn)一步提升，堅(jiān)持農(nóng)民群眾的利益無(wú)小事的工作態(tài)度。

4 結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來(lái)，泰安市認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家、省政府各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策。并立足本市地方實(shí)際情況，因地制宜，建立完善農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制。向農(nóng)村提供公共服務(wù)的過(guò)程中，進(jìn)一步完善了農(nóng)村公共服務(wù)體系，尤其是在教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障和公共文化體系建設(shè)方面已取得長(zhǎng)足進(jìn)步。但是我們應(yīng)當(dāng)理性的看到，當(dāng)前在農(nóng)村公共服務(wù)體系發(fā)展過(guò)程中依然暴露出一定的問(wèn)題，尚有不足之處。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，亟需補(bǔ)齊農(nóng)村公共建設(shè)的短板，使農(nóng)民群眾更加有幸福感。